土地征收中生态补偿缺失对农民权利的影响

胡乃幸

临沂市兰山区自然资源局，中国·山东 临沂 276002

1 补偿制度缺失对农民权利影响的背景

改革开放以来，中国社会的城镇化进程大大加快。随着中国社会主义市场的迅猛发展和人口的快速增加，社会对商业用地和居住用地的需求也呈现出正相关的增长。在此背景下对乡镇的土地进行征收是必然的历史趋势。而土地征收制度也因此成为必要的对农民的权利保障与社会整体效益进行保障的制度。

如今世界上多个国家在集体土地征收上都存在着不同程度的问题，而这些问题会体现在补偿原则、补偿费的分配还有补偿的氛围上。但不管是哪个国家，对于土地被征收以后，所出现的植被覆盖率受到的影响和对当地居民造成的生态影响补偿问题上都没有在征收制度上明确指出。

因为土地征收以后导致的生态问题是客观存在的，这对中国来说也是如此。中国在现行的制度中对生态补偿的缺失对农民的权利无疑产生了消极的影响。

回顾中国对生态补偿的历史，可以从20世纪90年代开始说起，那时候的生态补偿可以说是对建设者的一种利益激励的驱动机制和协调机制，对生态补偿的定义还没有做出统一。直到2007年，全国征收的土地里面仅仅只有20%用于环境绿化还有生态补偿，其他的土地都被用在工业用地和房地产开发等经济建设上。除此之外，大规模的集体化土地征收正在逐步对保障18 亿亩的“耕地红线”造成阻碍，如果在这个过程中处理不当，损害农民的利益的同时也会对社会的整体利益形成威胁。

近年来，国家为了贯彻“绿水青山即是金山银山“的理念，越发重视征收土地中的生态补偿问题。在十九大的报告上，习近平总书记要求各地完成生态保护的红线，保证当地居民的权益，在发展经济的同时也要处理好与环境之间的问题。在2017年修订的《中华人民共和国民法总则》里增加了保护生态的绿色原则。国家已经在生态问题和生态补偿上着手于制度性的保障。

农民是国家粮食生产的最重要主体，因为在土地征收的过程中对农民进行合理的补偿是社会凝聚力长盛不衰的保证之一，所以为了让社会得到可持续的发展，必须在保证农民利益的前提下完善生好态补偿机制。

2 土地征收中生态补偿缺失对农民权利的影响

土地不同于一般的自然资源，作为永久存在的自然资源，对于社会来说它的使用效果具有外部性和公益性。在古代，人们的生产工具落后、生产资料匮乏，因此土地主要用来解决人们的粮食问题，而土地也因此被当成被动的对象。长久以往，人们逐渐形成土地和人的形成权属关系的观念。随着历史的进步，法律为在土地上进行生产的人们赋予了生存权、发展权和环境权等权利。同时为了防止土地的使用者滥用土地权，不合理地开发土地资源，法律开始重视人类生存和发展的关系，国家可以在结合社会需要的情况下对土地进行征收。

可是从以往的征收历史来看，中国在土地征收的制度中由于生态补偿的缺失而出现了明显的缺陷，这在补偿范围下、补偿额度低以及有关部门在补偿的过程中不积极。这从宏观来说会造成生态环境的破坏以及对农业生产造成阻碍，而对于土地征收的重要主体农民来说，会对农民的多个合法权利进行侵犯，而这主要体现在以下几个方面。

2.1 征地中生态补偿缺失影响农民的生存权

国家对土地的征用很大一部分来自于农村，而农民作为农村生活的居民以及土地的使用者。在征地过程中生态补偿的缺失毫无疑问会直接对农民的权利造成影响。

首先是土地征收会让土地被分割开来难以形成经济的土地规模，这无疑制约了农村的经济发展，从而对农民的权利造成了损害。然后最重要的一点是，土地对于农民来说不仅仅是生活的保障而是他们生产资料的全部，因为他们进行的生产活动除了畜牧业以外，很大一部分是建立在土地上面的劳作之上。可以说土地是农民基本的生活来源和生存的保障所在。

一方面，当土地被国家征收以后，许多农民将面临“失业“问题，加上生态补偿的缺失，经济的持续来源将直观地大大减少。另一方面，如果生态补偿没有及时到位，如果周遭的生存条件会受到恶化，那么也是对农村居民的生存权进行间接的侵犯。

2.2 征地中生态补偿缺失对农民发展权的影响

从新中国成立以来，中国一直注重于推动城市化的进程，长久以来是由农村的资源带动城市的发展，农村农业的所得很大一部分要拿去支持城市的工业还有服务业的发展。而这无疑是限制了农村人口的发展机会。

根据相关部分的统计数据显示在全国超过60%的重大经济案件是涉及到农村的土地问题，而在上访的案件中有70%是失去土地的农民。从这里可以看出土地是农民发展的重要保障，作为农村经济发展的根基。一旦土地征收以后相应的补偿制度没有落实到位，对于农民的自我发展来说无疑是一个巨大的打击。步入中年的农民，在多数情况下已经失去了受教育的机会和条件，而自己的生存发展技能是由土地的劳作是习得。农民的土地一旦被征收就会成为失地的农村居民，而生态补偿的缺失会对他们的生活环境遭到破坏，在农村进行发展造成不利。因此，他们不得不涌入城市，但是当前的城乡分割的二元户籍制度让农民在城市中的许多权利得不到保障，农民在土地上掌握的技能进入城市几乎是毫无用武之地，这使他们在就业、技能学习、子女教育上遇到了重重难关。

如果在土地征收的过程中没有处理好生态补偿，加上城乡的发展待遇不平衡。当前的社会条件对与农民来说土地被征收而没有获得生态补偿的同时，不仅失去了土地的使用权，更让自身的发展权利面临着严峻的挑战[1]。

2.3 土地配置效率低下对农民环境权的消极影响

无论是城市居民还是乡村的农民，环境权对于每一个中国公民来说都是应该得到的权利，而在土地征收的过程中会对土地农村的环境因素变以及土地的利用方式造成改变。若在生态补偿的时候没把相关信息准确地告诉农民，这便会侵犯农民的环境知情权。

虽然说为了公共利益还有社会发展，农民必须在国家利益面前做出妥协，但是目前的征地行为往往局限于在有限的土地资源上追求利益的最大化，而忽视了生态环境的建设、生态服务价值等外部性价值以及农民的生态补偿，这对农民的环境权无疑也是一种侵犯。

除此之外，土地的利用效率不仅仅要在空间上进行分析，还要以长远的目光考虑。在农民的耕地被征收以后，正如前文所述，大部分土地会被用来进行经济建设，而土地的生态环境功能遭到了严重的丢失。这主要体现在耕地在生态调节上的能量转换、防止水土流失、维护生物多样性还有保持水汽平衡等功能都不复存在。而在土地被征收以后，对当地的生态平衡来说无疑是一场严重的破坏。这并不利于当地的经济可持续发展，而这也会对农民环境权造成最为直观的伤害[2]。

3 完善土地征收中的生态补偿制度

3.1 从多个渠道获得生态补偿的资金

生态建设是全社会都要面临的重大事业，而在征收土地过程中，环境权受到破坏以及生态补偿缺失不应该由农民独自承担。因此，可以由全社会一起筹集生态补偿的资金，为进行社会经济发展而做出牺牲的农民做出补偿。在这个过程中还需要靠政府根据实际情况建立起不同层次的补偿金的制度，让每个农民都得到应有的补偿。此外，可以利用这笔资金对农民进行社会化教育，让他们掌握城市的工作技能，从而保障他们的生产发展权利。

3.2 实行司法救济

政府作为行政部门，在土地征收的社会建设中起着领导的作用。但是如今的土地征收赋予政府的权力过大，让政府在补偿问题同样具备了裁量权。可是这样既参与又裁判的角色明显不符合正常的社会建设中的中立准则，这时则需要第二个国家力量出来进行制约，而这就是司法机关。司法机关可以把生态补偿的纠纷纳入司法程序，对于政府无法解决的纠纷问题提高司法诉讼的手段进行对利益受损的农民进行救济。

3.3 建立生态改善补偿机制

针对耕地大量流失之后环境的恶化以及生态的破坏，可以在国家的法律法规的指导下对被征收土地的区域加强生态建设力度比如建立生态保护区建立以及绿色公园建立生态网等。通过这些措施改善生活环境，以弥补农民的生态补偿缺失[3]。

4 结语

农民是国家粮食生产的最重要主体，要想维持社会秩序和增强民族的凝聚力，就必须充分保障农民的权利。但是在过往的土地征收过程中，土地征收的主体还有开发的主体往往会忽视对农民的生态补偿，不合理地开发土地造成生态环境的破坏，对农民的生存权、发展权还有环境权造成了消极的影响。而这需要国家从宏观层面调动行政权和行政权对弥补农民缺失的补偿还要集合社会多方的力量加强补偿力度，改善被征地的生态环境，以维护农民的合法权利。