中美贸易摩擦背景下的贸易政策公众参与

揭 昊

（1.广州市社会科学院，广东 广州510410）

公众参与理论的先驱谢莉·安斯汀（Sherry Arnstein）指出：“公众参与是一种公民权力的运用，是一种权力的再分配，使目前在政治、经济等活动中无法掌握权力的民众，其意见在未来能有计划地被列入考虑”，她将公众参与分为非参与、象征性参与和实体性参与等三类共八个层次，具体参与强度由弱至强递进。①Sherry Arnstein， “A Ladder of Citizen Participation”， Journal of the American Institute of Planners， Vol.35， No.4， 1969，pp.216-224.我国学者王锡锌认为公众参与是指“在行政立法和决策过程中，政府相关主体通过允许、鼓励利害相关人和一般社会公众，就立法和决策所涉及的与其利益相关或者涉及公共利益的重大问题，以提供信息、表达意见、发表评论、阐述利益诉求等方式参与立法和决策过程，并进而提升行政立法和决策公正性、正当性和合理性的一系列制度和机制”。②王锡锌著：《行政过程中公众参与的制度实践》，中国法制出版社，2008 年版，第2 页。公众参与制度构建主要围绕参与主体、参与形式以及参与效果这三大基本要素展开。③江国华、梅扬：“重大行政决策公众参与制度的构建和完善——基于文本考察与个案分析的视角”，《学习与实践》，2017 第1 期，第71-79 页。推行公众参与有助于提高行政决策科学性和合理性，有助于有关政策措施全面有效实施。 从世界范围内来看，公众参与的勃兴不仅仅是公民意识的觉醒，更是对自由主义民主理论和西方代议制政府推行的争议性经济和社会政策的修正。

贸易政策公众参与是行政决策公众参与的细分领域，即在制订和出台对外贸易管理所涉及的行政法规、规章和规范性文件过程中，推行政府信息公开，确保多元主体参与，有效有序表达诉求，促进科学决策民主决策依法决策。 早在2002 年实施的《行政法规制定程序条例》与《规章制定程序条例》就明确：在法规规章起草阶段，“应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见”，对贸易政策的公众参与成为题中之义。 贸易政策公众参与能力建设无论在多边贸易体系①张向晨、徐清军、王金永：“WTO 改革应关注发展中成员的能力缺失问题”，《国际经济评论》，2019 年第1 期，第9-33 页。还是双边贸易谈判中均发挥重要作用，因为贸易政策的实施对维护国家安全、促进产业发展和履行国际义务有特殊意义，它在宏观经济管理领域面临更高的要求也吸引了更多的关注。 不断发酵中的中美贸易摩擦让贸易政策公众参与走入大众视野。

一、制裁与反制：贸易政策公众参与的中方视角

此轮中美贸易摩擦肇始于2017 年8 月美国贸易代表办公室（USTR）就技术转让、知识产权和创新领域对中国启动“301 调查”，并受到政治、经济、战略和当政者②赵树迪、黄任望：“‘特朗普特质’与中美关系前景初探”，《太平洋学报》，2017 第6 期，第98-104 页。等多重因素的影响和推动。③宋国友：“中美贸易战：动因、形式及影响因素”，《太平洋学报》，2019 第6 期，第64-72 页。从那时起，贸易政策公众参与就以争取从拟加税清单中排除的方式，在美方出台对华加税措施和中方出台反制措施两个维度进行。

1.1 中方参与美国贸易政策制定情况

中国国际商会、中国机电产品进出口商会等国家级商协会是主要参与主体，早在2017 年10 月就代表业界参加了在美国举行的“301 调查”听证会。 在2018 年5 月、7 月、8 月与2019年6 月举行的四场对华“301 调查”案贸易制裁措施听证会上（见表1），除了上述商会，还有中国商业联合会、中国专利保护协会、中国林产工业协会、中国食品土畜产品进出口商会、中国纺织品进出口商会参加，反对加征关税。 此外，这些商协会还在国内广泛发动会员企业参与对美方贸易政策评议，通过组织开展书面评议和现场抗辩，成功使部分产品在美方最终出台的加税清单中被排除。 例如，中国纺织品进出口商会收集相关企业意见建议，通过2018 年8 月23日听证会将PVC 医用手套从2 000 亿美元征税清单上排除。④“美国对华2 000 亿产品征税清单中纺织服装产品排除概况”，中国纺织进出口商会，2018 年9 月19 日，http：／ ／www.ccct.org.cn／Pub／S／3581／254253.shtml。

在这一过程中，虽然企业参与有亮点，但整体参与度不高。 前两场听证会都只有一家中国企业申辩发言，分别是浙江医药股份有限公司和中天科技集团，第三场增加到四家，第四场涉案金额最大但也只有两家参加。 值得注意的是，三一重工、比亚迪分别以在美投资企业的身份提出反对征税意见。 浙江医药股份有限公司是国内为数不多积极参与并熟练运用美国程序规则的企业，提交书面评议意见，并在其中三场听证会上进行抗辩，使其出口产品被排除在340亿美元清单外，国内精细化工、原料药和制剂产品同时获得25%关税豁免。 作为行业龙头企业，浙江海盐宇星螺帽有限责任公司联合美国进口商通过公众评议程序提出豁免申请，实现对螺帽征税的排除。⑤“嘉兴一企业积极应对中美贸易摩擦 助中国螺帽逃离美方征税清单”，浙江新闻网，2018 年10 月9 日，http：／ ／zjnews.zjol.com.cn／zjnews／jxnews／201810／t20181009_8435093.shtml。

表1 参加美国对华“301 调查”案贸易制裁措施系列听证会的中国背景的机构和个人

浙江、江苏等东部沿海省市参与成效明显，其他多数省市参与不足。 其中，浙江各级政府部门通过调研排查、法律服务、专门培训、服务热线等方式多管齐下指导企业应对，省贸促会还在贸促系统中率先以中国国际商会地方商会名义提交反对征税的评论意见。 所提交的12个税则号中有两个被成功移除，涉及浙江企业41 家、出口额2.4 亿美元（根据2017 年出口业绩估算），将免征最高6 000 万美元关税，更惠及全国同类出口企业。①“我会成功帮助企业从美国2 000 亿美元清单中移除征税产品”，浙江省贸促会，2018 年9 月21 日，http：／ ／www.ccpitzj.gov.cn／article／8965.html。浙江余杭家纺产业协会专门委派中国律师在听证会现场发言，2 000 亿美元清单中直接涉及余杭家纺产品条目最后被剔除8 个，所剔除的本地涉案金额约占涉案总金额1.3 亿美元的40%。②“余杭家纺从容应对深度作为中美贸易摩擦”，余杭家纺产业协会，2018 年9 月25 日，http：／ ／www.yhht.net／newsshow.aspx？artid ＝7774＆classid ＝8。江苏贝尔装饰材料有限公司会同中国林产工业协会参加第三场听证会，东南大学法学院副教授易波是国内唯一以个人身份参加听证会的代表。

1.2 国内开展贸易政策公众参与情况

我国对美反制措施融入公众参与元素，政府对部分加征关税措施征求了公众意见。 我国商务部于2018 年3 月征集国内有关各方对美国进口钢铁和铝产品232 措施和我国拟实施的对等报复措施的相关意见和建议。 在出台对美500 亿美元征税反制产品清单后，我国政府指出将持续评估各类企业所受影响，反制措施中增加的税收收入将主要用于缓解企业及员工受到的影响。③“商务部新闻发言人应询介绍缓解中美贸易摩擦影响有关政策考虑”，商务部，2018 年7 月9 日，http：／ ／www.mofcom.gov.cn／article／ae／ag／201807／20180702764158.shtml。国务院关税税则委员会根据有关部门、行业协会、企业的意见，将对美加征关税商品清单2 的商品作适当调整，删除了部分高端制造业零部件、国内供给不足的农产品和资源性产品。 同时，明确对美约600 亿美元商品加征关税措施实施后，有关部门将会同社会各界对措施效果进行评估，力争把措施对我国国内生产生活的影响降到最低。④“国务院关税税则委员会发布公告决定对原产于美国的部分进口商品（第二批）加征关税”，国务院关税税则委员会办公室，2018 年8 月3 日，http：／ ／gss.mof.gov.cn／zhengwuxinxi／gongzuodongtai／201808／t20180803_2980949.html。

在借鉴美国做法基础上，试行开展对美加征关税商品排除工作，这是我国财税体制领域的制度创新。 根据有关法律法规规定，我国制定对美加征关税商品排除工作试行办法、设计专门申请系统，接收各利益相关方的对美加征关税商品排除申请，获批后将暂不加征关税、具备退还税款条件的退还已加征关税税款。⑤“国务院关税税则委员会关于试行开展对美加征关税商品排除工作的公告”，国务院关税税则委员会办公室，2019 年5 月13 日， http：／ ／gss. mof. gov. cn／zhengwuxinxi／zhengcefabu／201905／t20190513_3256786.html。第一批加征关税商品申请期为2019 年6 月3 日至7 月5 日，第二批商品申请期为2019 年9 月2日至10 月18 日，第一批对美加征关税商品第一次排除清单当年9 月11 日公布。 在对美加征关税750 亿美元清单公告中，我国对未纳入前两批可申请排除范围的商品也作出相应安排。⑥“国务院关税税则委员会办公室有关负责人就对原产于美国的部分进口商品加征关税答记者问”，国务院关税税则委员会办公室，2019 年8 月29 日，http：／ ／gss.mof.gov.cn／zhengwuxinxi／zhengcejiedu／201908／t20190829_3376564.html。

二、规制与创新：贸易政策公众参与的美国路径

美国总统奥巴马在2009 年上任伊始即着手实施“开放与透明政府计划”，建立透明、公众参与、协作的制度体系，公众参与成为美国开放政府计划三大原则之一。⑦沙勇忠、赵润娣：“美国开放政府计划背景下的公众参与——进展、问题及启示”，《南京社会科学》，2015 年第11 期，第77-83 页。从美国政府屡次对华加征关税的行动观察，美国对贸易政策公众参与有比较完善的制度设计，非常重视社会各界的意见诉求，通过公众参与有效促进了贸易政策的实施。 其规范有序、灵活高效的特点，被一些国家效仿和学习。

2.1 提供完善的法治保障

美国的行政立法即规章制定（Rulemaking）具有行政与立法双重属性，它是行政机关根据国会授权制定法律规则的活动，包括实体型、程序型和解释型规章三类。 公众参与作为行政立法自由裁量权的重要制约力量被引入，以1946年《联邦行政程序法》为重要标志，其后的《信息自由法》《电子信息自由法》《国家环境政策法》《灵活规制法》等对公众参与行政立法给予规范和保障。 除法律明确规定排除事项外，实体型即创制实体权利和义务的规章制定必须包括公众评议程序，公众评议时间不少于30 天。 法律规定，不但规章本身要向公众公开，其相关背景资料和决策过程信息也要提供给公众参考，例如为此召开的听证会证词。 依据美国《1974 年贸易法》第304 条（b）条款，除非需要进行快速行动，美国贸易代表办公室应就加征关税征求公众意见，允许利益相关方提供陈述意见，且通报时间不得少于30 天；应当听取贸易政策和谈判咨询委员会的意见；应就对美国经济可能造成的影响咨询美国国际贸易委员会（USITC）。

2.2 设置具体的参与程序

美国公众参与方式主要依据《联邦行政程序法》第553 条规定的通告—评论程序及第556、557 条规定的审判式正式听证程序。 另外，还有混合程序，即对非正式程序增加参与方式和参与程度的要求。 通告—评论程序是美国规章制定的最主要参与方式，政府部门对公众意见是否采纳有决定权，其具体步骤为：首先，政府部门将拟订的规章草案公布在《联邦登记》等指定媒介，一般会附带解释型序言；然后，在规定期限内供公众评论；最后，政府部门回应公众意见并正式公布修改后的规章。 由于审判式正式听证程序繁杂、成本高昂，只有在法律明确要求时才适用，在实践中并不常用。 观察此次“301 调查”案贸易制裁措施的通告—评论程序（见表2），公众参与包括如下方式：

表2 美国出台对华加征关税措施涉及的公众参与环节

（1）书面评议程序。 这是法律对参与形式最低限度的要求，它允许公众（不限于本国）在政策正式公布实施前，通过书面方式向美国贸易代表办公室提交赞成或反对特定税则号下产品征税措施的意见，可以一次性就多个同类产品批量提出主张。 书面评议由于操作简单，社会参与面广，被认为是能效最高的参与形式。在美国贸易代表办公室公布500 亿美元拟加税清单后进入持续一个多月的公众评议期，期间收到各方约3 200 份书面意见材料；对于3 000亿美元的加税清单，共收到约3 000 份书面意见材料。 虽然规章制定部门并不受意见的硬性约束，但有义务对意见进行归纳总结并在随后的正式文本中进行回应。

（2）公开听证程序。 相较书面评议，利害相关方更倾向当面向调查机关表达利益关切，并通过大众传媒放大宣传效应，达成避免征税的效果更直接。 美国贸易代表办公室针对对华拟加征关税清单分别召开了四场听证会。 其中，第三场涉及2 000 亿美元商品的听证会是中国机构和个人参加最多的一场，听证会持续六天；第四场涉及3 000 亿美元商品的听证会是参与者最多的一场，持续时间达七天。

（3）产品排除程序。 设置在关税实际开征后，允许本国实体对具体产品提出排除征税申请，这是美国在此次对华“301 调查”中新设程序。 截至2019 年9 月底，美国政府共公布13 批次的产品排除清单，批准4 748 份产品排除申请。 其中，针对340 亿美元清单，共收到超过1万份产品排除申请，已分八批共批准3 613 份申请，16 个10 位美国税则号下全部商品及705 项特定商品被排除；针对160 亿美元清单，共收到2 869 份产品排除申请，已分三批共批准1 074项申请，涉及269 项特定商品被排除；2 000 亿美元清单尚在排除申请期，已分两批共批准61份申请，涉及48 项特定商品被排除。 以上获批排除申请均回溯至加征关税生效日，并从批准之日起有效期一年。①根据公告，针对2 000 亿美元清单的获批排除申请有效期与前述稍有不同，其有效期为2018 年9 月24 日至2020 年8 月7 日。

2.3 构建强大的支持平台

早在20 世纪80 年代，美国联邦政府即开始探索政务电子化。 随着信息技术的发展，电子化规则制定程序已经成为美国行政规章制定程序研究中最重要议题之一。②王瑞雪：“美国行政规则制定中的听证程序及对我国的启示”，《重庆工商大学学报（社会科学版）》，2014 年第4 期，第107-113 页。克林顿政府将电子参与方式计划纳入国家绩效评估评价指标体系，极大地推动了电子参与方式的应用。 美国联邦机构每年要发布8 000 余件行政规章，2002年《电子政务法》要求联邦政府机构提供电子化渠道给公众评议规章草案。 作为开放政府计划的一部分，政府在2002 年10 月启动电子化规章制定计划（E-Rulemaking Program），着眼于为公众参与规章制定提供一个更开放、高效、易操作的环境，通过电子化平台发布规章、征集评论、反馈意见、储存信息、互动交流，美国行政规章网（Regulations.gov）于2003 年应运而生。 目前该网站由美国联邦环保署运营，42 个联邦政府机构作为该计划的合作伙伴，它们积极参与计划实施并提供财务支持；此外，还有近300 个联邦政府机构包括美国贸易代表办公室作为参与方，它们仅在行政规章网网站征求并发布公众对部门规章制定的评论意见，此次美方对华“301 调查”的贸易报复措施均在该网站先进行公众评论，所有评论信息公开。 2018 年，该网站收到约250 万条公众评论意见。

2.4 实施灵活的政策调整

无论是500 亿、2 000 亿还是3 000 亿美元加税产品清单，美国政府都根据公众意见反馈和政策目标做了相当幅度的调整，清晰体现了美国精准打击中国产业政策的目标。 清单1 包括初公布的加税产品清单上1 333 个产品中的818 个，价值约340 亿美元，原清单中所有的药品和部分低端医疗器械被移除，因为美国贸易代表办公室认为征税可能导致大批中国医药产品放弃美国市场，而新增其它国家的供应商需要通过美国食品药品监督管理局（FDA）较长的审批流程，无法在短时间内填补市场需求。 清单2 包含新提出的284 个受益于中国产业政策的160 亿美元产品，经公众评论后确定为279项，被剔除的5 种产品有3 个是听证会上美国公司要求排除，2 个是公众书面评论要求排除。最终公布的清单3，参考来自350 多家公司的5 000 余条意见和听证会当面陈述，美国贸易代表办公室全部或部分移除了最初公布的6 031项清单中的297 条关税细目。 清单4 中部分商品基于健康、安全及国防等原因被移除，并根据公众意见将价值约占六成的商品加征关税日期推迟。

三、比较与借鉴：贸易政策公众参与的时代要求

贸易政策公众参与增强了行政决策在形式与实质上的合法性，个体利益驱动公众对行政决策的关注和参与，配合政府对评论意见的回应和认可，有效提升公众对具体贸易政策的认同和支持，政府在推行公众参与上花费的成本在后续执行环节也得到弥补。 中美贸易摩擦应对，凸显我国现有的贸易政策公众参与途径少、时限短、信息不够透明、缺少反馈机制等不足，不利于提升公众参与的积极性。 “公众参与在重要性上得到极为突出的强调，但在具体操作上似乎未能找到良好的进路，在最终的效果上仍有较大的提升空间”。①夏雨：“行政立法中公众参与的难题及其克服”，《法治研究》， 2019 第2 期，第71-78 页。

3.1 制度建设

我国未出台专门规范公众参与行政决策的法律法规，《立法法》《行政许可法》《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》都涉及了公众参与制度的相关内容，但都是原则性规定，缺乏具体程序保障，适用条件、评议期限、评议方式和意见反馈机制等不明确。 2019 年9 月施行的《重大行政决策程序暂行条例》，规范了决策草案的形成过程包括公众参与、专家论证和风险评估程序等五大法定程序，要求向社会公开征求意见的期限一般不少于30 日，并规定了听证会的具体程序要求。 此外，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《全面推进依法行政实施纲要》和《关于加强法治政府建设的意见》等文件也都把公众参与列入重大行政决策程序。 2006 年，广州市政府颁布中国首部规范公众参与行政立法的地方政府规章——《广州市规章制定公众参与办法》，包括随后出台的《广州市重大行政决策程序规定》《广州市重大行政决策听证试行办法》等规章，将公众参与纳入重大行政决策的法定程序。《重庆市政府重大决策程序规定》《江西省县级以上人民政府重大行政决策程序规定》和《湖南省行政程序规定》等也对公众参与作出相应规定。

具体到贸易政策公众参与，《对外贸易法》中未出现相关内容，仅明确对外贸易“调查可以采取书面问卷、召开听证会、实地调查、委托调查等方式进行”。 各地政府关注到对美国贸易政策公共参与，但指导企业开展评议、参与听证力度不够大、措施不够实，导致多数出口企业缺位；对自美国进口产品的研究还不够，公众对我国出台对美加征关税清单的参与也有限。 比较中国与美国的加征关税排除程序，中国的排除申请期较短，其中，第一批商品的申请期为33天，第二批商品的申请期为37 天，美国的排除申请期一般为90 天。 此外，“对美加征关税商品排除工作试行办法”并无设计公众评论及利害关系方回应的相关程序，只表明主管部门将对申请进行审核，听取各方面意见，并按程序制定、公布排除清单。

3.2 参与主体

针对“301 调查”涉案企业的培训力度不足，面对美方加征关税措施，中国企业有畏难情绪，不敢不愿去参与美国贸易政策评议和申请豁免，造成活跃在公众参与前沿的是国家级商协会，这与美国以企业为主体的参与格局不尽相同。 本文认为，中国的行业商协会与企业在中美贸易摩擦背景下的贸易政策公众参与角色与功能，更多是互补而不能相互替代。 一方面，官办行业商协会具备“官民二重性”属性①刘艳丽、徐晓新：“从协商民主视角看社会组织的立法协商——以X 协会参与《广告法》烟草广告条款修订为例”，《新视野》，2019 年第4 期，第103-109 页。，在推动公众有序参与决策方面具备天然优势，但其“准政府”状态决定了工作目标更多是自上而下驱动，难以成为会员企业的真正利益代表。 另一方面，“中国并没有出现具有国家控制力之外的、体制外的、自主的中介团体或社会力量”。②张华：“连接纽带抑或依附工具：转型时期中国行业协会研究文献评述”，《社会》，2015 年第3 期，第221-240 页。再观察国内的公众参与情况，往往对参与者缺乏界定和保障，甚至出现由行政机关直接决定谁来参与，很多时候受邀的是并非利益相关、但与政府部门立场相近的专家代表，还有规模大、组织性强的企业及部门利益代表者。 导致社会各界对我国试行加征关税商品排除申请工作的认识不够、申请不够积极，第一批约1 000 份的申请总量与美方相比有差距。 广东省在全国率先提出贸易政策公众参与的理念，2005—2006年省内机构通过全球竞标获得英国外交部“全球机遇基金”资助开展“贸易政策公共参与”项目，提升企业和行业协会参与贸易政策制定的能力，提高政府对公众参与过程管理的能力。③尚千琳：“访谈篇 参与贸易政策 完善‘四体联动’”，《大经贸》，2006 年第12 期，第18-19 页。相关项目的开展启蒙了贸易政策公众参与理念，但成效主要体现在完善应对贸易摩擦“四体联动”工作机制，公众实质参与政策制定仍不够。 面对中美贸易摩擦不同于以往“两反一保”贸易救济案件的程序规则，相关工作机制显然未能充分发挥作用。

3.3 参与方式

多元化的参与形式为不同利益相关者服务，能有效提升参与效果，特别是互联网技术的运用。 公众参与是美国贸易政策制定的法定环节，随着经济全球化、社会信息化，它的形式在不断更新，方法更趋于灵活，成效也显而易见。目前我国各级政府政策文件、行政规章出台多是部门起草并推动的结果，行政决策公众参与并不充分，企业反映诉求的渠道一般是座谈会、问卷调查、接待调研，互动性差、约束力小。 不少政策如市场多元化、产能合作、改善营商环境，解决的是对外开放的普遍性问题，而不是美国市场的特殊性问题。 从实践看，行政法规和部门规章征集公众意见的时间并无定数，囿于专业背景和利益相关度，多数法规规章的公众参与度不高。 有学者认为，中国现阶段的公众参与还不是真正的公众参与，政府仍独享决策权。④李国旗：“我国公众参与行政决策动力机制研究”，《中共天津市委党校学报》，2015 年第1 期，第78-83 页。监督与救济是保障参与效果的重要一环，美国《联邦行政程序法》不但规定了行政立法的基本程序，还通过司法审查条款确保公众参与的有效实施。 中国现有贸易政策公众参与缺乏回应机制设计，没有对公众参与的救济路径。比如，商务部网站专设“征求意见”栏目，包括政策法规、混委会、规划编制、标准、其他征求意见等内容，但由于形式单一、参与度低，公众提交的意见不多。

3.4 信息公开

公众参与不能只单向提供或接受信息，主体参与的效果要在不断的信息交流和博弈中实现。 采取过程性信息“互动式”公开，是公众参与行政决策、官民互动和技术理性工具的结合。⑤姚坚：“重大行政决策中过程性信息的主动公开”，《治理现代化研究》，2018 第2 期，第36-44 页。在出台对华加征关税政策时，美国政府除了公布政策内容和背景信息，还同步公众参与的进度，在书面评议环节公布各界提交的评论意见全文，在公开听证环节公布听证会日程和全部证词，在产品排除环节更新产品豁免情况和申请审查状态。 过程性信息因其并不完整成熟，在我国信息公开立法中是免于公开的。 “告知式”信息公开已成常态，而“互动式”信息公开与公众参与息息相关，目前仍存在很大改进空间。 我国对美各项贸易政策草案公布时，提供的背景资料不足；缺失具体参与个体的信息及其意见建议，比如商品排除清单未同时公布申请企业及其申请豁免理由，其他各方也无从进行评论。

中国推进贸易政策公众参与体系建设要在互学互鉴、开放合作中走向完善。 首先，把握三个特征。 一是涉外性。 进出口贸易活动构筑了一个庞大的生态圈，贸易政策公众参与不仅涉及东道国的各环节生产商、流通商、消费者和政府，也包括目标国的相应主体，甚至包括第三国（转口地、离岸贸易）的参与主体。二是双向性。 贸易政策公众参与不仅是各利益主体向行政机关提供信息、帮助决策的单向度，还应包括行政机关对参与方的信息反馈和第三方效果评估。 行政决策向公众参与开放是前提，把公众“嵌入”到传统行政决策体制机制中是保障，从而构建“开放→嵌入→互动”过程模型。①刘小康：“论行政决策公众参与度及其影响因素——基于中国经验的分析”，《北京行政学院学报》，2017 第4 期，第54-62 页。从程序性参与演变为实体性参与，成为各方利益交涉、形成公共意志的过程。 三是公共性。 贸易政策公众参与的主导方是公共权力机关，要决策的是与公众利益密切相关的贸易政策，而最终要实现的目标是公众利益最大化。 据媒体报道，第一批对美加征关税商品第一次排除清单中的虾苗、紫苜蓿、抗癌药等排除商品呼应了公众呼声，突出了缓解企业困难和“保民生”取向。②曲哲涵：“‘排除清单’为企业减压”，《人民日报》，2019年9 月12 日第3 版。

同时，处理好两种关系。 一是整体与局部的关系。 贸易政策的制定必然以国家整体利益为优先考虑，但不忽略对局部、个体利益的关注。 贸易政策带来的不是零和游戏，重在通过制度设计，适时调整优化政策，促进资源高效配置，并合理补偿受损方的利益。 二是强化与泛化的关系。 贸易政策的制定需要倾听利益攸关方的呼声和诉求，保障企业和产业发展空间、维护消费者合法权益，但也要避免概念泛化，被大众舆论所左右，被所谓民意所挟裹，③罗自刚：“西方国家民意表达的社会化机制研究”，《太平洋学报》，2011 年第2 期，第29-41 页。过度的公众参与也会影响决策效率。

四、结论和有关建议

中美贸易摩擦长期性和复杂性远超以往，虽然第一阶段经贸协议的签署和实施释放出积极信号，但美国对华加征关税只是由升转降并未完全取消，④根据协议，美国政府将2019 年9 月1 日生效的对华加征关税商品税率从15%降至7.5%（清单4A），同时暂停原定于2019年12 月15 日要加征的关税（清单4B），但之前对2500 亿美元商品加征的关税保持25%税率不变。双方在产业政策、补贴和国有企业等议题上的分歧有待后续谈判解决。 通过贸易政策公众参与营造共建共治共享社会治理格局，有利于形成长效应对机制，有利于进一步完善我国的治理体系，提升治理能力，对弥补此次新冠肺炎疫情防控中暴露出的应急管理、公共卫生等短板具有重要意义。 即便在美国，行政决策的公众参与也是不均衡的，涉及面广、争议性强的政策更受人关注。 显然，以贸易政策为试点开展公众参与，更容易达成共识，形成突破。 本文认为，我国贸易政策公众参与总体情况尚不能适应中美贸易摩擦应对和构建开放型世界经济的要求，国家层面缺乏成熟的制度安排，各地方还缺少官方或半官方机构有组织有计划的发动企业参与贸易政策评议，与各国家级商协会、各专精于国际贸易救济业务的律所交流合作不够紧密，企业参与美国贸易政策公众评议更缺乏资金、法律服务、技术等方面的支持。 故中国企业提交自美进口加征关税商品排除申请不够踊跃，主动联络美国利益相关方协同应对的不多，通过美国公众参与渠道提交书面意见或直接在听证会上抗辩的不多，导致通过公众参与实现产品从加税清单中移除的案例稀少。

（一）从短期看，参与美方贸易政策公众评议成为维护中国出口企业利益的重要程序机会，是在美国现行实体和程序规则中争取减少损失的可行路径。 现阶段要注重扩大参与数量，逐步提高参与质量。

一是要加强宣传培训。 国内各级政府要积极研究，多途径对企业进行广泛动员，组织专业化培训，包括提交评议意见、参与听证会的途径、程序和要求，指导其联系美国进口商开展游说和申请产品排除。 同时，宣传我国开展对美加征关税商品排除工作相关政策，鼓励企业根据生产经营需要向相关部门申请对自美进口加征关税商品进行排除，以及申请已排除商品的关税退还，保护自身合法权益。

二是要熟悉美国的话语体系。 出口企业要联合美国进口商、下游产业、最终用户及商协会，展开公关游说、进行舆论宣传，从产品不可替代性及影响美国经济福利的角度提出反对加征关税的理由。①杨力、王璐：“关于美国智库中美贸易关系研究的分析”，《国际观察》，2018 年第3 期，第142-157 页。要善用国防和医疗因素，考虑到医疗产品对社会重大影响，美国贸易代表办公室根据有关法律此前一直将其排除在贸易制裁措施之外，已获得豁免的中国产品中，具备医疗或国防因素的产品占据较大份额。

三是要加强预警分析。 充分利用海关、商务、贸促部门的经贸摩擦预警网络，加强对出口美国重点产品、重点区域的分析研判，突出事先预警、事中应对、事后引导，建立重点涉征税企业分级联系跟踪机制和贸易风险企业清单，防控履约风险、汇率风险、物流风险和供应链风险。

四是要提供保障措施。 现有各项扶持政策应向“301 调查”涉案企业倾斜，支持企业聘请专业律师，支持企业赴美进行游说活动、直接参与案件听证会。

（二）从中长期看，我国应强化建章立制，构建良好外部发展环境和内部政策环境，加快推进贸易政策公共参与，不断提高贸易政策透明度，从而凝聚内部共识、回应外界关切，推动改革开放再出发。

一是完善有关法律法规。 我国现有法律法规对行政决策公众参与的规定可操作性不强，行政机关的自由裁量权较大。 应按照十八届四中全会提出的“完善行政组织和行政程序法律制度”要求，着手制定统一的《行政程序法》，贯彻执行《重大行政决策程序暂行条例》，规范公众参与条件、方式、信息发布、交流互动形式、听证会准备程序、听证程序及听取意见的后续处理等。 建议配套修订《对外贸易法》和《进出口关税条例》，增加有关保障贸易政策公众参与的条文，在加征关税等重要贸易政策出台过程中必须征求公众意见，明确商务主管部门牵头组织贸易政策公众参与、进行贸易政策动态评估。

二是在浙江、广东等沿海发达省市率先开展贸易政策公众参与试点。 一方面，此次中美贸易摩擦沿海省市受损企业多、受损金额大，企业参与意愿强。 另一方面，沿海省市有先期开展贸易政策公共参与的具体实践，有长三角区域一体化发展、粤港澳大湾区建设等国家重大区域发展战略指引，还有自贸试验区和综保区等重要平台支撑。 以此次积极参与美国对华加征关税公众评论的企业和行业协会为主体，加强能力建设，引入通告—评论程序、听证会、协商制定、专家咨询委员会等形式，把“四体联动”工作机制从公平贸易领域扩展到其他贸易政策相关领域，参与制定贸易相关法规、规章、规范性文件，为多边、双边或区域性贸易谈判提供支持等。

三是扩大政府信息公开。 2019 年修订的《政府信息公开条例》明确“以公开为常态、不公开为例外”的原则，但过程性信息可以不予公开。 贸易政策制定特别是本次中美贸易摩擦应对与社会大众息息相关，需要降低信息不对称，为公众表达和主张权利提供渠道。 完善国家信息公开制度体系，推进决策信息特别是过程性信息公开，使公众更全面了解政策制定的背景、依据、主要目标等，增强公众参与行政决策的覆盖面和代表性，完善公众利益表达和意见整合机制。

四是完善贸易调整援助（Trade Adjustment Assistance）机制。 结合中美贸易摩擦应对将贸易调整援助从关注“关税减让”影响扩展至“关税调整”影响。 从自贸试验区试点向全国复制推广，从援助企业扩大范围至其他主体，形式上不但有技术援助还要有融资支持。 进一步明晰对美加征的关税如何转化补偿我国受损企业，对象是否既包括出口受阻也包括进口受限企业，以及具体受损金额认定和补偿比例。