“后脱贫时代”返贫风险与保险反贫困对策

刘妍 束东升 金从静 何晓彤

摘要：实践证明，保险扶贫具有精准性与连续性，在助推全面脱贫过程中发挥了重要作用。后脱贫时代，保险能否持续为脱贫地区保驾护航，避免其重返贫困值得探究。利用南京市A区5个街道50个村庄及社区低收入脱贫户的调研数据，建立A区“后脱贫时代”返贫风险评估表，对该地区低收入脱贫户生活现状及返贫风险进行分析，进一步提出“后脱贫时代”保险反贫困的对策建议。研究结果表明，A区具有较好的扶贫保障机制，但仍存在人身风险、政策风险、技术风险、道德风险等返贫风险。“后脱贫时代”脱贫地区可以通过提高收入保障、降低医疗支出以及构建新型保险机制等途径防范上述返贫风险。

关键词：保险扶贫;后脱贫时代;贫困与返贫困;返贫风险;保险反贫困

中图分类号：F840.323 文献标志码：A 文章编号：1002-1302（2020）21-0001-06

截至2019年年底，我国共有95%左右现行标准的贫困人口实现脱贫，90%以上的贫困县成功摘帽。2020年末将实现全面脱贫，消除绝对贫困。在疾病、自然灾害、人身意外等诸多返贫风险面前，“贫困-脱贫-返贫-反返贫”将成为“后脱贫时代”的新命题。“后脱贫时代”即脱贫之后的一段巩固时期。贫困人口在失去扶贫政策等外援性因素的情况下，如何防范边脱贫边返贫的情况，巩固当前脱贫成果，如何增强贫困地区的内生发展动力，如何实现“輸血式”扶贫向“造血式”扶贫发展，这些将是“后脱贫时代”业界和学界要思考和解决的问题。

作为社会的“稳定器”和“安全阀”，保险具有规避风险、弥补损失的特性，能够提供兜底保障。保险中“一人为众人，众人为一人”的基本思想强调损失弥补的精确性，与精准扶贫中对于扶贫人群、地区的精准识别相契合[1]。自2011年11月起至今已颁布《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》、《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》等10余项与保险扶贫相关的政策。扶贫性保险在实践中取得了一定的成效，但其与低收入脱贫户的联系机制有待加强。如何构建政府统筹，各企事业单位、慈善机构、志愿者组织、公民等多方协助的保障体系，是促进反贫困事业健康发展的一项重要研究内容。

2018年年底南京市A区便完成“建档立卡低收入农户100%脱贫、经济薄弱村（欠发达村）100%摘帽”的脱贫任务，在脱贫攻坚战中打出了漂亮的一仗。同时，还助力陕西省镇安县成功脱贫摘帽，有着丰富的经验可供借鉴。此外，A区推行的低收入户自费医疗保险项目成效显著。可以针对该项保险的保障机制及实施效果做出较为准确的调查。因此，笔者所在调研组围绕南京市A区展开实地调研，分析低收入脱贫户存在的返贫风险，并有针对性地提出保险反贫困的具体对策，力图为保险事业与扶贫事业的有效结合提出合理建议。

1 文献综述

自2017年以来，脱贫相关研究逐步转向“后脱贫时代”具体话题，但高层次的研究成果并不多见，且大多以理论研究为主。李棉管等揭示了反贫过程中存在贫困人口识别偏差风险，认为这将影响全面脱贫的进程，或导致脱贫人口二次返贫[2-3];顾仲阳认为，扶贫中存在着脱贫产业低水平、同质化的风险，同时存在着来自贫困户的道德风险，以及各种社会风险[4]。针对“后脱贫时代”存在的诸多风险，瑞士再保险建议完善“后脱贫时代”相关制度的顶层设计[5]刘雨露等指出灾害、意外、疾病、年老等风险是引致大多数农村居民贫困和脱贫困难的根源性因素[6]。贫困人口面对诸多致贫返贫因素，防范风险手段相对单一，抵御风险能力较弱。

在保险反贫困的作用与路径方面，马振涛通过分析德国、美国的历史实践证实保险，尤其是商业保险，在助力脱贫过程中能够发挥重要作用;认为保险扶贫的内在机理是借助保险这一工具保障，培养贫困者摆脱贫困的能力[7]。这不仅是一种事后补偿机制，更是将致贫因素层层剥离，并把这些因素或开发成对应的保险产品，或分解为与保险行业相关应对举措的过程，是在实现“造血式”扶贫。刘雨露通过函数模型创新阐释了“三农”保险对于长效脱贫的作用机制与内在机理，认为农业保险通过转移农业生产风险，可以降低灾害直接造成的经济损失;养老保险可以解决贫困人口年老之忧;人身保险可以助力家庭渡过意外、疾病等风险难关;信贷保险可以农村贫困户资金借贷保驾护航[6]。瑞士再保险供稿中明确指出，保险具有保障、增信、融资等3大职能（图1）[5]。在扶贫开发中引入保险可以提供风险保障和统筹利用社会扶贫资源，达成精准扶贫、精准脱贫目标，提高扶贫对象精准性、扩大风险保障范围、提高风险保障水平、增强贫困人口的“造血”能力，为打赢脱贫攻坚战提供有力支撑。文章同时指出，保险的扶贫功能主要体现在保险能兜住贫困人口生产生活风险，防止因病、因灾、因意外事故致贫返贫;其次能撬动并整合政府和其他金融机构的扶贫资源，破解金融进农村风险大、成本高以及农户贷款难、贷款贵等问题，进而助推贫困人口和贫困地区发展，实现稳定脱贫。

纵观国内外文献研究可知，保险是实现“造血式”发展、精准式发展、稳定式发展及普惠式发展的重要保障手段。

2 调研地简介及样本的统计特征描述

2.1 调研地及样本个体基本信息

A区位于南京市西北部，与六合区构成江北新区，与安徽省接壤;下辖5个街道办事处，总人口约60万，城镇人口达86%，经济较发达。2019年A区全面推进高质量发展，前三季度国内生产总值（GDP）增速居全市各区第2位。在脱贫工作上，A区紧抓“两不愁三保障”的基本要求和核心指标，研究制定“一人一策” “三个靶向”等脱贫政策并取得较好效果。“一人一策”即根据每户实际情况和需求制定相应的帮扶政策;“三个靶向”即政府购岗、扶持创业、入股分红，是A区开展精准扶贫工作的有效举措。截至2019年年底，A区脱贫率达100%，全区所有农村低收入人口家庭年人均可支配收入达9 000元，超省控线3 000元。为进一步巩固脱贫成果，带领全区人民夺取脱贫攻坚战的胜利，A区政府与商业保险公司合作，于2017年12月面向全区推行“低收入户自费补充医疗保险”。该项目是由南京市A区人民政府与商业保险公司合作，于2017年12月面向全区建档立卡的低收入户家庭推行的医疗补充保险。参保对象个人支付50元保费，其他费用由区财政承担，出险后进行分级补偿。政策推行以来得到了较好的实施，深受人民群众的理解与支持。该项目针对全区建档立卡的低收入农户家庭人员，在各项医疗政策补偿后的累计费用上进行进一步的分级补偿。在城乡居民基本医疗保险、大病险、民政救助、各项补充保险等多重保障措施推动下，A区脱贫户的生活质量总体达到较高的保障水平。

本研究所用数据来源于2019年11月至2020年1月笔者所在调研组在南京市A区展开的实地调研。调研范围为A区各社区及农村，涉及5个街道办事处的50个自然村。调研对象为2018年自费补充医疗保险补偿超过1万元的低收入脱贫户，共54户。因搬迁、当事人身故等意外情况，实际走访45户。调研内容涉及个体与家庭特征、低收入户自费补充医疗保险项目开展情况、低收入脱贫户保障体系以及返贫风险等。样本统计特征描述见表1。

在本次调查中，男女分别占60%、40%;以中老年为主，大多为文盲或半文盲;84.44%的被调查者身体状况较差，患1种或1种以上疾病;57.78%的被调查者与父母子女分户独居，抵御风险的能力较差;64.44%的家庭年收入在3万元以上;24.44%的家庭缺乏主要劳动力，主要靠养老保险金、财政救助等补贴生活。就业状态方面，因为疾病，赋闲在家者25人，占55.56%;灵活就业者10人，占22.22%，人均收入较低。在拥有土地情况方面，73.33%的人拥有的土地在0.067 hm2以上（表1），但由于疾病原因，耕地多用于种树且不常打理，因此务农收入较低但可获得耕地补贴及地利。

2.2 低收入户自费补充医疗保险项目开展情况

实践表明，A区低收入户自费补充医疗保险项目自2017年年底开展以来，在全区各街道社区内得到了有效落实，全区覆盖面达90%以上。知晓者对该项目了解的渠道主要是通过政府工作人员上门走访以及居民相互转告，少数人主动了解。各社区低收入脱贫户绝大多数都已参保，其中82.22%的人对该项保险感到满意。有82.23%的人虽然参保但对该项政策并不了解，另有极少数社区负责人对该项政策细节仍存疑惑（图2）。可见，该项目在全区范围内广泛实行且群众满意度较高，但仍需要更为详细地讲解与宣传。在政策期望方面，部分被调查者希望补偿力度以及政策可持续性继续加强。

由表2可知，在被调查的低收入脱贫户中，总体平均医疗费用（各项报销/赔付/救助前）在11.78万元左右，总体平均医疗自费金额在2.44万元左右，各项报销及补偿占总医疗费用80%左右，各街道社区围绕该水平上下波动。可见，保险是A区提供医疗保障的重要手段，其中自费补充医疗保险更是起到了重要的托底作用，为该地区低收入脱贫户抵抗重大风险提供了强有力的保障。调查同时发现，由于进口药物的服用、频繁身体检查的需要，以及放弃在当地医院救治以寻求更好的医疗服务，部分患重大疾病者面临着高额医疗费。

总体而言，A区针对低收入脱贫户构建了较为完善的医疗保障体系，但观之整体是各项救助、补贴、赔付的低维叠加、错综复杂，针对新脱贫低收入户，缺少集中统筹、力度较大、有效防范返贫风险的专项政策。人身风险仍是低收入脱贫户重要返贫风险之一。除人身风险外，低收入脱贫户还面临道德风险、政策风险、自然风险、市场风险、技术风险等返贫风险。

3 “后脱贫时代”返贫风险评估

3.1 返贫风险评估

结合A区各社区扶贫工作人员及低收入脱贫户的实际反馈，可知该群体面临着患重大疾病或意外残疾的人身风险、女子赡养方面存在的道德风险、扶贫政策可能撤离带来的政策风险、自然灾害导致的自然风险、市场供需波动导致的农产品收入降低的市场风险、生产技术水平与产业脱节带来的技术风险等返贫风险。根据上述风险，绘制返贫风险评估表如表3所示。

调查结果（表3）表明，在诸多可能导致返贫的风险中，大部分被调查者认为人身风险与政策风险为主要返贫风险且其影响程度较高;道德风险、技术风险为次要返贫风险，影响程度适中;极少部分担忧自然风险与市场风险。

3.2 返贫风险分析

一是人身风险。在被调查家庭中，医疗支出占家庭年总收入的63%左右（表4）。人身风险具体包括意外致残、患病、早逝、年老等带来的劳动力损失或医疗费用增加的风险，在调查的各社区中，大多数低收入户或低保户是由于人身风险造成的，如患癌症等重大疾病、先天或后天残疾等。

二是道德风险。赡养问题带来的道德风险也是该地区面临的重要返贫风险之一。法律规定子女应尽赡养义务，但仍存在独居老人因子女不孝等原因无法获得充足的赡养费。调查结果（图3）显示，36.67%的被调查者年赡养费在3 000元以下，13.33%的人无赡养费来源。

三是政策风险。被调查者家庭工资性及生产经营性收入较低，但在各项扶贫政策的保障下，被调查家庭均有较多转移性收入（如低保补贴、耕地补贴及地利、独生子女补贴、社区帮扶金等），平均转移性收入为2.26万元，占被调查者家庭年总收入的60.59%，为家庭年总收入的主要部分（表4）。可以预想，如果部分扶贫政策撤离（即发生政策风险），低收入脱贫户又将面临贫困。

四是技术风险。被调查者中，大多数为中老年独居，与子女分户且不能从事较高强度的劳作，部分丧失劳动能力或靠社区购岗获得微薄工资性收入，其中极少数从事生产经营性劳动（如在社区内开小商品店），但其收益也较低。数据显示，被调查者平均家庭工资性收入或生产经营性收入仅为1.47万元。年老、患病或意外致残会为低收入脱贫户带来巨大的技术风险，因此极大降低脱贫户家庭的收入，从而面临返贫风险。

市场风险与自然风险体现在该地区土地大多用于种植树木，无其他生产经营性项目，而树木受南京自然气候影响较低，农户掌握了防治自然灾害的方法，且市场供需波动较小，因此该地区自然风险致返贫的概率较低。

4 对策建议

南京市A区作为“后脱贫时代”保险反贫困的积极探索与先行地区，值得深入研究，针对此提出的政策建议对其他地区探索“后脱贫时代”保险反贫困路径具有普遍的参考意义。通过对该地低收入脱贫户返贫风险的调查与分析，梳理出低收入脱贫户面临的多種致贫风险，其中因病因残致贫所带来的人身风险及扶贫政策改变带来的政策风险最为突出。因此，要实现持续稳步脱贫，防止低收入脱贫户再度返贫，建立可持续脱贫机制，应重点围绕如何降低人身风险、制定有效政策等展开。本研究从提高收入保障、降低医疗支出2个方面，结合新型保险政策的构建及现行保险政策的改善，探索保险反贫困的路径选择，提出以下几点政策建议。

4.1 从提高收入保障角度出发

如上文所说，大多数家庭老人与子女分居，由于多种原因无法满足新时代生产需求，只能依靠社区购岗及农作带来微薄收入，依靠扶贫政策作为一定的收入保障，一旦相关扶贫政策撤销，这些家庭再度返贫的可能性较大。建议从提高收入保障出发，规避技术风险与政策风险来降低返贫风险。

一是改善社会基本养老保险。（1）尽快实现养老保险全面统筹，以解决城乡间、村与村之间等养老保险待遇水平存在差距等问题，切实提高保障水平[8]。（2）提升养老金收益性。除了设计合理的养老金发放水平的增长机制，也要提升养老金收益性。随着生活水平的提高及通货膨胀等因素带来的影响，养老金也应与物价上涨幅度等挂钩，以适应当前经济条件下老龄人口的基本生活需求。同时，适当运用投资组合策略，平衡收益与风险，运用养老金进行合理投资以提高收益性。（3）降低养老保险缴费水平。目前我国的养老保险缴费水平较高，现行南京市职工养老保险缴费比例为28%，其中单位缴纳20%，个人缴纳8%，其较高的缴费水平与低收益性不对等。政府的财政补贴可以为养老基金提供一定的支持，因此须要加强财政对养老保险基金的支持力度。同时，可适当加强社会资本的力量，既可以降低养老保险缴费水平，也可以减轻政府财政负担。

二是改善失业保险。失业保险参保人员主要为正规单位员工，从调查结果来看，低收入脱贫户大部分未参保，即贫困群体难以享受到该项保险政策带来的保障。针对该种情况，可由地方政府牵头，联动金融机构、企业、慈善基金组织等，成立相互保险公司，以相互保失业互助计划的形式开展，具有失业风险保障需求的低收入脱贫户个人或家庭，通过签订合同成为会员，并缴纳保费形成互助基金，由该基金对合同约定的事故发生所造成的损失承担赔偿责任，以此来提高低收入脱贫户失业后的收入保障。

4.2 从减低医疗支出角度出发

调研结果显示，患病或意外致残的低收入脱贫户，各项报销及补偿占总医疗费用的80%左右，由此可见现有医疗制度保障力度较高，保险是A区医疗保障的重要手段。但即便有如此高的保障力度，大部分低收入脱贫户仍是勉强维持生计，当前医疗保障制度须要有针对性地进一步深化改革。

一是针对低收入脱贫群体，适当降低起付标准线，提升封顶额度，根据贫困程度分档适当提高报销比例。南京市已出台相关规定，对经民政局、扶贫办、总工会、残联等相关部门认定的本市最低生活保障家庭成员、特困供养人员、临时救助对象中的大重病患者、享受民政部门定期定量生活补助费的20世纪60年代精减退职职工、重点优抚对象、享受政府基本生活保障的孤儿、特困职工家庭子女、持有二级及以上中华人民共和国残疾人证的重度残疾人员以及符合上述条件的农村建档立卡低收入人员等困难人群，参加城乡居民医保的个人缴费部分实行全额补助，所需经费由各级财政负担。贫困群体在前期缴费已享受到针对性的减免优惠政策，因此在报销过程中可参照该项规定中的贫困群体范围实行适当的针对性的报销优惠政策改革。将贫困程度分3档划分为轻度、中度及重度，实施不同等级的报销比例提升，切实提高保障力度。针对该项改革，可将社会保险与商业保险进行搭配。政府在原医疗保险合同基础上，与其他商业保险公司签订分保合同，将其所承保的部分风险和责任向其他保险人进行保险并支付一定的分保费给再保险人[9]。该保险为溢额再保险，政府确定自留额，即原报销比例下政府应承担的费用，当保险业务超出其自留额而产生溢额时，即提升报销比例后可报销费用超出原有可报销费用的部分，政府与再保险人根据双方约定的比例，计算每一笔分入业务的保险金额、保险费以及分摊的保险金数额。二是针对高保障力度下的遗漏问题，适当放宽报销范围。如进口药无法报销;大多保险要求在指定医疗机构就诊，脱离范围外就诊难以提供保障等问题。针对低收入脱贫群体，可适当放宽报销范围[10]。三是针对低收入脱贫群体，可实行按病种付费为主的医保支付方式。不同的病种因治疗难度、用药等的不同医疗费用也不同。推行按病种付费，可优先将治疗费用较高的大病、重病和慢性病纳入按病种付费范围，并对此采取相对更高的报销比例[11]。

除此之外，由赡养问题引起的道德风险问题也不可忽视。当地村委会等机构须要积极主动了解相关低收入脱贫户的家庭情况，如发生相关问题，应主动进行调节与劝阻并做好相关法律的普及工作。由于地理环境良好，A区存在的自然风险较低，相关保险政策比较完善。其他存在高自然风险的地区，应积极发展农业灾害保险，减少自然灾害带来的损失。可借鉴淮安市联办共保模式，政府与商业保险公司共同合作，将政策性保险商业化运作，对农险保费实行财政补贴[12]。此外，在全国范围内仍有不少家庭存在因教致贫的状况，无法负担起子女的读书费用，对此应构建相应的教育保险、储蓄型保险，积极助力教育事业的发展，增强未来劳动力的就业能力，从根源上减少将来发生贫困的可能性。

5 研究展望

目前南京市A区已实现全面脱贫，江苏省脱贫率达99.99%以上，全国脱贫率达到95%左右。根据战略目标，2020年将实现全面脱贫，2020年后相对贫困将成为社会主要贫困形态，未来面对的问题也将从绝对贫困转移到相对贫困，这一问题的解决将更依赖于国家相关政策的制订与落实。以A区为例，虽然其针对低收入脱贫户构建了较为完善的医疗保障体系，但其整体却是各项补助、赔付等的低维叠加，错综复杂，各类部门机构各管一方，缺少集中统筹，这就需要政府抓好顶层设计，发动多方力量、整合多方资源、采用多种途径，针对性地提出精准政策。当然，做好长期有效可持续的反贫工作，不仅仅只依赖于政府的作用，更须要凝聚社会力量，从党建扶贫、金融扶贫、产业扶贫、公益扶贫等多方面开展，充分发挥企事业单位、慈善机构、志愿者组织、公民等社会力量的作用，共同打好脱贫攻坚最后一战。

参考文献：

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