高速公路养护管理研究

2020-03-08吴春武

工程技术研究 2020年14期

吴春武

（北京中交桥宇科技有限公司，北京 100000）

交通运输部于2016年制定了《“十三五”公路养护管理发展纲要》，强调推动公路转型发展和提质增效；2017年制定了《关于加快发展和规范公路养护市场的指导意见（征求意见稿）》，表明了决策层深化公路养护运行机制改革，推进公路养护市场化的决心；2018年制定了《公路养护工程管理办法》，提出养护工程应当遵循决策科学、管理规范、技术先进、优质高效、绿色安全的原则。

1 管理体制概述

1.1 发展历程

我国的高速公路管理体制发展主要经历了临时养护管理阶段、事业化养护管理阶段和企业化养护管理阶段三个阶段[1]。

（1）临时养护管理。产生于高速公路建设初期，由建设单位临时抽调人员负责养护管理，维修保养工作由沿线招聘的护路员完成，病害维修招聘有经验的施工单位来完成，主要工作为路面挖补。

（2）事业化养护管理。产生于高速公路建设具有一定规模，但里程有限阶段。各省市大多成立了独立于省公路局之外的高速公路管理局，内设养护管理处或养护科。省局组织分配大中修的养护任务；各分局负责路上清洁及一般维修保养。这种养护管理体制的特点在于实行内部单位行政管理，任务式养护色彩突出。

（3）企业化养护管理。产生于高速公路路网已初步形成并逐步完善阶段。各省市逐渐将高速公路管理局转变成高速公路管理公司，将原来的事业化管理转变成企业化管理。一般情况下，总公司设养护管理职能部门，各分公司设养护管理部门和养护工区，负责各路段养护维修工作，大中修养护工程由总公司安排向社会招标。这种管理体制特点在于企业自主权增加，养护针对性增强。

1.2 现状体制

目前，我国的高速公路养护管理体制处于事业化养护管理、企业化养护管理并存的阶段，这主要是由我国各地区经济发展不平衡所决定的。对于欠发达地区，大多数省市仍然采用事业化养护管理体制，其主要特点是养护资金主要源于财政收入，按照养护里程分配，上级对下级实行人、财、物统一垂直管理，下级单位独立自主权限小。对于发达地区，多数省份主要采用企业化养护管理体制，其主要特点为企业独立核算，以盈利为目的，注重国有资产保值增值和养护成本核算，注重养护质量。

2 主要问题及成因分析

2.1 主要问题

近年来，我国加快了公路养护体制的改革与创新，养护体制改革也逐步深化，高速公路养护效率和养护质量得到了极大的提升，但仍存在以下问题。

（1）管理效率不高。管理效率不高主要体现在两个方面。一方面，事业化养护管理体制不能满足高速公路公司性经营的要求，尽管在机构设置和组织方式上较为健全，但人员机构臃肿，分配机制缺乏活力，竞争意识不足，养护效率低下[2]。另一方面，企业化养护管理体制不彻底。由于我国高速公路企业化转制时间很短，原事业化体制下养护生产单位还依附于养护管理部门，存在千丝万缕的联系，地域垄断现象严重，管理部门缺乏有效手段对养护生产企业进行监督管理，从而有效地规范、指导养护市场。

（2）缺乏养护定额[3]。目前，我国仍未制定全国或地方统一的养护定额与规范，各地管理部门大都依据公路工程预算定额和实际情况自行确定养护工程费用支出，但鉴于养护工程特别是小中修养护工程具有小、碎、杂、零的特点，养护地方不集中，较为分散，其养护费用往往超出预算费用很多，这就造成两方面的影响。一是养护管理部门预算不准确，上报申请缺乏有效依据；二是养护生产单位没利润，参与度不高，养护工作开展不及时。

（3）养护机械化进程缓慢。养护机械化进程缓慢主要体现在两方面。一方面，养护机械数量不足，特别是对于经济欠发达地区，除了部分沥青路面养护实行机械化施工，其他养护作业大多是人工操作，工作效率低、质量不高、安全隐患多，严重影响高速公路的使用性能和耐久性能。另一方面，养护机械的先进性不足，特别是对于基层养护单位，养护机械更新周期长、设备陈旧、功能退化，远远不能适应作业快、恢复交通快的现代养护作业要求。

（4）养护专业化不足。养护专业化不足主要体现在三个方面。一，我国还未出台专业的养护资质和配套的管理制度，致使养护各环节工作相对分散，连续程度不高，战线拖长，养护效果难以达到最佳。二，行业主管部门还未针对养护质量出台专业的评定标准或规范，对于养护施工的验收缺乏依据，养护质量难以评定，从而导致缺陷责任期难以划定，养护效果难以持续。三，养护专业技术人才较为匮乏，突出表现为一线养护人员专业知识匮乏，对病害的产生机理、性质及最佳处治方式不甚了解，不能对症下药，直接造成养护成本的增加和养护资源的浪费[4]。

2.2 成因剖析

（1）养护意识不强。随着高速公路建设里程的不断增长，我国高速公路路网日趋完善，但重建轻养的思想意识普遍存在，未能充分认识到养护对建设效益的保障作用。这是造成管理效率不高的主要原因，突出表现为养护行业门槛较低、地区垄断现象严重、市场化纯度不高等方面。

（2）内容多、体量小。高速公路养护是一项复杂的系统工程，主要包括养护检测、养护设计及养护维修等环节。其中，养护检测包括日常巡查、经常检查、定期检查、特殊检查等内容；养护设计包括加固维修设计、改善功能设计和提高耐久性设计等内容；养护维修包括日常保养、小修维护、大中修和专项养护工程等内容。除大中修和专项养护工程以外，其他养护工作的体量均较小，且需根据各路段的实际运营情况而定，不利于统一作业，这是造成养护行业缺乏全国统一定额、评定标准的主要原因。

（3）知识产权保护力度不足。随着我国对于科技创新重视程度的不断提高，高速公路养护技术得到了跨越性的发展，但也进入了瓶颈期，主要原因为我国对于知识产权保护力度不足。据调查研究发现，存在较多设备研发企业不愿意申报技术专利、推广先进设备，其原因为尽量避免技术克隆、既有市场被恶性竞争所蚕食，最终退化为设备供应商的风险。知识产权保护力度不足也是造成养护机械化进程缓慢的重要原因。

（4）基层待遇偏低。据调查了解，高速公路养护行业从业人员收入较其他行业平均水平偏低，特别是对于基层及一线养护人员，受到固有管理体制与工资水平的制约，付出与收获更是不成正比，工作积极性和专注度受到极大影响。有些基层养护机构的人员不得不将本职工作作为副业或者被迫转行来“养家糊口”，这就直接导致了专业技术人才的埋没和流失，阻碍养护管理专业化水平的提升。

3 提升管理效率的措施

3.1 转变思想

我国高速公路发展已处于“建养并重，以养为主”的阶段，高速公路的建设效益也主要通过后续的养护管理得到保障。这就要求各级行业主管部门要积极转变思想，将侧重点逐步转移至养护和管理上来，充分重视并发挥高速公路的养护效益，保证各项政策、改进措施的落地和实施。

3.2 深化机构改革

解决我国高速公路养护行业所面临问题最有效的方法就是深化养护体制改革，最直接的手段为深化养护机构改革。其中，精简养护管理机构、转变养护管理职能、变革养护运营模式尤为关键。精简养护管理机构，即精简人员、简化流程，实现管理扁平化、流程高效化；转变管理职能，即去除养护管理机构的养护作业职能，纯化对养护作业的监督、考核、指导职能；变革养护运营模式，即逐步消除事业化管理的弊端，促进养护市场化，实现养护市场的自由竞争。

3.3 推进养护总承包模式

推进养护总承包模式是高速公路养护改革的重要手段，即将所有的养护业务以签订合同的方式全部承包给专业养护公司。通过养护公司的完全企业化运行，逐步完善高速公路养护的市场化运行机制，从而降低养护成本、提高养护效益，最终实现高速公路养护的可持续发展[5]。养护总承包模式是解决养护工作内容多、体量小，相关企业参与度不高的最佳途径，通过对多项养护业务的集中打包，提高养护工作体量，调动养护企业的参与积极性，养护企业以达到养护指标为目的，积极调动内部及周边资源，统筹规划，确保养护质量，保证养护收益。

3.4 加强知识产权保护

加强知识产权保护是保证养护设备研发企业效益的重要手段，同时也是提升养护机械化程度的重要手段。主要包含两个方面，一，提高专利审核辨别能力，加强对克隆技术的打击力度，增强发明者对于技术公开的信心，真正实现创新带动收益。二，保护短期内创新技术的应用市场不受恶意干扰，净化市场竞争环境，保证科技研发者的正当收益，从而促进更多企业和技术人员真正投入科技研发中，提升养护行业的整体科技水平。

3.5 提高基层待遇

基层和一线养护人员的专业水平直接影响高速公路整体的养护质量，提高基层待遇是留住和引进基层养护专业人才最直接、最有效的方式。提高基层待遇主要包含两个方面：一方面，提高物质待遇，重点是提升实际收入水平，解决员工后顾之忧；另一方面，提高精神待遇，重点是增加培训交流、学习深造和岗位竞争机会，形成内部竞争，激发内在潜能，不断提高技术能力，提高养护行业的整体技术水平。