21世纪以来土耳其外交政策演变及前景

【内容提要】21世纪以来，充当区域大国的理想抱负深刻影响着土耳其中东外交政策的变化与调整。以2013年为界，在此之前，土耳其地区政策奉行“零问题”睦邻外交，但之后土耳其开始积极干涉地区国家事务，其地区外交政策向“积极进取”的外交模式转变，颠覆了其固有的中东模范国家形象。这一重大变化固然与土耳其长期的历史发展密切相关，但更受中东动荡局势的催化和影响。应该看到，土耳其外交政策的跳跃式变化并非自然发展的结果，不稳定性和反复性将成为土耳其外交的长期态势。

【关键词】土耳其外交;中东地区局势;“零问题”睦邻外交;叙利亚问题

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2020.02.003

21世纪以来土耳其中东外交政策发生深刻转折，特别是2013年以来，土耳其由强调“零问题”睦邻外交与软实力影响转为主动介入地区事务，奉行积极进取的对外方针。这种转折是土耳其对自身地缘政治再思考和自身形象再塑造的过程，更是其致力于成为区域大国领袖的集中体现。可以说，土耳其“积极进取”的外交模式已经定型，但这一外交政策的前景依然充满变数。

“零问题”睦邻外交与中东模范国家

土耳其共和国成立以来，自我定位为居于中东却不属于中东。土耳其国父凯末尔在立国初期就认定，土耳其必须成为西方的一员，这一认知很大程度上决定了土耳其对国家发展方向的设定。与此同时，土耳其与西方之间有着一种制度性的依附关系，不仅通过北约与西方在军事上结成联盟，而且其政治经济发展道路也与西方有着千丝万缕的联系。土耳其是欧盟候选成员国，欧盟定期公布《土耳其进步状况报告》，对其国内政治和外交状况品头论足，土耳其则根据欧盟民主、法治和人权标准加以变革。土耳其与欧盟及西方的关系是土耳其对其所处地理空间的进一步阐释，即土耳其追求其西方身份，但这一身份定位需要得到西方认可。当前，西方国家普遍承认土耳其是中东与西方的桥梁，但并不承认其欧洲属性。这一认知差异深刻影响到土耳其内政，其中最重要的表现就是土耳其国内伊斯兰政治力量不断壮大，即伊斯兰教在政治中发挥着日益重要的作用，影响力超越了世俗主义力量。2002年内吉梅丁·埃尔巴坎（Necmettin Erbakan）所领导的民族远景运动（Milli G?rü?）分裂为温和派和强硬派，以正义与发展党（简称“正发党”）为代表的新兴穆斯林精英阶层迈入土耳其政治舞台的中心，并深刻影响了土耳其的内政和外交。

2019年10月，土耳其总统埃尔多安宣布对叙利亚北部展开代号为“和平之泉”的军事行动。出兵叙利亚是土耳其采取“积极进取”地区政策的显著表现，但却引发地区国家和国际社会的广泛批评。图为2019年10月16日，在土耳其安卡拉，埃尔多安在议会发表讲话， 强调土耳其“和平之泉”军事行动结束的前提是叙利亚库尔德武装放下武器，立即撤离“安全区”。

上台执政后，土耳其正发党将外交的关注点转向中东，开始积极参与构建地区秩序。2003年美国入侵伊拉克，为正发党调整外交政策提供了第一次机遇。正发党一方面提出“新土耳其”远景，强调国内改革的着力点是实现社会稳定和政治民主化;另一方面，提出了全新的土耳其地缘政治构想。[1]这一构想的核心，是将土耳其塑造为一个强大而重要的地区参与者。正发党开始用奥斯曼伊斯兰话语取代世俗主义符号，并以此对土耳其共和国加以重构。[2]

在出任埃尔多安外交顾问以及担任土耳其外长期间，达武特奥卢系统阐述和践行了土耳其外交政策的“战略深度理论”。这一外交理论有悖于凯末尔主义传统，旨在创设一种“自主、独立且自信的外交政策议程，从而取代过去的危机驱动型外交”。[3]在“战略深度理论”的指导下，以达武特奥卢为代表的土耳其新精英分子开始挑战以往的现代化模式，主张构建一种不同于西方模式的现代化，即一种以穆斯林社群为核心的新版现代化。在此背景下，正发党开始不断构建和巩固自身政治话语体系在土耳其意识形态领域的主导地位。特别是在应对库尔德和塞浦路斯等难题的过程中，正发党塑造了一个新的民族主义概念，即强调伊斯兰教和民主的有效嫁接这一土耳其自身特性，并使之成为正发党政治话语体系的核心部分。[4]

在“新土耳其”远景和“战略深度理论”的话语体系中，土耳其已经不再满足于仅仅作为东西方之间的桥梁，而想要成为一个在地理与文化上都处于世界“心脏地带”的核心国家，这也是土耳其穆斯林精英群体的共识。为了与这一定位相匹配，土耳其2007年推出了所谓的“零问题”睦邻外交政策，即通过维持周边地区的稳定，维护自身安全。在此背景下，土耳其外交“东转”节奏明显提速，突出表现为改善与区域国家以及伊拉克库尔德自治政府等非国家行为体的关系，由此在中东地区获得了较好的口碑。土耳其在本地区以调停者的身份积极作为，既符合中东地区国家的需求，也与土耳其自身实力相匹配，并且有助于西方國家稳定中东地缘政治格局，因而土耳其“回归中东”的外交取向并未造成其与西方特殊关系的冲突。[5]在正发党所创建的新范式中，伊斯兰世界不再处于边缘地位，而是进入中心区域。正发党尝试将一个历史上的伊斯兰地理格局嵌入当今的资本主义世界体系中，以提高穆斯林在整个国际体系中的地位。[6]这种地缘政治构想反映出正发党对西方所主导的国际体系的不满，其目的是使伊斯兰世界成为整个世界体系的中心。

土耳其正发党创建了新伊斯兰主义，成功地将穆斯林文化与民主政治进行嫁接。同时，正发党政府坚持新自由主义经济改革，推动土耳其成为全球第16大经济体和二十国集团成员，国际影响力不断提高。中东诸多国家认为土耳其是该地区进步国家的典范，而“阿拉伯之春”造成地区动荡的时代背景更是凸显了土耳其的成功发展经验。

在“阿拉伯之春”爆发初期，土耳其以经贸开道，对外输出土耳其模式，并在一定程度上得到了以埃及为代表的阿拉伯世界的欢迎。2012年9月，埃尔多安在正发党一次党内活动上公开宣布，土耳其在正发党领导下取得的成功，使得土耳其不仅在中东，更在整个伊斯兰世界中成为一个模范国家。对于土耳其的领导角色，土耳其前总统阿卜杜拉·居尔曾做过这样的表述：“一旦土耳其成功地提高和达到了自身的标准并将其付诸实践，那么土耳其会成为众多国家的灵感源泉，并会被许多国家效仿。此后，最重要的是要将土耳其的软硬实力诠释为某种道德力量的产物，从而切实改善区域以及世界的环境。”[7]显然，新土耳其民族主义和伊斯兰主义占据了土耳其对外政策理念的核心。

“积极进取”的外交政策与“新奥斯曼”威胁

自2013年以来，土耳其外交发生了深刻变化。埃及和叙利亚的政治危机推动土耳其正发党再次调整了地区外交方针，开始推行 “积极进取”的外交政策。正发党精英认为，“土耳其穆斯林民众最为关注的问题是逊尼派政治在地区事务中的命运，而中东地区危机刺激了逊尼派力量的团结”。[8]因此，土耳其外交理念和行动中的逊尼派因素迅速提升，导致其区域形象不再是地区矛盾的调停者，而越来越转变为矛盾的加剧方。土耳其开始不断强化所在区域逊尼派“救世主”地位，频频强行介入区域事务，并更多地选择通过硬实力塑造地区秩序，甚至不惜进行军事介入。

土耳其“积极进取”的新外交理念建立在对地区和国际秩序的理解上，同时也打上了土耳其总统埃尔多安的个性烙印。土耳其对于世界秩序的认知以三个判断为基础。一是当今世界正处在一个充满不确定性的时代;二是全球事务不能再只由联合国安理会五个常任理事国来决定;三是中东区域秩序处于重大的重组进程中，土耳其应该是新秩序的重要参与方。土耳其需要采取“积极进取”的外交政策应对复杂多变的国际形势，“以体现土耳其的进取精神”。[9]土耳其频频以结盟和武力的方式介入区域事务，特别是其主动卷入海湾国家事务、利比亚内战和叙利亚危机中的行为，唤起了地区国家对奥斯曼帝国统治时期的记忆。

第一，随着海合会国家陷入严重分裂并形成对峙状态，土耳其在海湾地区地缘政治秩序中的作用更加凸显。土耳其一直以来就扮演着海合会国家中异见支持者的角色，而土耳其对穆斯林兄弟会的支持以及穆斯林兄弟会对土耳其发展模式的肯定，进一步加剧了以沙特为首的海湾阿拉伯国家对土耳其的忧惧。海湾阿拉伯国家担心土耳其正发党领导的穆斯林民主模式一旦成为模仿对象，会严重威胁到海湾阿拉伯国家政权的根基。特别是沙特阿拉伯的沙特家族和阿联酋阿布扎比的阿勒纳哈扬家族，尤为担心土耳其穆斯林民主模式会对自身在伊斯兰世界的领导角色和王权合法性形成严峻挑战和威胁。

土耳其与海湾阿拉伯国家的争斗集中体现在埃及政权变动和卡塔尔断交危机上。在穆尔西担任埃及总统期间，土埃关系是土耳其中东外交架构的核心。但是，2013年7月，塞西发动政变推翻了穆斯林兄弟会支持的穆尔西政权，这对土耳其地区外交布局造成重大打击。土耳其方面认为沙特和阿联酋暗中支持埃及政权更替，由此导致土耳其与沙特和阿联酋之间的矛盾进一步加深。

卡塔尔断交危机则成为土耳其海湾地区政策的分水岭。2017年6月，以沙特和阿联酋为代表的海湾国家指责卡塔尔支持恐怖主义活动并破坏地区安全局势，宣布与卡塔尔断绝外交关系，造成中东地区近年来最严重的外交危机。土耳其选择站到卡塔尔一边，公开与沙特、阿联酋和埃及分庭抗礼。土耳其对卡塔尔的支持不仅是由于2016年土耳其发生未遂政变后，卡塔尔埃米尔塔米姆是第一个对埃尔多安政权合法性表示支持的外国领导人。更重要的是，土耳其认为沙特和阿联酋试图在卡塔尔进行的政权更迭手段，与2016年针对埃尔多安的未遂政变如出一辙。由此，土耳其与沙特等国的关系进一步恶化。在沙特、阿联酋以及埃及的媒体报道中，土耳其的形象开始逐渐被解读为“新奥斯曼”式的威胁。[10]可以预见，卡塔尔断交危机在近期恐难结束，土耳其也不会为了缓和与沙特和阿联酋的关系而停止对卡塔尔的支持。作为卡塔尔最重要的地区伙伴，土耳其在卡塔尔设有军事基地，并将卡塔尔视为自身在阿拉伯半岛安全框架中的一个新支柱，试图借此扩大地区影响力。因此，土耳其的存在恐将进一步扩大海合会的分歧，而海合会国家很大程度上也是将土耳其看作竞争对手。[11]

第二，土耳其在利比亚问题上态度强硬，加剧了东地中海的紧张局势。利比亚内战爆发后，土耳其和卡塔尔支持得到联合国承认的利比亚民族团结政府，共同对抗受阿联酋、沙特和埃及支持的、由哈夫塔尔领导的利比亚东部武装“国民军”。而埃尔多安对利比亚民族团结政府的支持主要出于对利比亚政治伊斯兰的支持，同时也考虑到保障土耳其能源和贸易利益以及地缘政治安全。而阿联酋、埃及和沙特对穆兄会在利比亚势力的增强颇为担心，这也是他们联手支持哈夫塔尔的原因。阿联酋更是直接派出军事力量介入利比亚战局，彰显其支持哈夫塔尔击垮政治伊斯兰力量的决心。[12]阿联酋还试图利用利比亚内战打压穆斯林兄弟会，从而阻碍土耳其和卡塔尔在非洲影响力的扩张。

地中海危机导致地区冲突升级，也提升了域外大国介入的可能性。哈夫塔尔在利比亚建立了军事政权，打压伊斯兰政治势力，并在對外政策上持反土耳其的立场，尤其是在东地中海能源利益划定问题上，极力将土耳其边缘化。上述举措刺激土耳其更加坚定地支持利比亚民族团结政府，并采取强硬手段介入利比亚战局。土耳其不仅向民族团结政府提供无人机、武装卡车、雷达和防空系统，还派出军事顾问参与作战，以对抗阿联酋支持下的哈夫塔尔武装力量。2020年1月2日，土耳其大国民议会更是通过议案，决定直接出兵利比亚。但是，此举引发俄罗斯、美国和欧盟等域外势力的强烈反对。在1月19日召开的利比亚问题柏林峰会上，有关国家要求土耳其和俄罗斯停止对对立派别的支持。然而，对于一心想扶持域内政治伊斯兰上位的埃尔多安而言，支持利比亚民族团结政府或许是其最后的机会，[13]因此利比亚冲突升级和域外大国进一步介入的可能性依然存在，土耳其在阿拉伯半岛和东地中海地区仍将继续扮演一个充满争议的角色。

土耳其介入叙利亚问题及其深层影响

2019年10月，土耳其总统埃尔多安宣布对叙利亚北部展开代号为“和平之泉”的军事行动，旨在打击叙利亚北部的库尔德工人党武装、叙利亚库尔德武装“人民保护部队”以及极端组织“伊斯兰国”。出兵叙利亚是土耳其采取“积极进取”地区政策的显著表现，但却引发地区国家和国际社会的广泛批评。尽管土耳其在战场上迅速建立了一定的军事优势，但是这一行为引发阿拉伯国家的强烈不满，并促使更多阿拉伯国家团结起来共同对抗土耳其。与此同时，欧盟和美国对土耳其出兵叙利亚的决定同样不满，指责土耳其这一鲁莽行为破坏了地区稳定，并很有可能会引发新一轮动荡。国际危机组织警告说，土耳其对叙利亚的军事行动“恐将导致叙利亚平民伤亡，并造成大量居民无家可归，是给地区不稳定火上浇油”。[14]此外，美国和欧盟正在重新建立叙利亚巴沙尔政权和反对派之间的力量平衡，而土耳其的军事行动会从根本上打破叙利亚既有的权力平衡，造成更大的人道主义危机，进一步削弱欧盟和美国对叙利亚局势的影响力。俄罗斯则主张在叙利亚北部划定一个缓冲区，并加强该缓冲区在叙利亚东北部的稳定作用。[15]

但是，土耳其并未因盟友的反对而改弦易辙。在叙利亚问题上，埃尔多安似乎无意后撤。針对欧盟的指责，埃尔多安威胁将360万叙利亚难民西送，因此欧盟难以对土耳其产生根本影响。美国虽然对土耳其具有一定的影响力，但其土耳其政策却前后矛盾，这一点在土耳其出兵叙利亚问题上已经得到印证。2019年10月6日，美国白宫声明显示，特朗普总统在匆忙间同意了埃尔多安出兵叙利亚的行动。同时，在没有咨询盟友意见的情况下，特朗普撤出了驻叙利亚的地面部队，背叛了此前与其并肩作战对抗“伊斯兰国”的库尔德人，并将叙利亚问题主导权拱手让给美国的宿敌和巴沙尔政府的主要支持者——俄罗斯和伊朗。特朗普的这一决定在某种意义上意味着其叙利亚战略的失败，且进一步损害了美国在中东的信誉。由于在叙利亚的军事介入未受到有效阻拦，土耳其继而将利比亚作为新的军事干预试验场，继续推行其“积极进取”的外交方针。

俄罗斯长期以来的战略目标是将美国势力逐出叙利亚以及中东地区。然而，俄罗斯对于土耳其出兵叙利亚整体反应消极，类似于2018年土耳其介入叙利亚伊德利卜省之后的反应。其根本原因在于普京在2015年向叙利亚派驻军队时，将赌注下到了巴沙尔政权上，然而巴沙尔政权能否取得叙利亚战争的全面胜利仍是未知数，但是俄罗斯已经为此付出了巨大的经济和政治代价。埃尔多安的行动进一步导致叙利亚局势复杂化，搁浅了俄罗斯、伊朗和土耳其所达成的阿斯塔纳进程。[16]目前，俄罗斯正在敦促被美国抛弃的库尔德人与巴沙尔政权达成共同防御协定或联邦协定，从而掌握叙利亚局势的主动权。而巴沙尔也将土耳其的军事行动看作夺回失地的一次机会，这也是叙利亚政府军以及亲伊朗的什叶派武装力量正从叙利亚南部缓慢推进至库尔德人控制区的原因。不过，埃尔多安在叙利亚北部建立土耳其实际控制的“安全区”计划对巴沙尔而言毫无吸引力，[17]这一计划实质是利用“安全区”将叙利亚库尔德武装力量与土耳其隔离开来。因此，叙利亚战局所引发的各方角力还在继续发酵，目前难以判定谁是最后赢家。但可以确定的是，土耳其与俄罗斯的相互协调将在很大程度上决定解决叙利亚问题和利比亚问题的前景。

伊朗对土耳其在叙利亚的军事行动同样不满。伊朗乐见美国在叙利亚和中东进行收缩，支持在叙利亚和伊拉克的什叶派政权不断巩固自身执政地位。但对于伊朗而言，库尔德问题也颇为棘手，伊朗对库尔德人也充满忧虑。借助于2003年之后的政局混乱和权力真空，伊拉克建立起一个亲伊朗的什叶派政府，伊朗无疑获益良多。因此，伊朗同样希望在叙利亚北部建立一个什叶派走廊，以此来连接伊朗与其在黎巴嫩的什叶派盟友。土耳其的军事行动显然威胁到了这一计划，引发伊朗对土耳其的不满。此外，伊朗也担忧因库尔德武装失势而导致“伊斯兰国”卷土重来，进而引发在叙利亚和伊拉克失势的逊尼派力量的反扑。

与伊朗一样，国际社会普遍担忧土耳其的行动可能会刺激“伊斯兰国”死灰复燃。美国支持的叙利亚北部库尔德武装俘虏了超过1.2万名“伊斯兰国”极端分子，土耳其对该地区的军事打击无疑增加了这些人逃逸的风险。[18]包括埃及、约旦、巴林、黎巴嫩、阿联酋、沙特在内的阿拉伯国家一致谴责土耳其的军事行动。区域许多国家出于维护地区稳定的需要，已经放弃了此前支持叙利亚反对派的立场，转而选择在维护叙利亚领土完整的框架下与巴沙尔政府谨慎接触。此外，地区国家对于埃尔多安支持穆斯林兄弟会、重建地区领导权、再提“新奥斯曼帝国”的言行同样持反对意见。地区主要阿拉伯国家与俄罗斯和伊朗一样，务实地认为结束叙利亚战争与遏制“伊斯兰国”的唯一手段就是支持巴沙尔政府，而土耳其现在成为实现这一目标的主要障碍。

结   语

新土耳其民族主义、伊斯兰主义和新奥斯曼主义等是解读21世纪以来土耳其外交政策的核心词，但其实现的方式却由推崇“零问题”睦邻外交和软权力转变为积极干涉和介入地区事务。这一“积极进取”的外交政策转向在土耳其介入利比亚问题和叙利亚问题上体现得尤为明显。土耳其采取的一系列军事行动成为影响中东地区秩序的重要因素。2020年1月，美国定点清除伊朗少将苏莱曼尼进一步加剧了中东局势的不稳定性，这也为观察土耳其外交提供了新的切入点。土耳其外交的革命性变化固然与其长期的历史发展密切相关，但中东动荡局势在其中发挥的作用更大。总之，土耳其外交政策的跳跃式变化并非自然发展的结果，不稳定性和反复性将是其外交政策的一种长期态势。

【本文是国家社科基金重点项目“土耳其国家治理难题研究”（项目批准号：17ASS003）和教育部“国别和区域研究专项基金”（项目批准号：19GBQY069）的阶段性成果】

（第一作者系陕西师范大学历史文化学院副教授;第二作者系陕西师范大学历史文化学院副院长，

土耳其研究中心主任、教授）

（责任编辑：苏童）

[1] Bulent Aras and Polat， “Turkey and the Middle East： Frontiers of the New Geographic Imagination”， Australian Journal of International Affairs， No.4， 2007， pp.471-488.

[2] Nikos Christofis， “The AKPs ‘Yeni Türkiye： Challenging the Kemalist Narrative？”， Mediterranean Quarterly： A Journal of Global Issues， No.3， 2018， pp.11-32.

[3] M. S.Birdal， “The Davutoglu Doctrine： The Populist Construction of the Strategic Subject”， in I. Akca， A. Bekmen and B. A. ?zden， eds.， Turkey Reframed： Constituting Neoliberal Hegemony， London： Pluto Press， 2013， pp. 98-99.

[4] Cenk Sara?o?lu and ?zhan Demirkol， “Nationalism and Foreign Policy Discourse in Turkey under the AKP Rule： Geography， History and National Identity”， British Journal of Middle Eastern Studies， No.3， 2015， pp.301-319.

[5] 李秉忠、涂斌：《埃爾多安时代土耳其外交的转型及其限度》，载《西亚非洲》，2018年第2期，第87-106页。

[6] Joshua D. Hendrick， Gülen， The ambiguous politics of market Islam in Turkey and the world， New York： NYU Press， 2013， p. 241.

[7] Ennis， C. A.， & Momani， B， “Shaping the Middle East in the midst of the Arab uprisings： Turkish and Saudi foreign policy strategies”， Third World Quarterly， No.6， 2013，p.129.

[8] Bezen Balamir Co?kun， Salih Do?an and Mustafa Demir， “Foreign Policy as a Legitimation Strategy for AKPs Hegemonic Project of the ‘New Turkey”， in Bahar Ba?er and Ahmet Erdi ?ztürk， eds.， Authoritarian Politics in Turkey： Elections， Resistance and the AKP， London and New York： I. B. Tauris， 2017， p. 93.

[9] “Turkeys Enterprising and Humanitarian Foreign Policy”， http：//www.mfa.gov.tr/synopsis-of-the-turkish-foreign-policy.en.mfa.

[10] Cinan Kiper， “Sultan Erdogan： Turkeys Rebranding Into the New， Old Ottoman Empire”， https：//www.theatlantic.com/international/archive/2013/04/sultan-erdogan-turkeys-rebranding-into-the-new-old-ottoman-empire/274724/.

[11] Ali Bakeer， “Challenges Threaten the Rise of Turkeys Defense Industry”， https：//www.mei.edu/publications/challenges-threaten-rise-turkeys-defense-industry.

[12] Theodore Karasik and Emily Torjusen， “Turkeys New Role in the Middle East Divides the Arab World”， https：//www.fairobserver.com/region/middle_east_north_africa/turkeys-new-role-in-the-middle-east-divides-the-arab-world/.

[13] “Meddling in Libya Erdogans Last Hope for Backing Islamist Groups in the Middle East”， https：//ahvalnews.com/turkey-libya/meddling-libya-erdogans-last-hope-backing-islamist-groups-middle-east.

[14] International Crisis Group， “Calling a Halt to Turkeys Offensive in North-eastern Syria”， https：//www.crisisgroup.org/middle-east-north-africa/eastern-mediterranean/syria/calling-halt-turkeys-offensive-north-eastern-syria.

[15] “Russia Steps Up Its Presence in North-East Syria After Turkey Deal”， https：//www.theguardian.com/world/2019/oct/23/russia-steps-up-presence-north-east-syria-after-turkey-deal.

[16] “Turkey to Lose Position in Astana Process If It Launches Aggression： Syria FM”， https：//en.mehrnews.com/news/151042/Turkey-to-lose-position-in-Astana-process-if-it-launches-aggression.

[17] Simon Tisdall， “Erdo?an has Managed the Unthinkable： Uniting All the other Middle East Rivals”， https：//www.theguardian.com/world/commentisfree/2019/oct/12/turkey-invasion-syria-trump-withdrawal-gulf-rivals-unite.

[18] Michael Jansen， “Turkey Deserves the Blame for What Happened in Syria”， https：//www.irishtimes.com/opinion/turkey-deserves-the-blame-for-what-happened-in-syria-1.4105830.