湖北省“十四五”应急产业发展研究*

2020-03-07王彪吕垒

工业安全与环保 2020年7期

王彪吕垒

(中钢集团武汉安全环保研究院有限公司武汉 430081)

0 引言

“十四五”时期是全面建设社会主义现代化强省的开局五年，社会治理面临新形势、新使命、新要求。应急管理处于部门新组建后重新出发的关键时期，关乎民心安定及社会稳定，责任重大。

目前，湖北省自然灾害频发、生产安全事故时有发生，应急管理工作任务艰巨。湖北省应急管理厅完成组建不久，且转隶人员、移交职能较多、情况较复杂，许多工作仍处于不断完善阶段。在产业方面还存在关键应急技术装备发展缓慢、应急技术创新体系不完善、应急救援装备标准体系有待进一步建立和应急产业布局不合理等问题。通过对应急产业发展的研究，分析湖北省应急产业现状及发展中存在的问题，并提出应急产业发展建议，对于制定湖北省应急管理“十四五”规划和做好应急管理工作具有重要意义。

1 应急产业相关概述

1.1 应急产业概念

应急产业指为突发事故/事件的前期预防、监测预警、应急处置及救援、事后恢复等提供产品、技术支持和服务而形成的产业活动的集合，是一个新兴复合型的产业，是为各类突发事故/事件提供预防、应急准备、监测预警、应急处置与救援等措施和手段的产业综合体。

应急产业是应对突发事故/事件需求而产生的新兴行业，是提供与应急相关的产品技术支撑或服务的经济活动的集合，以提供人民、国家和社会公共安全需求为产业发展目的，需要政府和企业共同参与，产业渗透性强，属综合类产业。

1.2 应急产业政策

我国应急产业始于2003年“SARS-CoV”，随后国家及各部门对应急产业的发展高度重视，2007年，原国务委员华建敏在电视电话会议中首次提出需要“进一步加快发展应急产业”。2009年，《关于加强工业应急管理工作的指导意见》中将应急产业定位为新兴产业，需要加速应急产业的发展。2011年，《产业结构调整指导目录(2011年本)》正式将“公共安全与应急产品”列为“鼓励类”。2019年10月，修订的《产业结构调整指导目录(2019年本)》将68项应急产品列入目录中。2014年，国务院办公厅发布的《关于加快应急产业发展的意见》中，首次对应急产业发展作出全面部署。这些文件的出台为应急产业后期的发展提供了政策保障。

《国家应急产业示范基地管理办法(试行)》印发后，在2015年、2017年国家分两批确立了包括湖北省随州市在内的12个国家应急产业示范基地。2017年7月，工业和信息化部印发的《应急产业培育与发展行动计划(2017—2019年)》明确了2017—2019年我国应急产业培育与发展的重点工作内容，推动应急产业持续、快速和健康发展。

1.3 应急产业的重点产品及服务

2015年6月，工信部、发改委联合印发了《应急产业重点产品和服务指导目录(2015年)》，该目录确定了预防和防护、感知预警、救援和处置、服务等4个领域，包括事故灾难监测、自然灾害监测、个人防护产品、公共卫生监测产品、防护材料、应急救援、应急通信、社会救援服务等15个发展方向，进一步细化到266项细分产品和服务，包括预防防护49项、监测预警69项、应急服务40项、救援处置108项，进一步细化应急产业的具体内涵，体现了专用性、前瞻性和包容性。

2 国内外应急产业发展现状[1]

2.1 国外应急产业发展

欧美等发达国家应急产业起步比较早，发展比较成熟，应急产品和服务的市场化程度比较高，基本上形成了完整的服务链和产业链。

美国应急产业起步相对比较早并发展迅速，最初的应急产品主要是针对建筑、制造、登山探险等特定行业。后来，应急产业扩展到电子商务及第三产业，尤其是应急救助救援方面的产业发展非常成熟。在美国，除了有专门应急产品的生产企业，也有很多大型网站销售应急产品，所销售的产品内容丰富，非常齐全，支持世界各国用户进行网上在线购买，对于美国整个应急产业链的整合起了巨大的作用。近年来，美国应急产业的服务领域已经从制造业、建筑业、电子商务、交通运输、金融保险为主的第二、三产业延伸到各个行业，成为美国的支柱性产业。

日本应急产品专业水平强、科技含量高、覆盖面广、应急培训业务发达。由于日本特殊的地理位置，以及人口密度大等原因，日本的地震灾害和火灾较其他灾难发生的频率要高得多，进而日本的应急产品和服务主要集中在地震、火灾的防灾减灾上，并且向与之相关的领域扩充。另外，日本政府非常重视应急产业的发展，通过举办各类应急产业展览或交流会来促进应急产业的发展与提升，出台一些应急行业的法律法规来鼓励应急产业的发展。

德国政府通过财政拨款等措施为应急救援提供保障。开展应急产业博览会来积极推动应急产业化。例如，国际消防产业最具代表、最重要的汉诺威国际消防设备博览会，每隔五年举办一次。该博览会有效地连接了制造商、经销商和采购商，通过展出消防车辆和设备、消防器材、消防设备材料、安防器材等极大地促进了应急消防事业的发展。

英国有很多国家公司生产应急装备，并且品种齐全，尤其是救灾阶段的搜救产品和火灾救护等产品非常多,比如，医药急救箱、切割工具、急救车辆等。另外，英国网上应急产品交易也非常发达，有很多大型网站提供不同救援阶段和场合所需要的产品，例如，防火防毒面罩、应急灯、防坠落保护产品、望远镜、急救箱等。英国应急产业主要以产业联盟促进应急产业的发展。为了促进应急产业的发展，英国成立了很多应急产业联盟，如英国安全产业联盟主要针对的是职业安全事故预防和个体防护。

其他一些欧洲国家的应急产业也非常成熟。比如法国拥有了国际、国家、地方、民间等完整的救援体系，成立的亚洲国际紧急救援中心(AEA)，业务范围覆盖全球，形成了良好的应急产业循环。俄国的应急产品专业性非常强，不仅包括检测、救援工具、医学药品，还提供一些应急救援培训、咨询服务等。爱尔兰的应急产品有着鲜明的行业特征，大多针对某项运动，譬如登山、滑雪等或某一类生产活动。

总之，欧洲应急产业体系健全，理念先进，专业化程度高，品种齐全，应急物资储备良好、应急产品的产、研、销都较为成熟，实现了设备器材的集成化、模块化、系列化和优先级的存储。

纵观美国、日本、欧洲等发达国家的应急产业的现状，主要呈现以下几个特点：①应急产业发展呈现产业化、规模化、专业化、标准化、集成化趋势；②应急市场较为成熟，应急产品已经形成了一条完整的服务链；③应急产品专业化程度很高，科技含量高，欧洲很多国家的应急产品都能够运用高科技来提高产品的性能；④政府扶持力度比较大，有力地推动了应急产业的发展。欧洲各国的政府出台各种法律、法规来保障应急产业的高效发展；⑤应急产业与其他产业的交叉性强，推动了其他行业的发展，应急产业是综合性的产业，重在应急，但基本涵盖了消防产业、安防产业、信息安全产业及公共安全等产业；⑥应急产业贴合该国家、地区的应急救援需求。

2.2 我国应急产业发展

从2003年开始，我国应急产业发展较为迅速，现已基本形成了一条完整的产业链，其产品种类多达千种。我国的应急产业主要表现为产业复合、覆盖面广、供需端多、产业链长、可用性高、时效性强以及政府导向性强等特征[2]。应急产业覆盖领域广、种类繁多，主要包括防灾减灾、生产安全、公共卫生、社会安全等类型。近年，国家重点建设了多个应急产业示范产业园，并确定了各自发展的重点领域，对全国应急产业的均衡发展起到了推动作用。为了促进应急产业发展和国际间交流与合作，2018年开始召开国际应急产业论坛，借此提高我国应急产业在国际上的地位。

与美国、日本、欧洲等发达国家相比，我国应急产业以产品为主，应急服务、应急技术支撑还处于发展阶段。国内应急产业市场已基本形成，但应急市场分散、零散，缺乏统一性，市场发展也不协调；客户主体单一，公众客户还没得到有效开发；市场规范化监管和准入门槛尚未形成，应急产品质量监督和认证体系不完整，应急产业联盟还未形成，迫切需要监管部门、产业联盟和行业协会加强这方面的工作。

3 湖北省应急产业发展现状及分析

3.1 应急产业发展现状

湖北省处九省通衢，居中部之要，工业基础良好、自然资源丰富、交通条件便利，湖北省政府高度重视应急产业的发展，其各类应急产品的生产、研究企业在原有的工业产品基础上发展出应急产品，已经初步形成了处置救援、预防防护、应急服务、监测预警等产业链。另外，湖北省在应急交通、应急装备、应急通信、消防安全、监控预警等方面具有竞争优势，生产的应急产品覆盖社会公共安全、事故灾难、自然灾害、公共卫生等多个类别。2015年，湖北省应急产业企业达到400余家，从业人员69 739人，年产值达1 400余亿元，利润113.3亿元。

湖北依托武汉、随州、仙桃等产业集聚地，借力国防科工优势，坚持走“军民融合、政产学研协同创新”的产业发展之路，培育出了多个大型应急企业。例如，主要生产应急交通类产品的华舟重工应急装备股份有限公司、随州应急专汽、湖北三六一一机械有限公司、程力专用汽车股份有限公司、高德公司、七一○研究所、湖北航天化学技术研究等大型企业和研究所。这些企业有高水平科研技术人员、完备的高端技术设备、尖端生产科技和强大的生产力，其产品覆盖应急救援的各个领域，种类多、产量大、品质好，具备多项国家专利。

湖北省应急产业以军工为领头羊，其应急产业发展势头好，湖北军工已经逐步形成了以武汉为中心的自然灾害应对装备、以襄阳为中心的社会安全保障装备、以宜昌为中心的事故救援装备的三大应急产业集群，生产企业达75家，涵盖应急产品52类，120余项，包括应急交通装备、防暴乱武器系统、红外光电警戒、监测监控装备等。

目前，湖北省已将应急产业纳入全省工业、战略性新兴产业、科技发展等重点领域计划。应急产业基本形成以武汉为中心，国家应急产业示范基地(随州)为龙头，以宜昌、襄阳、仙桃、咸宁及其应急企业为分节点的“一中心+一龙头+多节点+广辐射”覆盖全省并辐射全国的应急产业体系。

3.2 应急产业发展存在的问题

从湖北省应急产业发展现状来看，其发展势头较好，应急产品的发展取得了一定的成绩，但仍然存在一些不足之处[3-4]。

(1)未编制整体的应急产业发展规划

近年，湖北省部分企业为了顺应市场需求，进行自身产品转型，使得单项应急产品得到迅速发展，但应急产业发展得比较松散，没有长远的、系统的发展规划，制约了湖北省应急产业的健康、有序发展。应急产业缺乏标准化、集成化、系统化的发展导向。

(2)应急产业政策滞后

湖北省应急产业政策缺乏系统性，仅在2016年8月为落实《国务院办公厅关于加快应急产业发展的意见》，出台了《省人民政府办公厅关于加快应急产业发展的实施意见》，其相关政策零散，缺乏系统性的政策引导。

(3)应急产业政策操作性和指导性差

现有的应急产业政策以引导和推广为主，缺乏应急产业相关的经济效益、行业安全等的配套措施，特别是对创新风险补偿和巨灾保险机制缺乏直接的资金支持和政策保障。政策文件缺乏具体的实施细则和配套措施。

(4)应急产业市场不成熟

湖北省应急产品市场不成熟、市场分散，潜力市场未得到充分开发，全省应急管理机构改革时间不长，应急产业行业标准缺失，对民众应急产品的消费政策导向力度不够。例如，中国船舶重工集团应急预警与救援装备股份有限公司的应急产品主要销往军队和国外。

公众应急产品需求不高，个人应急观念意识薄弱，对民众应急意识的宣传与教育不够。应急产品企业营销渠道单一，对应急产品的需求主体不清，难以开展针对性的生产。例如，中国船舶重工集团应急预警与救援装备股份有限公司生产的应对公众应急产品仅有车载应急箱和家用应急箱两类。

(5)应急产业软、硬件发展较慢

从硬件方面来看，湖北省应急产业园区还未完全形成，三大应急产业集群均处于前期规划和建设起步阶段，没有形成规模效应，产业配套链还不完整。

从软件方面来看，湖北省“1+7+6+64”救灾物资储备体系尚未建成，全省应急救灾物资库计划共建78个，已建成投入使用24个，占比30.77%，建设中未投入使用16个，占比20.51%，还未建设的有38个，占比48.72%，物资和装备的数量、种类不能满足应急需要。应急产业的信息化、标准化建设进程缓慢。

(6)应急产业创新动力不足，应急产品技术附加值低

目前，湖北省各应急产品的生产企业产品单一，大众化、专业化、技术附加值高的应急产品少。例如，随州应急产业园应急专汽制造、中船重工应急桥梁制造均为大型应急装备制造，产品附加值低。受应急产业市场成熟性、规模性的限制，企业技术创新的动力、能力不足。

(7)产业的技术支撑力度不够

湖北省应急产业技术支撑资源分散，缺乏统筹，应急科技存在盲目性和重复性发展，缺少系统性创新引导，尚未建立有效的产学研用合作机制，很多科研单位的创新成果不能通过企业和用户转化为市场经济效益，应急科技创新成果产业化和市场化的渠道不畅通。应急产品缺乏技术研发支撑，关键应急装备依赖进口。

4 “十四五”期间湖北省应急产业发展建议

针对湖北省应急产业发展现状存在的问题，“十四五”期间湖北省应急产业可持续发展的建议有以下几个方面：

(1)编制应急产业发展规划

编制并发布湖北省应急产业规划，把应急产业作为一个新兴产业，作为培育工业发展新动能来规划，立足在现有应急产业现状基础上制定科学性、可操作性的发展规划；基于现阶段应急产业发展现状，明确“十四五”期间湖北省应急产业发展的主要方向和重点产品，选择主攻领域，做到导向清楚、重点突出、错位发展、特色发展。

(2)完善政策支持

湖北省应加强应急产业政策的制定和完善，建立以宏观层面的纲领性政策为主，微观层面的针对性政策为辅，宏观与微观相互配合形成有效的政策合力。建立涵盖产业政策、财政政策、组织保障政策和人才培养政策四位一体的应急产业发展政策体系。

(3)培育消费市场，推广应急产品和服务

尽快制定应急产业发展配套的地方标准；针对行业、场所明确应急装备的配置标准；积极加大对各类人群风险意识宣传与教育，树立民众应急产品消费观念，拉动应急产品的消费，促进相关应急产业的发展；鼓励应急产品企业走出去，拓展发展思维，开拓国内、国际市场。

(4)加快应急产业软、硬件设施建设

加快应急产业园区建设，按照《省人民政府办公厅关于加快应急产业发展的实施意见》要求，推进一个应急产业综合基地和四类应急产业专业基地建设。将技术研发、生产制造、检测检验、交易展示、仓储物流和投融资服务融入园区或基地建设，促进产业六位一体发展。尽快形成“一中心+一龙头+多节点+广辐射”覆盖全省并辐射全国的应急产业链。

加快推进湖北省“1+7+6+64”的中央、省和市县三级应急物资储备体系建设，保证储备能力，制定物资储备标准。针对自然灾害特性，分行政区域、物资类别加强区域物资库建设工程。加快应急产业信息化建设，推进应急物资和装备储备的智慧化建设。

(5)强化科技创新与技术交流

企业作为应急产业技术创新的主体，积极鼓励企业开展科技创新，加大创新的政策引导和扶持力度，提高企业创新积极性，在应急新产品研发、成果转化、产业化等方面给予科研经费支持。此外，通过设立湖北省应急产业发展基金、科学技术研究专项基金以及应急产业风险补偿基金和巨灾保险等资金支持的方式，促进湖北省应急产业可持续发展。

加强国际、国内应急产业技术交流，引进并吸收国际先进应急产品制造技术。搭建科技交流平台，引导湖北省内如七一○研究所、湖北航天化学技术研究院、华舟重工应急装备股份有限公司、随州应急专汽、湖北三六一一机械有限公司、程力专用汽车股份有限公司、高德公司等研究所和企业与国内外企业之间加强合作与交流，助力湖北省应急产业高质量发展。

(6)加大科研投入，培养高级人才

充分发挥湖北省高校及科研院所的人才优势，引进应急领域内相关专业的高级人才，鼓励海外相关专业背景的人才回国创业，为湖北省应急产业发展提供人才支撑。依托湖北省内高校、科研院所资源，培育应急产业专业人才，培养高素质的领军人才，积极鼓励在高校、科研院所开展应急产业研究。

(7)提升关键技术和装备研究成果转化能力

加大对应急产业技术研发的专项资金扶持，加快应急产业科研平台建设，集中力量支撑应急产业发展的核心技术。鼓励构建产学研协同创新机制，在应急产业重点方向成立以企业、高校和研究院形成的应急产业科创联盟。充分利用省内军工技术优势，积极推进军民融合，发展应急产业。加强知识产权的运用和保护，推进科技成果转化资本化、产业化发展。

(8)优化政策环境，强化科技支撑

成立湖北省应急产业联盟或专业行业协会，建立跨领域的应急产业“产、学、研、用”合作创新平台，支持应急产业组织整合各方资源，加强跨领域的技术交流与合作，提升应急产业科技水平。

强化应急科技支撑的能力建设，推动企事业单位或应急产业联盟和行业协会设立模拟仿真、训练、演习基地；支持应急产业团体、行业标准的制定，打破应急产业在不同领域的条块分割，实现核心通用应急产品标准统一化、规范化。

建立有效的产学研用合作机制，设立应急产业技术创新和成果产业化基金，引导和扶持创新成果转化。

优化产业政策环境，建立应急产业发展政策体系。完善应急产品质量监督体系，优化现有的资源，鼓励与应急产业联盟组织及第三方检测机构加入到应急产品质量监测、检测的行列中来，推进信用评价体系建设，不断增强企业的自律意识。