新时期水利工程建设质量与安全监督工作探讨

钟少珍

(广州市海珠区水务工程质量安全监督站，广东 广州 510240)

水利工程包括为了防洪、排涝、供水、灌溉、挡潮等目的而建设的各类工程，其意义是防止水害，保护水资源，促进人与自然的和谐发展。总的来说就是“水”和“利”二字：通过利用“水”达到有“利”于民。我国水利工程建设管理经过长期的摸索、改进、完善，虽然取得了一定的成效，但还存在诸多的问题，其中在新时期如何加强水利工程建设质量与安全监督工作是本文主要探讨的问题。

1 水利工程建设质量与安全监督管理现阶段存在的问题

1.1 管理模式不完善

根据2017年12月22日修正的《水利工程质量管理规定》，水利工程质量由项目法人(建设单位)负全面责任；监理、施工、设计单位按照合同及有关规定，对各自承担的工作负责；质量监督机构履行政府部门监督职能，不代替项目法人(建设单位)、监理、设计、施工单位的质量管理工作。根据2019年5月10日修正的《水利工程建设安全生产管理规定》，各级水行政主管部门负责本级水利工程建设安全生产的监督管理，水行政主管部门委托的安全生产监督机构，负责水利工程施工现场的具体监督检查工作。

目前我国的水利工程以政府牵头的投资为主，而项目法人(建设单位)绝大部分都是各级水行政主管部门的下属单位，水利工程质量与安全监督机构也是各级水行政主管部门的下属单位，因此，当各级水行政主管部门必须按时完成各项水利工程建设考核任务时，经常以进度为先，造成质量、安全监督机构无法正常开展监督工作。究其原因，主要是由于我国的水利工程建设质量与安全管理架构不完善，水行政主管部门既负责建设、又负责监督，促使水利工程建设质量与安全监督流于形式，阻碍了我国水利工程建设质量与安全监督的健康发展。

1.2 财政投入不足

水利工程具有很强的公益性、基础性和战略性，政府公共财政投入理应发挥主导作用。但有关数据表明，在我国公共基础设施投资中，水利行业投入是最小的一项。虽然党的十八大以来，党中央、国务院越来越重视水利工作，不断加大资金投入，但还是不能满足工作需求，导致存在以下问题：

1) 水利工程建设质量与安全监督人员不足，各专业监督队伍不完备，监督力量薄弱。

2) 项目资金在途时间长，建设单位负担过重，建设质量与安全无法得到支撑。

3) 延长了工程决算的时间，影响了工程的竣工验收。

4) 对已完工并具备竣工验收条件的工程，不能及时采取有效的措施维护，许多部位容易受不同程度的自然和人为破坏，造成水利工程质量与安全使用性能下降[2]。

1.3 监督方式落后

近年来,区(县)级水利工程质量安全监督机构才开始逐步完成建立，监督的范围仅限于报监工程的施工阶段，而前期的勘察、设计阶段则无法监督，导致政府无法对财政投资的水利工程进行宏观的、全面的监督控制。目前，水利工程建设质量与安全监督的监督方式落后，具体表现在以下几方面。

1) 区(县)级水利工程质量与安全监督机构起步慢，管理制度不完善，监督设施不齐备，专业监督队伍整体素质不高，部分监督人员还存在对建设工程法律法规、工程建设强制性条文、工程质量安全监督规范规定还不够熟悉的情况。

2) 我国水利工程点多面广，地处偏僻，施工条件差，甚至连临时施工用电都只能靠发电机，根本无法参照建筑工程在施工现场安装24小时监控网络，只能采取监督人员到现场抽查的监督方式。

3) 水利工程建设质量与安全监督的施工现场抽查，主要包括资料的抽查和实体的抽查，能否及时发现质量、安全隐患，能否发现深层次、技术性的问题，主要依靠监督人员的专业技术水平和相关工作经验，因此，人为个体差异造成监督效能良莠不齐。

1.4 执法力度不大

十八大以来,生态文明建设地位和作用日益凸显,从中央到地方都不断加大对水利工程建设的财政投入，对各级水行政主管部门的各项考核任务也随之增加。由于各级水行政主管部门集“建、监、管”于一体，既是“运动员”，又是“裁判员”，导致在水利工程建设质量与安全监督方面的执法力度有限，存在以下许多薄弱环节[3]。

1) 建设单位为了赶工期，质量监督申报手续办理经常滞后。

2) 对于施工单位违法转包、分包；不按投标承诺投入人员、机械、设备；不按水利技术规范要求和既定工序施工；项目经理、安全员不到场履职；施工资料与施工进度不同步；特种作业人员未持证上岗；施工材料先进场再检测；隐蔽验收不规范等违法违规行为，建设单位很少按施工合同有关条款执行，水行政主管部门也很少依法做出行政处罚和罚款处理[4]。

3) 工程参建各方及相关工程建设人员，忽视水利工程建设质量与安全监督的重要性、权威性，违法违规现象屡禁不止，对水利工程整体质量、安全的威胁和危害极大。

2 新时期水利工程建设质量与安全监督工作探讨

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，带领全党全国各族人民努力开创社会主义生态文明新时代。水利系统牢固树立绿水青山就是金山银山的强烈意识，自觉践行新发展理念，大力推进水利改革发展和水生态文明建设，为经济社会持续健康发展提供了强有力的水利支撑。

目前，按照国务院进一步简政放权的统一部署，水利部已取消了水利工程开工审批的行政许可项目，因此，如何加强后续的施工过程监管，以保障水利工程建设质量与安全，是各级水行政主管部门新时期与时俱进的重点工作。下面根据本人多年的水利工程质量安全监督工作经验，提出以下改进水利工程建设质量与安全监督的工作思路。

2.1 党建引领，强化思想教育

在水利工程施工现场，由项目参建各方的党员组建临时党支部，以临时党支部为战斗堡垒，发挥党员先锋模范带头作用，以点带面，让党的旗帜在工程一线高高飘扬。

1) 以党建引领，大力推进党建“1+X”行动，积极开展各项“党建+工程质量”、“党建+安全生产”等形式多样的主题宣讲活动，加强全体一线施工人员对建设质量、安全生产的责任意识，实现党员身边无违章的良好态势。

2) 大力弘扬“忠诚、干净、担当，科学、务实、创新”的新时代水利精神，强调水利工程是造福子孙的千秋大业，不断强化各参建人员的主人翁精神，提高全员政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，将思想教育工作渗透到每一个岗位、每一个工人，让主动、自觉按国家法律法规和专业技术规范建设工程成为新常态。

2.2 倡导“建、监、管”分离

习近平总书记指出，惟改革者进，惟创新者强，惟改革创新者胜。前文已经提到，由于我国水利工程建设质量与安全监督管理模式不够完善，已阻碍了我国水利工程建设质量与安全监督的健康发展。随着社会主义市场经济的不断完善和中国入世，结合我国水利工程现阶段的发展情况，并借鉴发达国家先进的工程管理理念，应尽快将水利工程建设质量与安全监督，从管理的责任误区中摆脱出来，建立符合市场经济要求和水利建设项目自身特点的监督管理模式，才能真正起到遏制违法违规建设的法治作用[2]。

1) 将水利工程建设质量与安全监督、执法职能从同级水行政主管部门职能中分离出来，调整为区(县)、市、省三级水利工程质量安全监督站归属水利部垂直领导，构建符合新时期要求的现代监督管理模式，更好地履行党和人民赋予的重大职责使命。

2) 取消区(县)级水行政主管部门的水利工程建设质量与安全监督职能，调整为下级水利工程建设项目由上级水行政主管部门负责建设质量与安全监督，从源头上真正改变各级水行政主管部门在水利工程建设项目管理中，既当“运动员”，又当“裁判员”的不合理现象，促使水利工程建设质量与安全监督执法更具权威性。

3) 积极推行基层中小型水利工程建设项目实行代建制，不但激活了社会经济，更将区(县)级水行政主管部门从繁重的基层建设任务中解脱出来，把更多的精力投入到本管辖区域的水利建设规划，对前期的勘察、设计进行宏观的、全面的监督控制。

2.3 健全法规，强化法治

党的十九届四中全会提出坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力的明确要求。

1) 虽然近年来，国家根据水利工程建设的实际情况，相继制订了不少相关法律法规，对规范水利工程建设市场秩序、保障工程建设质量、遏制安全生产事故，起到了非常重要的作用。但各级水行政主管部门，特别是区(县)级水行政主管部门，在未被取消水利工程建设质量与安全监督职能前，应该在符合上位法的前提下，制定颁布更加明确、更加细化、更加适合本管辖区域的水利工程建设质量与安全监督细则，进一步明确执法主体、执法权限、执法程序、执法体系和自由裁量标准等，不断健全、完善水利工程建设质量与安全监督法规体系，为强化依法治水提供必要的、有力的支撑。

2) 推行执法责任制。各级水行政主管部门规定相关执法机构和执法人员相应的责任、权限和任务，把法定的权利和义务进行分解、量化，制定与责任制相配套的考核标准和奖惩办法；同时，建立健全执法程序制度、执法责任追究制度、执法监督检查等相关制度，依靠制度规范执法行为，达到秉公执法、严格执行水利工程建设质量与安全监督相关的法律法规。

2.4 信息共享，优胜劣汰

随着经济社会的信息技术飞速发展，对工程施工现场监督检查的规范化、科技化、网络化要求都随之提高，水利工程也不例外。

1) 水利工程建设质量与安全监督机构应加强在监在建工程在质量监管平台的数据信息管理，强化实时监控工程材料、半成品和实体质量；对发现的不合格产品，必须立即采取措施整改。

2) 水行政主管部门、水利工程建设质量与安全监督机构、项目法人(建设单位)应定期对在监在建工程施工企业、监理企业的建设行为开展公平、公正、公开的诚信评价工作，并积极推动信用信息共享；参考住建部出台的《建筑市场信用管理暂行办法》，建立黑名单制度；对于列入建设市场主体“黑名单”的，要采取惩戒措施，在市场准入、资质资格管理、招标投标等方面依法给予限制，并通过全国统一的信用信息基础数据库，通报给其他部门实施联合惩戒，促使水利工程建设行业优胜劣汰。

2.5 提高监督人员综合素质

目前，政府财政资金紧缺，难以增加水利工程质量、安全监督人员经费；同时，水利工程建设质量与安全监督执法队伍的综合素质，直接关系到监督执法的效能，因此，提高现有监督人员的综合素质，打造一支政治过硬、业务精通、道德优良的执法队伍，成为现阶段水行政主管部门的当务之急。

1) 加强监督人员的政治思想教育，牢固树立为人民服务的宗旨，强化四个意识，不断提高监督人员的政治站位。

2) 随着城乡水务一体化管理体制的建立，水行政主管部门职能也随之增加了供水、排水、污水处理、再生水利用等工作，使得安全饮水、节水灌溉、污水处理、雨洪利用等工程，都纳入了水利建设的范畴，水利工程建设逐步扩充为水务工程建设。因此，水利工程建设质量与安全监督人员，要与时俱进，不断拓宽自己各相关专业的知识面，不断提高专业技术水平。

3) 加大对监督执法人员的培训力度，组织形式多样的培训，培养监督执法人员自觉学习相关法律知识，不断加深对相关法律、法规的理解、认识，力求达到熟练掌握，并灵活运用，努力提高整体监督队伍的执法水平。

4) 加大各级政府对水利工程质量与安全监督的经费投入。

3 结语

“千里之堤，溃于蚁穴”。水利工程建设质量与安全监督是保障水利工程建设质量和安全生产的重要手段。目前，我国水利工程建设质量与安全监督仍旧存在管理模式不完善、财政投入不足、监督方式落后、执法力度不大等问题，通过分析探讨，提出可通过党建引领、完善监督管理模式、健全法规、信息共享、提高监督人员综合素质等措施，不断加强新时期水利工程建设质量与安全监督，确保水利工程造福于民。