《关于划定河砂禁采区和可采区的暂行规定》修订概要

陈斯达

(1.广东省水利水电科学研究院，广东 广州 510635;2.广东省水动力学应用研究重点实验室，广东 广州 510635)

广东省地方规范性文件《关于划定河砂禁采区和可采区的暂行规定》(粤水建管〔2013〕184号，以下简称《暂行规定》)由省水利厅联合其他省级行业主管部门于2013年12月17日发布，并于2014年2月1日起施行[1]。作为《广东省河道采砂管理条例》的13项配套制度文件之一，《暂行规定》已执行超过5 a。为适应新时期河道采砂管理要求，广东省水利厅组织对《暂行规定》进行了修订。笔者就《暂行规定》修订的必要性、修订过程和修订要点等进行解读。

1 必要性

河砂是主要的建筑和造地填筑材料，近年来，广东省经济高速发展、城市化进程加快，全省地区生产总值总量连续30 a居全国首位。2017年，全省地区生产总值(GDP)8.99万亿元，同比增长7.5%[2]；2018年，全省地区生产总值9.73万亿元，同比增长6.8%[3]；2019年，广东全年实现地区生产总值10.77万亿元，同比增长6.2%[4]。经济平稳运行过程中，市场对建筑用砂需求量日益加大。与此同时，各地非法采砂现象时常发生。非法采砂活动不仅危害河势稳定、破坏水生态环境、影响防洪及通航安全等，还对社会治安稳定造成不利影响。为保证河势稳定，保障行洪、灌溉、供水、航运等安全，实现河道采砂的依法、有序管理，迫切需要科学划定符合现阶段经济社会发展的河砂可采区和禁采区。

2005年《广东省河道采砂管理条例》颁布实施，并于2019年3月28日由省第十三届人大常委会第十一次会议修订通过，自2019年7月1日起施行[5]。《暂行规定》作为《广东省河道采砂管理条例》的13项配套制度文件之一，对规范我省河道河砂可采区和禁采区的划定起到了不可替代的作用。党的十九大以来，国家对生态文明建设的要求越来越严格。在习近平新时代生态文明建设思想的指导下，涉河建设项目管理和保护的有关规定也在不断调整变化，《暂行规定》已与新时期河道采砂管理的要求不相适应。此外，《暂行规定》已执行超过5 a，不宜一直定位为“暂行”。因此，结合近年来广东省河砂可采区和禁采区划定及管理工作的经验，修订出台《关于划定河砂可采区和禁采区的规定》很有必要，而且非常迫切。

2 修订过程

2.1 实地调研

为了解《暂行规定》施行后各地关于河砂可采区和禁采区的划定经验及管理工作中遇到的问题，笔者分赴佛山、云浮、肇庆、茂名、潮州、梅州等地调研并收集相关材料。

2.2 资料收集

为复核《暂行规定》的合法合规性，笔者收集了包括《中华人民共和国水法》(2016)《中华人民共和国防洪法》(2016)《广东省实施〈中华人民共和国水法〉办法》(2014)在内的法律、法规共14项；为研究《暂行规定》的适应性，收集了包括《珠江流域综合规划(2012—2030年)》《广东省流域综合规划(2010—2030年)》《广东省主要河道采砂控制规划总报告》《广东省地质灾害防治“十三五”规划》《广东省生态文明建设“十三五”规划》在内的相关规划共9项。此外，还收集了包括《河道采砂规划编制规程》(SL423—2008)《航道工程设计规范》(JTS181—2016)在内的相关规程规范共7项，包括《中华人民共和国自然保护区条例》(2017)《广东省河道采砂管理条例》(2019)《广东省水利工程管理条例》(2014)《水文监测环境和设施保护办法》(2015)《广东省水功能区监督管理办法》(2017)《广东省饮用水源水质保护条例》(2010)《广东省风景名胜区条例》(2012)《广东省湿地保护条例》(2018)《广东省环境保护厅关于征求〈生态保护红线管理办法(暂行)〉(征求意见稿)意见的函》(2018)在内的相关办法、条例共21项。

2.3 征求意见

结合《暂行规定》实施以来河砂可采区和禁采区划定及管理工作的经验，广泛征求各地水利(水务)局、各流域管理局、珠江水利委员会、广东省水利电力勘测设计研究院、广州市水务规划勘测设计研究院以及其他省级行业主管部门的意见，对上述单位或部门提出的意见建议进行逐一分析研究、归纳总结，修改后提出了送审稿。

3 修订要点

3.1 补充完善遵循的原则

根据《中华人民共和国水法》《广东省河道采砂管理条例》和《河道采砂规划编制规程》(SL423—2008)等相关法律法规、规程规范对河道采砂计划与许可、监督管理、监督检查以及规划编制的具体要求，结合《广东省主要河道采砂控制规划总报告》和《广东省生态文明建设“十三五”规划》的总体要求和建设理念：划定河砂可采区和禁采区，应当遵循生态优先，符合河道采砂规划及综合规划，实行总量控制、计划开采、严格监管、确保安全的原则。

3.2 增加公告时间

公告河砂可采区和禁采区，是实行河道采砂许可制度的基本要求。《广东省河道采砂管理条例》明确规定，下一年度的河砂可采区和禁采区，应当于每年10月由县级以上人民政府水行政主管部门公告。由于生产生活、经济建设和河道管理等需要，暂定为禁采期、划定或解除临时禁采区的河段，各级水行政主管部门应当及时公告。

3.3 禁采区划定

3.3.1修改水文(水质)站禁采范围

水文站和水质站是观测、搜集水文水质信息的重要机构。《水文监测环境和设施保护办法》明确禁止在水文监测环境保护范围内从事挖砂、采石、淘金等活动。《广东省水文条例》明确集水面积大于3 000 km2的河流、网河区重要干流水道、国家重要水文站等所在河段的水文监测环境的保护范围。结合《广东省水功能区监督管理办法》和《广东省饮用水源水质保护条例》对水功能区监督管理、饮用水源保护区的划定、水质保护与监督管理的具体要求，水文(含水质)站上下游各1 000 m以内的河段应划定为禁采河段。

3.3.2修改丁坝禁采范围

丁坝对于改善航道、避免河岸冲蚀破坏、保护水生态等具有重要作用。根据《航道工程设计规范》(JTS 181—2016)，丁坝护底范围为：特别容易冲刷的土质河段，距迎水坡脚20～30 m，距背水坡脚30～40 m，距坝头向河坡脚40～70 m。综合考虑航运、防洪、水生态和涉河建设工程设施等因素，航道整治丁坝上下游100 m、坝头100 m范围，以及航道护岸堤脚100 m范围内应划定为禁采河段。

3.3.3明确地质灾害影响的禁采河段

地质灾害高易发区和地质灾害重点防治区是崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷等灾害易发生的地区。全省范围内地质灾害高易发区总面积为50 137.74 km2，占全省陆域总面积的27.89%，地质灾害重点防治区总面积为50 797.12 km2，占全省陆域总面积的28.0%[6]。各级人民政府依法划定为地质灾害高易发区、地质灾害重点防治区所涉及的河段，应划定为禁采河段。

3.3.4增加禁采河段

《中华人民共和国自然保护区条例》明确禁止在自然保护区内进行挖沙活动；《全国河道(湖泊)岸线利用管理规划技术细则》明确规定岸线保护区为禁止开发利用的岸线区；《广东省水功能区划》明确规定保护区内严格禁止进行破坏水质的开发利用活动；《广东省水功能区监督管理办法》明确禁止在饮用水水源一级保护区内从事与保护无关的涉水活动；《广东省饮用水源水质保护条例》明确禁止在饮用水地表水源保护区内进行非疏浚性采砂活动；《广东省风景名胜区条例》明确禁止在风景名胜区内从事挖砂活动；《广东省环境保护厅关于征求〈生态保护红线管理办法(暂行)〉(征求意见稿)意见的函》明确禁止在生态保护红线内禁止采砂活动。随着国家生态文明建设的要求越来越严格，亟需增加各类自然保护区、岸线保护区、水功能保护区、饮用水源保护区、风景名胜区、生态保护红线范围、湿地公园等所涉及的河段为禁采区。此外，根据《广东省河道采砂管理条例》的规定，各类水下管线(隧道)管理和保护范围内所涉及的河段均应划定为禁采区。

3.4 可采区划定

3.4.1增加影响因素

采砂活动容易造成水位流态变化、冲刷、河床下切等问题，容易破坏堤脚、桥脚等涉河工程部位基础稳定性，从而危及或造成涉河工程损毁，影响生产生活及相关权益的损失。结合《广东省水利厅关于主要河道采砂现场的监督管理办法》的相关规定，划定为可采区的河段应当充分考虑社会公共利益和他人的合法权益。

3.4.2增加使用坐标系要求

根据原国土资源部(现自然资源部)和国家测绘地理信息局《关于加快使用2000国家大地坐标系的通知》(国土资发〔2017〕30号)的要求：2018年7月1日起全面使用2000国家大地坐标系[7]。划定可采区，应采用2000国家大地坐标系和最新的河道地形图。

3.4.3增加禁采期的考虑因素

广东省汛期降雨多，尤其是台风天气带来的强降雨，河道水量大、水位高，此期间不宜在河道内生产作业。此外，由各级人民政府确立的珍稀水生动物和重要鱼类资源保护区所在的河段，如增城市兰溪河珍稀水生动物及其生态县级自然保护区、西江广东鲂国家级水产种质资源保护区等，具有重要的物种和经济保护价值，在鱼类等水生动物季节性洄游或繁殖时期，应当禁止采砂活动。结合《河道采砂规划编制规程》(SL423—2008)关于确定可采区的禁采期考虑的因素，主汛期以及水位超过防洪警戒水位、珍稀水生动物和重要鱼类资源保护要求的时段以及对水环境有较大影响的时段，应当划定为禁采期。

4 结语

结合党的十九大关于生态文明建设的总体部署，通过对《暂行规定》的修订，进一步明确河砂可采区和禁采区划定的原则、各级水行政主管部门职责、公告时间等内容，细化可采区和禁采区的划定河段等，使河砂可采区和禁采区的划定工作更加科学、细化和规范，以保证河势稳定，保障行洪、灌溉、供水、航运等安全，维护河流生态健康，促进人与自然和谐相处。