农村集中居住政策的风险点及政府应对策略

刘泽照 杨梦

摘  要：推动农民集中居住是乡村振兴战略背景下改善农村居住环境的重要途径。近年来，江苏省大力推进农村集中居住政策，取得一定成功经验，也面临运作风险与现实挑战。本文结合国内实践与苏北地区的政策实施状况，在征地补偿、规划布局、公共服务、可持续生计等方面提出建议，以期降低集中居住政策的执行阻力，推动新时期苏北地区农村居住环境根本改善。

关键词：农民集中居住  政策风险  地方政府  江苏省

乡村振兴是党的十九大提出的一项重大战略，其中改善农村整体居住环境是实施乡村振兴战略的重要目标之一。江苏省作为推进农村集中居住政策先行地区，创造出不少有益经验。结合国内改革实践，本文梳理了江苏省农民集中居住政策与苏北实践状况，揭示了政策实施中的社会风险与执行阻力，在地区比照基础上提出未来建设思路。

一、农民集中居住及江苏实践

（一）概念界定

对于农民集中居住概念，学术界和政府公共部门存在不同判断与主体认知。伽红凯（2016）认为，农民集中居住就是通过依法征收土地，使农民退出原有的宅基地，统一搬迁至集中社区生活的特殊安置方式。姚娟（2019）等提出农民集中居住是农村生活空间的重构，促使乡村由单一农业生产功能转向多元价值功能。龙花楼（2011）等将农民集中居住视为农村发展过程的一个必经阶段，即散居、初步空心村、空心村、农民集中居住和逆城市化。政府部门往往立足资源要素配置的角度进行阐释，认为集中居住是以土地要素集聚为抓手，推进人口、资金、公共服务等要素更加合理配置或重组的城镇化发展过程，是加快城乡要素平等交换的创新手段。综合来看，农民集中居住就是基于乡镇地区土地资源开发与城镇化战略发展需要，政府直接推动将自然村居住的散落农民集中搬迁到新型社区的一种新农村建设路径。

（二） 江苏省农村集中居住实践

进入新世纪以来，江苏省在全国较早出台并整体规划农村集中居住方案，取得了一些较为成功的地区经验。最早发起于苏南地区的新农村改革实验，将“居住向社区集中”视为一项兼顾经济发展与农村城镇化的重要举措，探索把乡镇土地划分为工业园区、生态农业区和居住商贸区三大建设用地，使调整后的农村闲置空地用于弥补工业用地不足。在农村集中居住建设中，为保证城乡用地的均衡分配，江苏省大力推动土地“增减挂钩”政策的落地实施，即把城镇用地增加和农村用地减少相挂钩，使建设用地面积和耕地面积保持在相对平衡且符合发展要求的范围内。这一顶层设计为江苏省农民集中居住建设和公共服务配套设施兴建提供了有力的土地保障。

2018年9月，江苏省委发布《关于加快改善苏北地区农民群众住房条件推进城乡融合发展的意见》，明确要求苏北地区加快农村村落改革，实施村庄撤并，兴建集中居住社区。在此指引下，苏北五市政府相继出台了一系列围绕农民集中居住问题的支持政策，其中徐州市睢宁县高党村的改革思路，为苏北农村集中居住政策的实施提供了样板。高党村以农民集中居住区建设为抓手，统筹推进土地集约化、居住社区化、农业规模化、服务均等化，强化产业结构调整，以发展农村电商为特色，结合乡村旅游业实现地方振兴，其经验被称为“高党模式”在省内大力宣传推广。

二、苏北地区农民集中居住政策风险与困阻

（一）拆迁补偿标准差异

受历史地理等因素限制，苏北地区农村集中居住拆迁补偿力度不及苏南。经调查统计，近年来苏北地区农村房屋拆迁补偿金额约为500-700元/平方米，补偿金额过低，与农民主观愿望有较大差距。此外，基层同一行政区域内存在补偿标准不一致问题，一旦临近地区拆迁补偿金额差异较大，很可能诱发农民群体的不公平感，进而激发个体对集中居住政策的心理排斥与群体矛盾。

（二）公共服务配套与土地流转困境

农村集中居住政策实施过程中，一些地区未能及时补充优化相关配套环境，医疗、教育、交通和养老等公共服务资源配置存在明显不足，现代化公共服务产品发展滞缓，致使集中居住政策公信力受到破坏。由于乡土情结影响，很多农户倾向就地安置，并由此获取就业、产业扶持等方面可持续保障，而该诉求往往未能及时有效跟进，进而使集中居住政策的实施面临排斥。

另一方面，按照国家规定，农村土地流转应坚持以农民为主体，政府发挥引导作用并依靠市场进行资源配置。然而，苏北地区受村镇集体自身资金的限制、市场化运作方式不足，大量农村闲置土地不能及时承包经营，导致土地流转出现进退两难的困境，如处置不力将影响集中居住政策的有效执行。

（三）传统生活模式与角色转换的冲突

相较苏南地区，苏北农村多围绕农业和庭院经济进行生产经营活动，传统习俗和邻里观念比较强。原村庄多呈现散落分布，单一且富有田园气息的农村生活模式已成为主要情感维系模式，多数农民群体故土情节深厚。集中居住后，旧有村庄关系难免发生变动，如何适应新型社区生活方式成为一项挑战，容易失去心理归属与精神寄托，进而对集中居住状态造成消极影响。与此同时，土地被征收或流转后，离开土地产销的农民不得不选择新的谋生工作方式，或者转换为新型乡镇企业务工人员，这一群体在生活方式和角色转换过程中面临众多压力与心理冲突。

（四）可持续生计风险

对于生计来源单一的贫困农户家庭而言，集中居住后土地经濟收入的可能减少更易造成家庭生活质量的降低，基本生活、子女教育、老人养老等现实问题不断凸显出来。相较之，苏南乡镇受益于特殊的地理和政策优势，在集中居住政策落实较好的地方，大多通过居住地招商引资，办工厂办企业和成立工业园区，来解决农民的可持续生计问题。而苏北多数乡镇受地理区域条件、自然禀赋等固有限制，并非普遍具备良好的工业化和产业发展资源，这势必影响到部分农民集中居住后的生活发展状况。因而，就业选择缺失和产业补给低效的存在，一定程度将影响苏北农户集中居住意愿及新农村建设的改革进程。

三、农村集中居住政府应对策略

（一）健全补偿机制，确保信息透明

根据我国城乡土地建设增减挂钩相关政策，目前多数省份执行的是宅基地退出补偿制度，这本质上是一种土地征收关系，具体实施过程中可能存在强制农民退出宅基地行为。为保证农民的合法利益，地方政府应当将地区土地利用目标、乡镇总体规划与农民自身意愿进行综合考量，做到拆迁补偿合民意、贴民情、信息公平透明。

首先，借鑒四川等地工作经验，针对农村集中居住政策执行制定一套完整的拆迁补偿标准体系，保证工作政令统一、政策规范统一，明确不同地方、区域房屋征收具体补偿办法，严格按照政策标准进行补偿安置，坚决消除不合理的差异性补偿。

其次，强化农村集中居住政策宣传，当地政府可成立宣传小组和信访反馈渠道，借助电视广播、报纸、网络推送、新媒体等多种媒介，积极向农户展开集中居住拆迁补偿政策讲解，使当地群众能够清晰了解政策全貌以及拆迁补偿政策要求，及时回应疑惑和衍生问题，减少农户抵触和防备心理。

最后，要建立全流程和全方位的监督审核体系，成立专业性的审核机构或引入第三方部门进行资金监管，从省市级财政资金划拨到基层一线支付，应在职能机构监督下完成，对于故意隐瞒、截留、拖欠补偿款项及物资的基层组织及责任人要依法依规从严处置。

（二）科学规划布局，强化社区管理

首先，省市级自然资源部门应对村域国土空间进行合理规划和确权，借鉴重庆在土地改革规划中实行的“地票”制度，通过地票交易将居住资源配置与配套改革相结合，促进集中居住对于农村生态环境的保护与发展，增加农民的收益。要对原村庄集中居住建设规划、土地利用规划、土地整治规划进行整合，实现“多规合一”，统筹安排村域生态保护、耕地保护、产业发展、文化传承、基础设施、公共服务等各类空间，确定建设用地规模，优化村域空间布局。对于暂不明确具体用途的土地，可保留弹性规划。这有利于统筹安排各类资源，优化乡村生产生活生态空间。

其次，在遵循土地规划原则基础上，充分尊重农户主体地位。通过村委会、村民理事会等组织收集关于集中居住区地理选址、房屋结构、基础设施配套等方面意见，积极吸收村民合理建议，使之有效参与到集中居住区的规划建设，减少群体心理抵触。同时，对于一些地区确有必要采取“先拆后补”安置方式，要充分考虑 “拆房”与“建房”间隔时间内农民过渡安置问题，积极筹措资金用于临时安置，为旧房拆迁及迁居工作减少阻力。

最后，强化政府、社会、农民三方互动方式，发挥社区治理的协同效应。可借鉴四川成都实践模式，在土地“整治”环节，对农村耕地和农户宅基地进行“两手抓”，充分整合集体组织土地;在社区“建造”环节，由政府主导投资项目资金预算，引导开发商扩大资金投入，同时尊重农民个体居住愿望和要求;在“管理”环节，建设适合地方特色的新型农民集中居住区，形成以社区党组织为核心，由社区管委会、社区居委会和物业服务中心共同组成的管理体系，为集中居住区有序生活提供坚实保障。

（三）完善公共服务，加强配套供给

实践发现，一些地区集中居住政策落地过程中，居住环境虽然从以往散落村居变成新型社区，但相应公共服务设施及产业发展资源并没有得到相应提升，导致后续矛盾问题频出。故此，苏北在建设集中居住社区时，可以借鉴上海的“三集中”政策，注重基础设施、养老设施和教育医疗政策的规划建设与支撑。要严格遵循科学合理的设计建造标准，补足补齐基础配套设施，提高移居农户对社区集中居住政策的认可度。

首先，在改善农民集中居住环境建设上，要创新建造方式，健全适宜集中居住生活污水垃圾治理体系，系统治理周边水环境，推进水、电、路、通讯等基础设施改造升级，积极引导支持村落发展特色农业、文旅文创、健康养老等产业，大力推动文旅融合发展;加强村庄外部山体水系、田园风光、森林湖泊、绿化植被等方面整体保护。

其次，在公共服务配套供给上，要优先建设功能完善的教育医疗公共服务。在这一基础上，大力弘扬优秀传统文化，营造良好的社区文化氛围，提升农民文化素养，满足农民精神需要。

最后，对于经济基础薄弱的乡镇要加大财政补给力度，借鉴一些地区经验通过村民共筹入股等形式募集补充部分建设资金，鼓励农户参与新型居住社区建设。同时，诸如污水和卫生处理等基础设施，地方政府可引入PPP模式筹集资金，提高配套服务质量，优化农民集中居住社区公共服务资源。

（四）优化产业布局，拓宽就业渠道

在农民集中居住可持续发展方面，既要根据当地土地资源、气候环境、人力物资等限制条件，因地制宜选择合适产业，也要保证产业培育的可持续性和经济价值惠及面，将农村特色优势与产业引进相结合，在增加农民经济收入的同时帮助社区集体积累公共资金，为集中居住农民提供未来可期的生产生活条件和公共服务产品。

首先，制定针对性产业发展政策，对于农作物种植条件良好的地方，依然优先发展农业，改良种植培育技术。针对农业种植条件欠缺地区，可积极推动引进农副产品加工业、手工业等产业投资项目。其次，借鉴陕西模式，在规划避灾移民搬迁同时规划工业园区建设，不断寻找适合的主导产业，增加就业岗位与机会，让农民搬进集中居住区之后有就业选择与收入保障 。对于新生代农民工、城乡未继续升学初高中毕业生、残疾人等重点群体，开展就业技能培训和创业培训，拓展就业创业渠道，这有利于农民在家门口就业，满足生活保障需求。

此外，基层乡镇要主动将服务职能延伸至集中居住区，推进社区民主治理，将农民身份的转变与现代文明意识提升相融合，促进社区健康、安全、可持续发展，以典型效应推动形成更多的示范集中社区。

参考文献：

[1] 伽红凯，王思明，王树进.中国农民集中居住的演进过程与经验借鉴[J].农村经济，2016，（12）.

[2] 姚娟，马晓冬.后生产主义乡村多元价值空间重构研究——基于无锡马山镇的实证分析[J].人文地理，2019，34（2）.

[3] Hualou Long，Yurui Li，Yansui Liu， et al. Accelerated restructuring in rural China fueled by ‘increasing vs. decreasing balance land-use policy for dealing with hollowed villages[J]. Land Use Policy，2011，29（1）.

[4] 龙腾，史心怡，刘静.上海市农民集中居住模式研究[J].上海农业学报，2018， 34（4）.

[5] 翟坤周，王国敏我国移居农民集中居住的实践逻辑与实证分析——成都实践检视[J]. 学习与实践，2016，（10）.

[6] 周福明.陕南避灾扶贫搬迁的安康实践[J].当代经济，2014，（6）.

（作者单位：江苏师范大学哲学与公共管理学院）

责任编辑：张捷