半农半牧区实施草原生态补奖政策的效益问题与思考

永海

摘  要：本文以半农半牧区草原生态保护和居民生活改善这两个问题为切入点，基于访谈调查的第一手资料，对2011年起实施的草原生态补奖政策的效益问题进行了分析。结果发现，除了以往多数相关研究中存在的补奖标准低的问题，还存在年度补奖资金总额较第一轮减少了约41%、禁牧区的农牧民另租赁草场放牧导致草畜平衡区载畜压力过大、制定政策實施方案时多方沟通参与度不够等诸多问题，本文通过对各种问题分析提出了一定的参考意见。

关键词：半农半牧  生态补奖  禁牧  草畜平衡

我国草原生态保护补助奖励机制（以下简称“草原生态补奖政策”）实施近10年以来，对草原生态保护、居民生活改善、畜牧业结构调整等带来了一定的预期效果。在内蒙古，草原生态补奖政策覆盖全区12个盟市的10.2亿亩（占土地总面积的57.48 %）天然草原，并有534万农牧民从中受益，例如在锡林郭勒盟东乌珠穆沁旗，2018年的草原植被覆盖度、高度、产草量等比2015年分别提高了73.8%、17.41%和47.37%。在收入方面，2018年牧区常住居民人均可支配收入为29，600元。其中，草原生态奖补资金平均直接拉动牧民增收每人每年4，514元。

从已有的论文、调研报告等文献中发现，草原生态补奖政策实施中仍然存在补奖标准低、区域划分不合理、监管难度大等诸多问题。另外，多数论文的研究区域比较广、或者大部分研究区域属于纯牧区等特点，但关于半农半牧区的草原生态补奖政策奖效益问题研究很少。围绕着这些问题，作者于2019年8月2日～8月15日，对巴林右旗的农牧户、基层工作者进行了深入访谈，并以电话（含微信）采访方式进行了后续补充。本文对草原生态补奖政策实施过程中出现的问题和不足之处进行总结和梳理，并提出一些有益的参考意见。

一、调研区域草原生态补奖政策实施情况

（一）调研区域概况

巴林右旗地处内蒙古自治区东部，赤峰市北部，位于东经118°15′～120°05′、北纬43°12′～44°27′。旗辖9个苏木镇，总面积为10，256平方公里，其中天然草原面积为1，286.3万亩、占土地总面积的83.6 %。全旗2017年的户籍人口为181，930人，其中农牧业人口为129，667。农牧业户户均草场面积为315.2亩，农牧业户籍人均草场面积为98亩（详细参考表1）。

（二）补奖资金来源及分配

1. 第一轮奖补政策的落实情况

本旗自2011年开始落实国家草原生态补奖政策。从表2可知，第一轮补奖政策涉及到全旗9个苏木镇162个嘎查（村）40，078牧户（约12.7万人）。总补奖面积为1，270.6万亩、占天然草原总面积的98.78 %，其中禁牧补助面积为769.09万亩，草畜平衡奖励面积为501.51万亩，发放牧民生产资料综合补贴 21，985户，聘用牧民管护员124人。每年度总补奖金额为8，570.58万元，其中禁牧、草畜平衡奖补资金6，762.18万元，生产资料综合补贴资金1，758.8万元，牧民管护员工资49.6万元。

2. 新一轮奖补政策的实施情况

新一轮奖补政策在实施范围上规定，凡持有草原承包经营权证或签订了草原承包经营合同的农牧民、国有农牧林场的员工均可以享受草原生态补奖政策。在划定分区上，以全旗草原利用现状为依据，以第一轮草原生态补奖政策落实为基础，划分为禁牧区和草畜平衡区。新一轮草原补奖区以嘎查为最小单元，一个嘎查村只执行一种补奖政策，即禁牧或草畜平衡。奖补内容由4项减至3项，分别为禁牧区、草畜平衡区、草原专职管护员等3项，取消了生产资料综合补贴政策。

（1）执行了禁牧和草畜平衡制度。将赛罕乌拉国家级自然保护区和岗根20万亩生态保护区周边具有生物多样性典型特征、具备水源涵养功能的2个苏木镇的10个嘎查划定为禁牧区，执行严格的禁牧政策，不得放牧利用，实行全年禁牧。其面积为115.67万亩，补奖标准为每亩9.975元。将禁牧区以外的草原划定为草畜平衡区，在执行严格的草畜平衡制度的基础上，实行季节性休牧制度，休牧期为每年3月15日至6月15日。其面积为1，154.93万亩，补奖标准为每亩3.325元（参考表3和图1）。

新一轮全旗发放给农牧民补奖的资金总额为每年5，039.85万元，较上一轮减少了3，481.13万元。从图2可知，禁牧区面积较上一轮总补奖面积的39%减少到9%、草畜平衡区面积较上一轮总补奖面积的61%增加到91%。

从表4可知，第一轮补奖资金来源为，国家财政每年8，520.98万元、自治区财政每年24.8万元、市财政每年6.2万元、旗财政资金每年18.6万元。由自治区（50%）、市（12.5%）、旗（37.5%）三级共同承担了牧民管护员工资。新一轮补奖资金来源为，国家财政资金每年5，039.85万元，其余资金按相关文件的规定，草原专职管护员工资及工作经费由自治区、市、旗三级财政承担。

（2）实行了草原专职管护员制度。旗草原监督管理部门按照有关规定和程序统一聘用了草原专职管护员，协助草原执法人员做好禁牧、草畜平衡的监管工作。本着充分发挥草原管护员作用，确保禁牧区禁得住、草畜平衡区得到平衡的要求，综合考虑各苏木镇的草原面积、实施范围、涉及农牧户数量等因素，每个苏木镇配置4～5名，全旗聘用了草原专职管护员共54名，实行了合同制管理，工资为每人每年3万元。

（3）定制了资金兑现奖惩办法，但未能实现。建立了奖惩制度，对执行禁牧和草畜平衡政策不到位的农牧户，扣发其部分或全部草原生态补奖资金等关于扣发草原生态补奖资金的详细规定。但由于此项不符合惠农补贴资金发放的相关规定，旗财政局未同意。因此，资金兑现奖惩办法未能实现。

二、实施草原生态补奖政策的主要成效

（一）起到了生态保护效益

植被盖度的提高和土壤中根系量的增加，可有效控制水土流失，提高土壤有机质含量，改善土壤结构，增强土壤涵养水源的功能。因此，全旗通过禁牧和草畜平衡，对草原生态恢复起到了一定的作用。第一轮奖补中牧草亩单位面积产草量提高到150公斤，与之前相比提高了30%，植被盖度平均达到50%，与之前相比提高了20%，草群平均高度提高到22厘米，群落结构发生明显改善，多年生牧草比重提高了4%，退化沙化草场减少了2%。另外，第二轮奖补中力争到2020年的全旗草原平均植被盖度在55%左右作为实现目标，实施了草原生态补奖政策。

（二）推进了经营方式的转变和畜牧业结构的调整

通过草原生态补奖政策的实施，促进了畜牧业经营方式的转变和畜牧业结构的调整，改变了传统粗放经营方式，为畜牧业现代集约化经营起到了推动作用。同时使基础设施建设得到了一定的改善，扩大了人工草地面积，增强了饲草料供给能力，为实施牲畜舍饲饲养提供了一定的物质保障。另外，增强了广大农牧民对草原生态的保护意识。

三、存在的问题及对策建议

（一）奖补标准低，无法补偿农牧民为生态恢复所做的牺牲

全旗9个苏木镇农牧民人均草牧场面积在63.1～158.7亩之间（表1），农牧民从草原生态补奖政策落实中可得到补助资金为禁牧区（9，248人）平均每人1，248元、草畜平衡区（120，419人）平均每人319元。2017年全旗农村牧区常住居民人居可支配收入为9，248元，因此禁牧区居民收入中草原生态补奖金额占13.5%，草畜平衡区居民收入中仅占3.4%。显然，这样低的补奖金额无法满足农牧民的生活所需。

对此，应借鉴正蓝旗、阿拉善左旗等地区以人为补贴对象的先行做法。总之，未来既要重视草原生态保护的第一目标，也要重视对农牧民收入的补贴作用。

（二）全旗草原生态补奖资金较上一轮总额减少

新一轮全旗发放给农牧民补奖的资金总额每年为5，040万元，较上一轮的8，521万元减少了约3，481万元。原因为，总补奖面积的91%草原划定为草畜平衡区，其余占9%面积的划定为禁牧区，禁牧区主要分布于赛罕乌拉国家级自然保护区周围。显然侧重强化了国家级自然保护区的草原生态保护工作，疏忽了其它地区的草原生态保护力度。

对此，下一轮草原补奖政策实施方案中应全面考虑生态恢复及居民生活改善问题，进一步细致划分禁牧区和草畜平衡区。

（三）禁牧区的农牧民另租赁草场放牧导致草畜平衡区载畜压力过大

在草畜平衡区允许放牧期间，禁牧区的农牧户主要以租赁或亲戚之间共用的形式大量涌入草畜平衡区放牧，给草畜平衡区带来了更大的载畜压力，不利于草原植被恢复。其原因为草畜平衡区没有规定的载畜量标准，对此，在调研访谈中大部分干部认为，本旗的农牧民人均草牧场面积是98亩，按纯牧区载畜量每只羊15亩计算，每人能养6～7只羊，这样的养畜规模无法保障农牧民的生活所需费用。

虽然半农半牧区有一定的“以农养牧” 优势，也需要有严格规定的载畜量标准才能实现生态保护的目标，但前提是居民人均草原补奖资金额度达到一定程度才能实现。在调研中，部分基层草原监护工作者认为最少每人每年3，000元（按脱贫标准）才能顺利展开监管工作。

对此，建议下一轮草原补奖政策规划中应根据半农半牧区特征，对农牧户的农业补贴资金相结合的办法，实行封顶和保底措施。并在全旗实行统一的严格管理模式，合理划定分区，最终实现全面生态保护与民生改善的目标。

（四） 制定政策实施方案时多方沟通参与度不够

由于跟旗财政局的相关人员沟通不足，导致草原生态补奖政策实施方案制定过程中规定的“资金兑现奖惩办法”未能实现。由于方案的不完善，在实际禁牧工作中可操作性差，以致出现屡禁不止，屡罚不改的现象。

对此，制定下一轮草原生态补奖政策实施方案前，各部门的基层工作者（宣传、财政、农牧业、林草、各苏木镇等），专家学者，农牧民代表等人员要加强沟通和参与，避免方案中再次出现无法实现的规定或条例。

（五） 国家针对牧区和牧业发展的支持项目少

近几年全旗牧民收入增长速度缓慢，农民人均纯收入年递增19.1%，而牧民人均纯收入年递增14.9%，牧民收入增速低于农民4.2个百分点。相对农民来讲，牧民收入来源单一，享受国家扶持政策少、支持项目少，国家出台的粮食直补、良种补贴等政策，主要是针对农民，并且已经持续了几年。而针对牧民的政策性补贴仅有草原生态补奖，对于促进牧民增收作用并不明显。

（六）补奖资金与草原专职管护员工资发放不够及时

在调研中了解到，国家财政发放的草原生态补奖资金的时间为当年的1月份到旗财政账户，但补奖资金发放到农牧户“一卡通”的时间为次年的1月份。这也是农牧民对禁牧工作出现抵触情绪的根源。另外存在监管工作经费（全旗每年20万元）少、草原专职管护员的工资发放不够及时、对工作的稳定性担忧等现象。

对此，旗财政局、林草局、农牧局等相关部门应更进一步支持草原生態保护工作。按时发放补奖资金，这样能够适当缓解牧民无现金购买饲料压力以及节省养畜成本，也能唤起农牧民对草原生态保护的积极性。按时发放草原专职管护员工资，对工作的稳定性给予保障，进一步提高对草原生态保护监管工作的积极性和主动性。

（七）未审批征用占用草原、非法开垦草原案件不断

据2016～2018年的《巴林右旗草原监督管理局年度工作总结》报告显示，自禁牧以来，本旗未审批征用占用草原、非法开垦草原案件多发。3年间，群众来电、来信、来访等方式举报非法开垦草原案件共120多起。

对此，应规范征占用草原审核审批程序，进一步加强监督，依法查处，严格执法，全力查处非法开垦草原案件。

参考资料：

[1]东乌珠穆沁旗草原生态补奖机制落实工作总结[Z].东乌旗林业和草原局，2018.

[2]巴林右旗草原生态保护补助奖励政策实施方案（2016～2020年）[Z].巴林右旗人民政府，2016，（9）.

[3]巴林右旗进一步加强生态建设、促进畜牧业发展的若干规定[Z].巴林右旗人民政府，2007，（2）.

[4]巴林右旗草原生态保护暂行办法[EB].右政办发〔2018〕35号，2018，（4）.

[5]关于印发新一轮草原生态保护补助奖励政策相关配套文件的通知[EB].内农牧草发[2017]21号，2017，（2）.

[6]巴林右旗草原监督管理局2016年度工作总结及2017年工作计划[Z].右草监发[2016]7号，2016，（12）.

[7]巴林右旗草原监督管理局2017年度工作总结及2018年工作计划[Z].右草监发[2017]52号，2017，（11）.

[8]巴林右旗草原监督管理局2018年度工作总结及2019年工作计划[Z].右草监发[2018]7号，2018，（10）.

（作者单位：内蒙古自治区社会科学院牧区发展研究所）

责任编辑：张捷