广东自贸区与海南自贸区错位发展的路径选择

蔡春林 陈 雨

（1．广东工业大学，广东 广州 510080；2． 对外经济贸易大学，北京100029）

一、引言

“错位发展”最早出现在生物学上，意为一种物种相对于其他物种相关联的特定的时间、空间和功能定位。延伸到区域经济领域，错位发展演变为经济发展水平不同、或产业发展阶段不同、或资源禀赋不同的地区采取各自功能定位的行业发展。错位是产业升级转换的内在要求，错位发展也不等于某些地区的某些产业是不可发展的，只是要结合自身基础与条件，根据比较优势发展最有潜力的产业。具体来说，在国家宏观调控政策引导下，各个地方寻找各自定位，扬长避短，在优势行业上做大做强，形成具有各自特色产业的区域发展格局。对发达地区来说，优先发展具有比较优势的行业，可以形成产业集群，形成规模效应。对欠发达地区来说，重点发展本地特色行业，可以避开与发达地区的产业竞争。对国家整体发展来说，实施错位发展战略有利于防止各区域产业的恶性竞争，构建协调有序的总体发展格局。产业错位发展的目的是力求实现地区经济集约发展与利益最大化。

根据产业错位发展的相关理论，从错位发展地区各自的发展程度来看，错位发展既可以发生在发展程度相近的地区之间，比如发达地区同发达地区之间的错位发展，或欠发达地区与欠发达地区之间的错位发展，也可发生在发达地区与欠发达地区之间，这也是地区间实现产业错位发展的初始阶段及常见形式，其错位发展方式往往包括产品配套型、特色产品型以及最为传统的梯度转移型。广东自贸区同海南自贸区的错位发展也将自此阶段开始，以产业梯度转移为基础，配合产品配套及特色产品的方式，逐步实现错位发展。发达地区相互之间的错位发展是水平更高、难度也相对更大的错位发展模式，其主要表现形式不仅仅基于资源禀赋差异而是综合因素所决定的产品错位发展。就广东自贸区同海南自贸区而言，此种模式现在或为时尚早，但随着广东自贸区同海南自贸区错位发展的不断深化，其发展模式逐渐将向此种模式转变。

实施错位发展大致需要4个方面的支持。（1）政策理念。政策理念首先是国家层面的政策、方针和定位，重在谋篇布局和宏观引导，指引总体的科学发展；其次是地方特色的产业发展规划，既要立足自身优势，也应利用好国家政策条件和邻近地区的产业条件。（2）特色平台。特色平台包括园区建设、营商环境、人才政策等软件和硬件两个方面，平台的建设主体是地方政府。（3）重点项目。项目建设是实现错位发展的抓手，错位发展必须做好重点项目的规划，尤其要做好产业转型升级、配套基础设施建设、园区治理改革等方面的工作。（4）联动机制。错位发展不是孤立发展，而是追求区域间的产业互补和人员互动，因此必须做好区域间资本、货物、人才、信息流动的机制保障。

中国各自贸区的错位发展是两个或多个自贸区功能各具特色又相互联系的发展模式。李猛（2017）指出，中国自贸区与“一带一路”均以市场开放、贸易便利和投资自由为目标，地缘与制度是构成的核心要素，彼此间可在人文交流、经济合作、制度引鉴和地理交通等多个方面进行探索对接。蔡春林（2015）指出，自贸区之间要摒弃“政治锦标赛”“经济争霸赛”的传统思维，实现自贸区间差异化竞争、共赢性发展、开放式合作。贾磊（2016）对天津自贸区与上海、广东和福建的自贸区进行了横向比较分析，提出借助环渤海区域五大战略机遇的叠加效应，融合天津自贸区现阶段的发展状况，从机制和体制创新两个方面推动自贸区的持续健康发展。刘俊海和施祖麟（2018）分析了海南自贸区，认为海南有优质的自然环境，风光秀丽，民风淳朴，同时工业污染相对较少。相对于其他自贸区而言，海南自贸区最大的不同在于旅游业，服务业为主是其立岛之根本。王菲易（2016）以上海自贸区为个案，从结构性机制和程序性机制两个层面，构建了自贸区“参与主体—管理客体—实现机制”的分析框架。郑茜文等（2016）以自贸区内零售业双渠道供应链为视角，分析了自贸区跨境零售商在不同决策条件下，各供应链成员与总供应链的最优定价和利润情况。现有多数文献对自贸区进行跨区域和跨部门发展进行了较为深入的研究，但在功能区分方面较为欠缺。本文以广东自贸区和海南自贸区为重点，针对自贸区错位发展进行一些初步分析。

二、广东自贸区和海南自贸区的比较：现状与特点

自贸区全称为自由贸易试验区（China Pilot Free Trade Zone），是中国进行贸易、投资、金融、监管、法律等经济改革的试验田。2013年9月，上海成立了全国第一个自贸区。2015年4月，中共中央和国务院在广东设置自贸区。同年，天津自贸区和福建自贸区也相继成立。2016年9月，又宣布设立辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川和陕西7个自贸区，形成了“1+3+7”的自贸区建设格局。2018年4月13日，习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上宣布支持海南全岛建设自由贸易试验区，探索实行符合海南发展定位的自由贸易港政策，由此海南自贸区成为中国第12个自贸区。

广东自贸区包括广州南沙片区、深圳前海蛇口片区和珠海横琴片区3个区域，总面积为116．2平方公里。在2015年国务院批准的《广东省自贸区总体规划》中，广东自贸区战略定位为粤港澳深度合作示范区、21世纪海上丝绸之路的重要枢纽和全国新一轮改革开放先行地。2018年5月24日，国务院印发《进一步深化中国（广东）、（天津）、（福建）自由贸易试验区改革开放方案》，提出以制度创新为核心，聚焦扩大金融业服务业对外开放、扶植科创产业、完善事中事后监管环境、实现区域协调发展等改革关键环节，目的是形成新一批可复制推广的自贸区试点改革先行经验。该《方案》进一步明确了广东自贸试验区“两区一枢纽”的战略定位，即打造开放型经济新体制先行区、高水平对外开放门户枢纽和粤港澳大湾区合作示范区。

根据2018年4月发布的《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》，海南将建设全岛自贸区和中国特色自由贸易港，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系；在海南自贸区设立国际能源、航运大宗商品等交易场所；发挥海南的区位优势，打造成为面向东南亚的航运枢纽、物流中心和出口加工基地。与之前国内设立的11个自贸区不同，海南自贸区是第一个全岛自贸区。这意味着其他11个自贸区面积基本在120平方公里左右，海南自贸区达3万余平方公里，是其他11个自贸区面积总和的12倍。

制度创新和可推广复制是所有自贸区的共同特征。在自贸区内建设以投资便利化、贸易自由化、金融创新、优化政务环境为核心的创新体系，推动自贸区形成跨地区、跨部门、跨层次的改革新成果。广东自贸区成立4年多来，先后5批向区外进行改革事项的推广。在第一批改革事项推广中，投资便利化领域有税务网上区域通办、网上申领发票等9项，贸易领域有跨境电商商品溯源、进口酒类分类管理等13项，金融创新领域有跨境支付工具创新1项，在全省相关范围内复制推广的改革事项有4项。在第二批改革事项推广中，投资便利化领域有企业专属网页、免费CA证书等10项，贸易便利化领域有“互联网+自助报关”“互联网+互动查验”等23项，金融创新领域有2项，在全省相关范围内复制推广的改革事项有4项。在第三批改革事项推广中，优化政务环境领域有优化船舶安全检查流程、廉洁成效评估体系等10项，贸易便利化领域有随船检疫模式、简化境外船舶在修造船厂停泊期间的边检管理措施等7项，金融创新领域有粤港电子支票业务，在全省相关范围内复制推广的改革事项有2项。在第四批改革事项推广中，投资便利化领域有跨境人民币缴税服务等3项，贸易便利化领域有全流程智能化通检、船舶“事中事后”安全监管机制等6项，在全省相关范围内复制推广的改革事项有7项。在第五批改革事项推广中，投资便利化领域有邮政部门代开发票、创建自然人一人式税务档案等2项，贸易便利化领域有“互联网+海关”功能拓展等5项，转变政府职能领域有“零跑动”政务服务模式、知识产权快速维权平台等2项，法治建设领域有涉港澳纠纷法律查明实施平台1项，在全省相关范围内复制推广的改革事项有10项（表1）。在已推广的改革事项中，南沙片区的跨境电商监管新模式、横琴片区的政府智能化监管服务模式入选了商务部的全国自贸试验区最佳实践。

表1 广东自贸区改革事项复制推广清单 （单位：项）

相关范围内是指特定区域或特定部门内的推广，区别于前5种类型的普遍推广。如第一批相关范围内复制推广有4项，其中在海关特殊监管区推广2项，在广州市、深圳市和珠海市复制推广2项。

自贸区普遍重视产业体系建设。自贸区采用现代园区设计、信息化报关模式，可将港区到保税区仓库的时间从平均2～3天缩短至半天。高效的通关为物流、金融、法律、工程设计和其他专业服务行业的发展创造条件。珠江三角洲是中国经济最为发达的地区之一，广东自贸区凭借珠三角庞大的制造业体系作为经济腹地，已形成“前店后厂”的产业模式。自2015年成立至2018年底，广东自贸区累计新设企业25万余家，吸引79家总部型企业，世界500强企业在区内设立309家企业，实际利用外资186亿美元，实际利用外资年均增长28．3%。海南自贸区根据自身资源禀赋，确立了“南北两极带动、东西两翼加快发展、中部山区生态保育”的总体空间格局，以深化供给侧结构性改革为重点，促进海南传统产业优化升级，着力发展教育、互联网、医疗保健、旅游、环境保护等产业，打造以现代服务业为支撑的产业体系。

自贸区致力于与周边区域经济的融合。各自贸区均有自身的区域发展定位，例如：天津自贸区的主要任务是促进京津冀经济深度合作的协调发展；辽宁自贸区着重提升东北老工业基地的发展竞争力；四川自贸区提出“内陆和沿边边境地区长江开放合作战略”，与广州、天津等17个沿海城市建立“城市政务服务异地互通互办”机制，与乌鲁木齐、兰州、西宁和昆明等内陆城市建立无水港，联合开展集运联动实验。广东自贸区已形成明确的功能划分：前海蛇口片区主要对接香港，金融、国际贸易是产业重点；横琴片区主要对接澳门，主导旅游休闲、文化教育产业；南沙片区面向国际，重点发展航运物流、生产性服务业等产业。作为中国最南端的省份，海南地处中国大陆、港澳地区以及东盟国家之间，2019年8月28日，海南省政府发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的实施意见》，其区域发展战略逐渐明晰，即依托“泛珠三角”区域合作机制，加强同粤港澳大湾区的对接，同时着力发展“桂粤琼”海洋经济示范区，共建共保清洁海湾，完善同浙江、上海等省市的合作规划。建设海南全岛自贸区和自贸港，不仅对于海南深度参与珠三角经济圈和南中国海地区合作具有重要意义，也势必有力推动中国由经济大国、国际贸易大国向经济强国、国际贸易强国迈进。

三、广东自贸区和海南自贸区错位发展的条件

广东与海南都背靠内陆和澳港地区，又面向东盟国家，是“21世纪海上丝绸之路”从中国向海外延伸的前沿地带。2018年，广东自贸区外贸进出口额为9，026．7亿元，占全省12．6%。南沙港货物、集装箱吞吐量分别达到3．56亿吨和1，566万标箱，使广州港吞吐量居国内第四、全球第七。海南自贸区的规划目标是建设中国特色自由贸易港，支持海南设立国际能源、航运大宗商品等交易场所，打造面向东南亚的航运枢纽、物流中心和出口加工基地。在广东与海南两地自贸区的发展定位存在某些重叠的情况下，必须从中寻找两者错位发展的条件性与可能性。

（一）产业优势互补

改革开放以来，广东自贸区所在的珠江三角洲逐渐发展成为“世界制造业基地”。虽然在2008年全球金融危机以后，广东第二产业的比重缩小到45%左右，但仍明显超过全国平均水平。广东省提出到2020年，与“海上丝绸之路”沿线国家的贸易总额为2，300亿美元，双向投资为140亿美元，港口货物吞吐量为2亿吨。但另一方面，广东的制造业仍停留在劳动密集型产业，第三产业发展较为滞后。在从传统服务业向现代服务业转型的过程中，广东加强了对服务行业的资金投入、相关人才的吸引政策以及运用现代科技手段对原有传统服务业进行改造升级，力求走出一条高投入、高技术、低能耗的产业发展模式。

海南的第三产业比重较高，2018年海南服务业占GDP比重的56．6%，高出全国平均水平3．3%，对经济增长的贡献率达66．9%。依托良好的生态环境，旅游是其支柱产业。2010年1月，国务院发布《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》，将海南国际旅游岛建设上升为国家战略。海南自贸区围绕国际旅游岛建设，侧重服务业的开放经济体系建设。在国际旅游消费中心建设方面，实施更加开放便利的离岛免税购物政策，放宽免税品种限制，提高免税购物限额；逐步放开邮轮旅游管制，优化邮轮多点挂靠、入境免签、检验检疫等服务；落实博鳌乐城国际医疗旅游先行区政策等。

（二）发展阶段存在代差

广东是中国最早进行改革开放的沿海省份，首批4个经济特区有3个设置在广东。中国的改革一般首先在深圳等经济特区进行政策实验，然后推广至全国。由于地理上靠近港澳地区，港澳企业一般把广东作为拓展内地市场的前沿阵地，广东因此最早接触到国际经贸规则。2003年，内地与港澳分别签订《关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA），后来签了3个补充协议，这是内地首个全面实施的自贸协定。该协议涉及范围广、合作水平高，使广东与港澳之间建立更深层次的经贸联系。

海南于1988年成立经济特区，开放时间相对较晚。2018年海南省地区生产总值达4，832．1亿元，相比1987年增长约22倍；城镇和农村居民人均GDP和人均可支配收入分别比1987年增长约30倍和25倍。不过，海南与经济发达地区的发展差距仍然很大（表2）。海南的GDP总量仅为深圳的1/5，甚至不及深圳自贸区所在地南山区；海南的人均GDP、城乡居民人均可支配收入分别为全国平均水平的80．6%和87．9%，其中城乡居民人均可支配收入仅为深圳的42．78%和深圳南山区的33．7%。海南的经济增长仍以传统产业为主，金融、保险、会计等现代服务业的发展严重滞后。

表2 2018年海南省与广东省自贸区所在市区主要经济指标对比

（三）人民币国际化路径不同

广东自贸区依托雄厚的制造业基础，对外开放的形式主要是货物贸易的进出口。有效防范汇率风险对于实现广东制造业的转型升级至关重要，为实现这一目标，完善金融机构跨境支付相关制度进而推动人民币国际化是必由之路。通过实施自由贸易账户、外汇管理改革、人民币跨境使用、简化金融机构和高管准入、航运保险产品注册制、业务创新与监管互动机制等一系列金融制度简化创新安排，目前广东省的开放度、特别是人民币国际化程度得到大幅提升。2015年4月至2018年3月，南沙片区和横琴片区共办理人民币跨境收支6，832．92亿元，占收支总额的85%，人民币成为广东自贸区跨境资金往来结算的主要货币。

从海南自贸区的发展规划来看，建立以国际航运为基础的大宗商品市场是其转型发展主要方向。由于缺少集中的大宗商品交易市场，中国长期在国际贸易定价中缺少主动权，建设海南自贸区和自由港为海南打造新的要素交易平台提供条件。借鉴新加坡、香港等地的发展经验，海南将通过互联网和同类型的交易市场合并设立，打造扩边境、跨领域、跨市场的大宗货物商品交易中心，同时海南也将大力完善与国际航运相关的责任保险、融资租赁保险、信用保险、再保险业务、灾害保险及其他特殊风险分散机制，推动海南国际离岸金融中心建设。这不仅符合自贸区改革和自由港建设的要求，还有利于改变中国在大宗商品买方市场中的不利地位。

（四）开放模式存在差异

广东自贸区重点是进行机制体制改革，利用好互联网实现贸易和投资便利化，广东自贸区成立4年多来，已取得了456项制度创新成果。广州海关联合南沙片区率先启动“互联网+易通关”改革，企业可以通过互联网随时随地办理报关、查验、缴税等通关业务，优化提前归类审价手续。此次改革后，大部分进出口货物可实现“零成本”快速自助通关，企业到现场办事的人工、交通、时间等成本大幅降低。除了良好的基础设施外，建立清晰透明的管理体制直接决定自贸区的竞争力水平，同样也是广东自贸区关注的重点。广东自贸区注重与国家整体经济发展与竞争战略协同一致，加快构建新的竞争规范，促进公共部门和私营部门在园区内协调发展。

海南自贸区的优势是开放的地理范围和自由化程度。海南自贸区以全岛作为自贸试验区，将充分利用其相对独立的地理单元，与税收、土地、资源和劳动力等方面的配套政策支持相配合，增强自贸区的吸引力和竞争力。同时，将发挥经济特区和国际旅游岛的体制优势，借鉴国际离岸金融的建设经验，实施比广东自贸区及其他自贸区更加优惠的金融自由政策，通过削减贸易和投资壁垒，在有效防范风险的前提下，优化政府管理，打造自由化、国际化、法治化的营商环境。

四、广东自贸区与海南自贸区错位发展的路径选择

错位发展不是孤立发展，而是相互联系的发展、相互依赖的发展。广东自贸区和海南自贸区地理临近、产业互补，实现两地错位发展与深度合作，不仅能够提升整体竞争力，还可促进泛南海经济合作圈建设，加强中国与东南亚国家的经济联系。

（一）按照区域分工，协调广东和海南两地的发展规划

由于广东相对于海南改革开放更早、产业发展阶段更高，广东在计算机与互联网、交通运输、文化娱乐、金融保险、通讯等行业的发展水平均高于海南。但随着产业分工的不断细化，广东无论在人力还是土地方面均无法完全满足所有行业充分发展的要求。在这种情况下，优先发展高端制造业以及相关服务业如会计审计、信息咨询等应是广东自贸区的合理选择。由于旅游和航运是海南经济的发展重点，相关配套如航运保险、餐饮住宿、文化创意等现代服务业应成为海南自贸区的优先发展方向。具体来说，广东自贸区应紧跟高端制造业的发展趋势，通过高新技术转移和扩散，构建生产性服务业体系，推动制造业的转型升级。海南自贸区应加快离岸金融中心和大宗商品交易市场建设，为实体行业提供便捷的融资和销售平台，利用好海南的土地空间和生态环境，发展包括休闲度假、中医保健、养生养老等阳光产业，与广东形成优势互补。

（二）借助广东的基建能力和制度创新成果，提升海南软硬件基础设施

广东的基础设施建设经验和施工技术已在许多方面走到世界的前列，对于加快海南电网、光纤网、供气管网、公路网等工程建设极有助益。加强广东与海南在航海、航空领域的合作，包括建设海南自由贸易港，重点支持海口、洋浦港建设，加快海口机场改扩建工作，有序推进三亚新机场、儋州机场和东方机场的建设工作，增加海南直达全球主客源地的国际航线，夯实海南航空港的基础设施。在自由港的体制机制建设上，要从外贸、海事、投融资、财政税务、金融创新和出入境等方面学习广东自贸区的已有实践，发挥海南自贸区的后发优势。

（三）借鉴广东经验，发展海南具有比较优势的产业

除了热带农业、旅游等少数产业，海南绝大多数产业都处于劣势。不过，根据比较优势理论，即使在一方相比另一方具有绝对优势的情况下，各自发展相对优势的产业仍可以使双方获益。与广东重点发展转口贸易和加工制造不同，海南自贸区和自贸港以金融服务、跨国旅游、综合物流和医疗养老为主。从广东等地经验来看，提升金融服务有利于进一步推进贸易便利化，鼓励创业和创新。在物流产业方面，海南应借鉴广东经验，依托保税仓储、国际中转、集中通关等方面的政策优势，开展供应商管理库存和即时配送服务，对整个产业链条涉及的物流环节进行系统化和一体化管理，从而降低物流成本，提高盈利空间。针对社会老龄化和养生保健意识的上升，生态环境优越的海南可把引进高端外资医院、专科诊所、整形美容机构、养老机构等纳入到自贸区建设举措中，形成面向全省、辐射东南亚的医疗健康产业板块。

（四）设立广东与海南自贸区联席会议，加强人才队伍交流

经国务院批准，广东与香港建立粤港合作联席会议，目前已举办21届，粤港合作联席会议是促进粤港合作的重要机制创新，在推动粤港合作方面的成效正在逐步凸显。广东可与海南建立类似的联席会议机制，从而加强政策协调和产业整合。自贸区建设离不开有相关经验的专业人员，由于发展水平较低，海南自贸区的人才短缺问题尤其严重。一方面，海南自贸区应加强人才引进力度，在工资待遇、工作和生活条件等方面为高素质人才制定一系列的优惠政策，增加对研发的税收优惠以及财政补贴，从而增强对人才的吸引力，同时也应该主动加强同广东省的人才交流互通，取长补短。另一方面，海南自贸区应从人才的培养和储备着手，大力发展教育事业，为现代服务业和先进制造业储备高学历专业人才，进而缓解海南人才不足这一矛盾。不断加强现代产业核心关键技术的研究和突破，对影响海南经济社会发展的重大技术瓶颈进行攻关，减少关键性技术对海南产业发展的制约。