质量基础设施效能评估的初步研究

中 国 航 空 综 合 技 术 研 究 所□蒋家东

国家质量监督检验检疫总局质量基础设施效能研究重点实验室□张 豪

质量基础设施（Quality Infrastructure，QI）的概念最早由德国联邦物理研究院（PTB）于2002年提出，后由联合国贸易和发展会议（UNCTAD）和世界贸易组织（WTO）于2005年正式对社会发布。随后，联合国工业发展组织（UNIDO）、世界银行集团（WBG）、国际计量局（BIPM）、国际可再生能源局（IRENA）等国际组织以及PTB、柏林工业大学等研究机构纷纷对QI的概念、内涵及其核心要素等开展了探索研究。UNIDO、WBG将QI界定为“建立和执行标准化实践的制度框架，包含合格评定（检验、检测和认证）、计量和认可”；IRENA认为，QI是“用于控制、管理、编辑和执行标准以及向社会提供标准的证明的所有制度网络和法律架构，可以向市场提供质量保证”。PTB认为，QI是“一整套用以保障产品和流程满足预定规范的体系”。随着QI概念在相关领域的不断传播，其在不同层面的衍生概念，如区域质量基础设施、行业质量基础设施、企业质量基础设施等相继提出。

为了在全球范围内达成共识，DCMAS网络（指面向发展中国家的计量、标准化和认证认可国际网络，由BIPM、IAF（国际认可论坛）、ILAC（国际实验室认可合作组织）、IEC（国际电子委员会）、ISO（国际标准化组织）、ITU（国际电信联盟）、OIML（国际法制计量组织）、UNECE（联合国欧洲经济委员会）、UNIDO等组织联合发起）2017提出全球质量基础设施（Global Quality Infrastructure，GQI）的理念，并给QI下了一个最新定义，认为“QI是一个依赖于计量、标准化、认可、合格评定（检验、检测和认证）和市场监管要素的体系，由公共和私人组织机构，政策、相关法律和监管框架，以及支持和提高商品、服务和流程的质量、安全和环境稳健性所需的实践组成；是国内市场有效运作所必需的，其国际认可对于进入国外市场至关重要；是促进和维持经济发展以及环境和社会福祉的关键因素。”

1 质量基础设施的主要作用

与交通、通讯、水利、文化教育、医疗卫生等基础设施一样，QI也是保障经济和社会发展的基础。构成QI的各个要素（计量、标准化、认可、合格评定和市场监管）已经融入到人类社会经济活动的各个领域，成为建立和维护生产、贸易、社会、国家乃至国际政治经济秩序的重要工具。在经济全球化的背景下，QI已成为国际竞争的核心要素和战略资源。为了在新一轮国际竞争中抢占制高点，许多国家将QI建设提到重要战略地位，大力加强QI能力建设。QI的主要作用具体体现在五个方面。

（1）支撑贸易发展

国际贸易产生的条件之一就是要形成统一市场和社会分工，而QI有助于形成统一的市场，并促进社会分工，减少交易费用。正是因为在实践中发现计量、标准、合格评定对国际贸易具有显著的正向影响，许多国际组织才提炼出QI的核心概念。例如，计量是把好贸易中数量关和质量关的重要手段，计量器具的量值是否准确将直接影响买卖双方的贸易达成和结算。标准是规范、约束和调节市场主体行为的基本准则，是在更大范围内统一技术要求、维护公平竞争、保护消费者利益的重要载体和手段。检验、检测、认证和认可有助于解决贸易往来中的信息不对称问题，特别是通过第三方认证和国际互认，有助于建立更加便利高效的贸易环境，消除贸易壁垒，降低贸易成本和风险，并获得国际市场的认可。

（2）促进产业升级

QI本质上是一个综合性的技术、制度与管理体系，包含着国家、区域、产业及企业不同层面的要素。从产业链的角度来看，企业对QI服务的需求贯穿始终，反映在研发、采购、生产、市场准入、循环再利用的全链条中。QI通过标准的规范性和引领性、计量的基准性、认证认可的公允性、检验检测的符合性等功能，在促进科技创新、支撑产业升级、保证产品质量、增强国际竞争力方面发挥着重要的技术基础作用。例如，先进的标准能够带动从基础材料、基础元器件到重大装备、关键工艺乃至最终产品的整个产业链的质量提高，并为质量改进提供路线图，从而优化产品、产业结构。第三方认证和检验、检测能够减少质量信息不对称，促使企业改进产品质量和管理，进而有效改善质量供给，促进消费升级，并从需求层面拉动经济增长。

（3）提高质量水平

QI是保证质量的基础，能力适宜的QI能够保证产品质量，先进的QI能够促进产品质量水平提升。现代化大生产以先进的科学技术应用和高度专业化分工为表征。前者表现为生产过程的速度加快、质量提高、生产的连续性和节奏性增强；后者表现为上会分工越来越细，各利益相关方之间的经济联系益密切。这两者均离不开QI的重要支撑。例如，从社会化大生产过程中看，没有准确的计量，就没有可靠的数据，没有可靠的数据，就谈不上正确的决策和科学的管理，无法控制正常的工艺过程，更谈不上质量。标准是社会化大生产中建立规则和秩序的重要工具，缺乏标准的规范效用和自我约束作用，不能对现代化大生产从技术和管理上进行协调和统一。检验、检测、认证和认可是质量管理和标准化的实施途径，是保证标准和技术规范得以有效实施，进而改善产品质量、提高管理水平的重要手段。

（4）优化营商环境

商业环境是指影响和制约商业企业经营活动的各种外部环境，包括制度法规、科学技术基础、地区文化、管理机构等，QI是商业环境的重要组成部分。QI具有制度和技术双重属性，在商业环境改善中拥有举足轻重的地位。例如，计量提供了市场交易的衡量手段，能够保障市场交易的公平性和精准性。标准作为一项制度安排，界定了产品和工艺的特性和性能，传递信息并且提供了沟通方式，政府中的市场监管部门、行业主管部门或市场自身可以对标准做出要求。检验、检测、认证和认可有助于建立商业信任体系，传递明确的质量信号，有效地减轻交易各方面临的质量信息不对称性。另外，作为有资格制定标准和技术规范的专业技术机构，QI体系中的组织机构（如标准化机构或专业计量机构）具有很大的影响力，它们可以规范生产链和市场的进入方式，对私营部门发展产生影响。

（5）保障公共安全

QI的基本功效就是保障安全、健康和生态。其中，安全是QI建设的“底线”目标和公共治理的目标所在。由于QI具有典型的公共产品特征，如果政府没有提供这些公共服务，就会威胁到国民的日常生活。例如，在安全的预防、控制、监测、管理、研究等技术工作中，所涉及到的仪器设备、分析方法以及监控过程中所使用的物质及其量的确定，无一不需要通过计量的手段来对其进行一一验证。强制性标准能够保障产品和服务的质量，达到安全与健康的最低要求。检验、检测、认证和认可活动能够增强消费者对企业的信任，同时阻碍威胁公共安全的产品和服务进入市场，保障公民的公共安全和健康，并维持生态环境处于可持续发展状态。因此，如果没有整合性的QI，会导致公共安全及国民生活受到影响。

2 质量基础设施的效能评估

“效能（Efficacy）”在辞海中给出的解释是“效率、效果和功能”。效能是指有效的、集体的效应，即人们在有目的、有组织的活动中所表现出来的效率和效果，它反映了所开展活动目标选择的正确性及其实现的程度。由效能的概念可以看出，针对不同行业和不同评估，效能评估的含义往往不同，其衡量的依据也不同，效能评估的结果可能指效率，也可能指效益，甚至是效果。近些年，效能评估广泛应用于国内外军事、科研、制造、工程等领域。QI涉及标准、计量、合格评定、认可和市场监管等要素，其效能评估既可以是微观层面的评估，也可以是宏观层面的评估；既包括对单个要素效能的评估，也包括对多个要素及全部要素（将QI作为一个有机整体）的评估；既可以是单纯的定性评估与定量评估，也可以是定性、定量有机集合的评估。

目前，国内外对QI效能评估尚无规范定义，相关研究也刚刚起步。根据前期的研究，本文认为，QI的效能评估从技术路径上包括两个基本方向：一是评估QI及其各个组成要素的效率和效益，包括其“投入-产出”效益、供给效率、经济效率等；二是评估QI整体产生的效用和具备的能力，如改善营商环境、促进国际贸易的能力，促进技术创新的能力，以及提高企业在QI上的“投入-产出”效益以及保证和提升产品质量水平的效用。

基于QI内涵的丰富性及其外延的广泛性，QI的效能评估不仅应包含标准、计量、合格评定与认可等领域的效能，还应包含政府监管以及QI对企业经营及消费者权益的保障效能。根据DCMAS网络给出的定义，组成QI的组织机构及其提供的服务，如表1所示。结合效能评估的一般性含义，QI效能评估的基本范畴是“评价QI中各要素机构的可用性、市场效力、国际认可度、效率与效用。具体包括组织机构和市场监管职能、合格评定人员的覆盖范围和密度，以及各个要素相关的实践活动（如标准化、检验检测、认证活动）的可用性、产出证明（如标准、认证证书）的市场效力和国际认可度。”

（1）质量基础设施效能评估方法

用于QI效能评估的方法主要有解析法、统计法、仿真法和综合评价法。这些方法的具体特点或主要特征如下：

1）解析法

解析法主要通过函数表达式来表示效能指标与约束条件之间的关系，通过函数表达式来计算效能指标值，例如ADC法，武器装备效能评估的常用方法，由可用性（Availability）、可信性（Dependability）、能力 （Capability）组成。SEA法，常被用于评估武器系统的效能，即系统有效性分析（System Effectiveness Analysis，SEA），通过将系统能力与使命要求进行比较，以评估武器系统的动态的效能值。对于QI的组成要素，如标准体系的效能评估可以采用SEA法。对于大型计量装置的效能评估，可以采用ADC法、SEA法等。

解析法的公式通常比较简单，计算比较容易，便于使用，但是也存在不足。例如，难以将所有的影响因素都考虑进去，只能近似简化，而且函数表达式构造起来也不是很容易，需要对效能指标与约束条件之间的关系有比较深入的理解。QI及其组成要素本身是一个体系概念，利用解析法进行QI效能的评估，要取得好的令人信服的结果不太容易。

2）仿真法

从实际效果考虑，QI效能评估更好的方法应该是仿真法或模拟法，这种方法是目前国际上普遍采用的、比较可行和有效的方法，通过建立QI及其要素的数学模型或近似数学模型，利用计算机仿真技术构建虚拟的运行环境，并在运行环境中进行一系列的仿真实验（如政策效能仿真实验，对QI的政策要求、实施路径和实施效果进行仿真设计），得出大量在不同约束条件下的实验数据。进而，通过对实验数据的统计处理得到效能指标评估值。这种方法易于实现，但构建贴近QI实际应用的运行环境非常重要。

3）统计法

统计法是通过实践活动来获取大量的统计数据和资料以达到效能评估目的的一种方法。这种方法得到的效能评估值比较准确，而且还能通过大量的数据分析得到系统性能指标、运行方式等因素对效能指标的影响。不足之处是需要进行必要的验证（如跟踪标准制定及贯彻实施过程，获得标准化效能的实证数据），费用高，周期长。

表1 组成QI的主要组织机构及其提供的服务

4）综合评价法

对于层次结构比较复杂的QI体系，标准、计量、合格评定、认可及市场监管等要素自身就足够复杂，往往难以在综合效能与要素的评价指标之间建立明确的函数关系，只有相互影响，评估QI效能需要对多个评价指标进行综合分析。这种方法适用性强，应用广泛，不足之处在于人为因素影响较大。例如，需要构建评价指标体系和相应的权重体系，效能评估的结果依赖于对QI效能评价指标及其重要性的选择和确定。

（2）质量基础设施效能评的总体框架

开展QI效能评估涉及三个层面，即宏观的国家层面、中观的区域与产业层面以及微观的企业层面。每个层面的主要评估思路与内容如下：

1）宏观层面的QI效能评估

宏观层面的QI效能评估以国家质量基础设施（National Quality Infrastructure，NQI）的整体作为对象，可以针对五个方向开展效能评估，包括供给效能、投资效能、空间效能、耦合效能及政策效能。

其中，供给效能评估主要研究一国QI供给水平与其社会经济发展需求之间的关系，考察的是一国QI建设的供求平衡情况。供给效能反映QI供给在总量、结构、速度与技术上，与国家经济社会发展对标准、计量和合格评定的需求相适应的能力，供给效能的高低决定QI供给体系的质量与效益；投资效能评估主要研究一国QI投资所产生的收益，考察的是QI建设投资所带来的直接产出物和间接效益。投资效能反映QI投资在宏微观两个层面的价值（包括QI自身作为高技术服务业的产业价值以及QI支撑经济社会发展的溢出价值），其效能的高低有利于解决QI的投资动力与权益平衡问题，体现QI的经济与产业贡献；空间效能评估主要研究一国内部QI服务范围与服务需求之间的关系，考察的是不同区域的企业获得QI服务的情况。空间效能反映QI能力建设与区域经济社会发展的包容性。提高空间效能可以促进QI资源在空间分布上的有效性，促进不同区域的均衡发展；耦合效能评估主要研究QI各个要素内部及其之间协调发展的情况，考察的是标准、计量、合格评定、认可及市场监管之间的匹配关系。耦合效能反映QI各要素内部及相互之间协调性问题。提高耦合效能将促进QI各要素的协调发展，增强QI的体系化能力；政策效能评估主要研究一国QI政策（及其配套制度）体系与目标实现之间的关系，考察一国QI相关政策是否能够满足QI实现目标的需求：政策效能反映QI政策及配套制度、措施与国情的适应性。改善政策效能可以促进QI政策措施的落实以及目标、任务的完成。

2）中观层面的QI效能评估

中观层面的QI效能评估包括区域层面的QI效能评估和产业层面的QI效能评估，既可以针对区域或产业的NQI投资、供给、空间、耦合、政策等效能开展评估，也可以针对QI要素中某类标准、某种测量技术、某种认证证书、某种检测报告开展效能评估。对于前者，其评估思路、目标与国家层面的QI效能评估类似，仅在数据选取及结论的适用范畴上存在差别。对于后者而言，主要针对区域层面或产业层面的标准有效性、测量技术先进性、认证证书和检测报告认可效力开展评估和分析，考察的是具体要素的实际利用情况。

3）微观层面的QI效能评估

微观层面的QI效能评估是指企业层面的QI效能评估，主要以企业中的QI为研究对象开展效能评估，包括标准效能评估（评估某项企业标准的先进性和适用性，考察其对最终产品质量的贡献大小）、测量仪器效能评估（评估某项测量仪器当前或未来可能给产品质量提升带来的帮助，以及可能产生的经济效益）、认证证书效能评估（评估认证证书给企业带来的经济效益）、检测仪器效能评估（评估某项检测仪器当前或未来可能给产品质量提升带来的帮助，以及可能产生的经济效益）、质量管理体系效能评估，以及质量管理人员效能评估等。企业层面的QI效能评估比较具体，也更加偏重于企业实际使用或控制的QI资源为企业带来的看得见、摸得着的效果。

3 结论

基于QI的理论分析，本文分析了QI的五大作用，分别是支撑贸易发展、促进产业升级、提高质量水平、优化营商环境和保障公共安全。在作用分析的基础上，进一步提出了QI效能评估的方法和基本框架（宏观、中观和微观三个层面）。本文的研究只是QI效能评估的初步研究，后续将在效能评估的具体表征、评价等方面做出更深入的探索。

随着新一轮科技革命和产业变革的深度推进，新一代工业与信息技术加速涌现，许多传统产业面临转型升级，社会治理的边界不断拓展，QI的发展面临新的机遇与挑战：一是跨行业、跨领域、跨学科技术标准融合越来越多，新兴产业的标准、计量、合格评定及认可体系成为竞争焦点；二是标准应用的范围和检测认证的领域不断拓展。标准加快向社会责任、可持续发展、气候变化、碳足迹、水足迹、公共安全以及反恐、反欺诈、反贿赂等领域发展；三是QI建设从国内转向区域化和全球化发展。

提升QI效能成为全球广泛关注的战略问题，有关QI效能评估的研究与应用正不断得到加强。