浅谈移民安置补偿费用概算管理

彭幼平

(水电水利规划设计总院，北京 100120)

1 电站概况

SPEJ水电站位于四川省LS市的DDH干流上，水库正常蓄水位为554 m，电站装机容量348 MW。建设征地涉及2个县(区)的7个乡(镇)13个行政村，搬迁人口176人，生产安置人口60人，各类房屋面积1.69万m2，各类土地251.73 hm2，其中永久占地167.60 hm2，临时用地84.13 hm2；专业项目包括成昆铁路部分路基、桥涵、隧道及部分站后设施，S306省道(二级公路)3.94 km等。电站于2012年3月获得核准，2018年9月电站6台机组全部投产发电。截至2019年8月，各项移民安置工作已全面完成。

DQ水电站坝址位于贵州省的BPJ干流上，水库正常蓄水位为490 m，电站装机容量为880 MW。建设征地涉及2个市(州)的3个县10个乡(镇)40个村，搬迁人口3 239人，生产安置人口5 936人。各类土地面积2 941.53 hm2，其中永久占地2 836.47 hm2，临时用地105.06 hm2；涉及集镇1座，等级公路12.6 km，库周交通13.1 km，小型水电站2座，文物古迹3处等。电站于2009年2月获得核准，2010年6月工程基本完工。2009年7月移民完成搬迁。

2 水电站移民安置补偿费用概算调整情况

2.1 关于SPEJ水电站

根据《四川省DDHSPEJ水电站可行性研究阶段建设征地移民安置规划报告》(审定本，2010年11月)[1]，水电站建设征地移民安置补偿费用概算总投资为30 164.98万元；移民安置实施阶段，建设征地移民安置补偿费用概算调整为27 881.52万元(审计核定数)。从总的投资来看，补偿费用概算减少了2 283.46万元，投资是可控的(见表1)。

2.2 关于DQ水电站

根据《BPJDQ水电站项目申请报告建设征地移民安置规划补充报告》(评估本，2008年6月)[2]，水电站建设征地移民安置补偿费用概算总投资为119 631.86万元；移民安置实施阶段，建设征地移民安置补偿费用概算调整为142 795.73万元。从总的投资来看，费用概算增加23 163.87万元；但从直接费用对比，补偿费用概算减少4 591.27万元，投资还是可控的(见表1)。

表1 补偿费用概算对比分析

3 补偿费用概算调整分析

依据DL/T 5382—2007《水电工程建设征地移民安置补偿费用概(估)算编制规范》[3]，建设征地移民安置补偿费用概算是水电工程可研阶段根据国家现行建设征地移民安置政策、技术经济政策、实物指标调查成果、移民安置规划设计文件以及建设征地移民安置所在地区建设条件编制的以货币表现的建设征地移民安置费用额度的技术经济文件，是水电工程可研阶段移民安置规划设计的重要内容，是水电工程设计概算的重要组成部分。当前，行业内人士普遍认为，水电工程建设征地移民安置补偿费用超可研阶段概算常常发生，移民概算难以控制。笔者想借助这两个典型案例，分析移民补偿费用概算为什么会调整，怎么调整，最终结果是什么，移民费用超概是不是难以控制，水电行业对补偿费用概算管理进行了哪些探索和尝试。

3.1 移民意愿变化导致移民方案调整

对于一个大型水电工程，从前期立项研究，到项目核准开工建设，最后移民建房搬迁入住，整个周期较长，往往得5～10 a时间。期间，随着经济社会发展，周边环境变化，移民意愿往往变化较大。

2010年2月，SPEJ水电站开展可研阶段实物指标调查和移民意愿征求工作；2017年12月，SPEJ水电站正式下闸蓄水。期间，由于移民意愿发生变化，可研确定的搬迁安置方案为：集中安置为主、分散安置为辅，拟建1个居民点集中安置51人。最终实施方案为：分散安置为主、集中安置为辅，共17人在居民点集中安置，移民安置方案需要调整。

2005年4月，省人民政府发布关于禁止在DQ水电站水库淹没区和施工区新增建设项目和迁入人口的通知；随即，设计院启动可研阶段实物指标调查和意愿征求工作。2009年2月，国家发展改革委核准该项目。实施过程中，根据移民意愿和当地土地资源禀赋，为解决移民生产安置及长远生计问题，省人民政府批准同意将生产安置方案由农业有土安置为主调整为有土安置结合逐年货币补偿安置为主。据此，搬迁人口较可研审定减少3 474人(直接搬迁人口13人、扩迁人口3 461人)，主要是原淹没线上随迁人口大幅减少。

3.2 移民政策发生变化

DQ水电站可研阶段移民安置规划报告编制期间正值《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院令第471号，以下简称《移民条例》)[4]发布实施，新的《移民条例》对移民安置规划编制要求加深。移民安置实施阶段，国家发布了新的耕地开垦费、耕地占用税、森林植被恢复费政策，如《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》(国务院令第511号)自2008年1月1日起施行，对税额、缴纳农用地地类等均作了调整和细化。DQ水电站涉及的有关税费调整，较可研增加27 755.14万元，从表1也可以看出，DQ水电站移民补偿费用变化，主要原因是有关税费变化引起的。

3.3 价格水平变化

按照水电工程建设征地移民安置规划设计技术标准，可研阶段补偿费用概算宜按照枢纽工程概算编制年相同年份的政策规定和价格水平编制。移民安置实施阶段，编制移民安置规划调整报告时，应充分考虑库区建筑材料、油料等基础价格变化因素，综合移民工程建设时间节点、移民搬迁实施时间节点，分阶段按当期阶段性价格信息拟定概算价格水平。

3.4 移民工程项目或移民安置方案设计变更

由于前期勘察设计深度、地形地质条件、施工组织、工程项目管理等等原因，常常会造成移民工程项目或移民安置方案发生设计变更，如居民点新址改变、房屋深基础处理等等，从而造成补偿费用概算调整。

3.5 其他

由于漏项、错项、自然灾害等原因造成补偿费用概算发生变化。

4 补偿费用概算管理探索

为合理反映水电工程建设征地移民安置补偿费用概算，加强移民补偿费用概算管理，国家发展改革委、国家能源局、水电行业技术管理单位、各省政府及能源、移民管理机构、项目法人等相关方面均进行了有益的探索，一系列政策文件、技术标准的颁布，进一步规范了移民安置补偿费用概算编制行为，超出概算的现象得到了有效缓解。

4.1 国家和地方进一步强化移民安置管理工作

实践经验证明，《移民条例》明确“移民安置工作实行政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制”，强调了移民工作由政府主导，理顺了各级地方政府、移民机构、项目法人、设计单位和监理单位等有关部门和单位的职责，促进了各部门之间有效衔接和配合。在总结以前工作经验的基础上，《国家发展改革委关于做好水电工程先移民后建设有关工作的通知》(发改能源〔2012〕293号)明确，省级人民政府对移民工作负总责，县级人民政府是移民工作的责任主体、实施主体和工作主体，进一步强化了政府主导移民安置全过程。

按照职责分工，有些移民人数较多的省，如四川、云南、贵州、湖南等省级移民管理机构均发布了移民安置设计变更管理办法，有效规范了移民安置项目设计变更行为。SPEJ水电站涉及重大设计变更11项，已按照四川省有关移民安置设计变更管理办法履行相应的审批程序，为移民安置实施工作提供了依据，也为下步移民安置规划调整和竣工验收奠定了基础，同时有效控制了移民安置补偿费用概算投资，避免了投资浪费。

4.2 加强移民安置规划设计文件设计管理

《移民条例》规定：“大中型水利水电工程的移民安置规划，按照审批权限经省、自治区、直辖市人民政府移民管理机构或者国务院移民管理机构审核后，由项目法人或者项目主管部门报项目审批或者核准部门，与可行性研究报告或者项目申请报告一并审批或者核准”。这意味着，移民安置规划报告设计深度需达到可行性研究报告深度要求。随后，在2007年发布的DL5064—2007《水电工程建设征地移民安置规划设计规范》[5]明确，可研阶段城市集镇迁建、居民点基础设施工程和达到一定规模以上的专业项目迁复建工程应按照行业设计要求编制提出初步设计文件。

需要解释的是，1993年12月22日，电力工业部印发《关于调整水电工程设计阶段的通知》(电计〔1993〕567号)规定：“将原有可行性研究和初步设计两阶段合并，统称为可行性研究报告阶段，取消原初步设计阶段。加深原有可行性研究报告深度，使其达到原有初步设计编制规程的要求”。也就是说，水电工程可研报告深度要求应达到原初步设计编制规程要求。

加强可研阶段移民安置规划报告设计深度要求，尤其是加深了移民工程项目和居民点设计深度要求，可极大程度上缓解或者避免选定新址无法利用而必须更换、工程建设方案调整等现象，从而使移民安置补偿费用概算得到了较好控制。对比《移民条例》发布前、后的项目超概幅度可以看出这点，如《移民条例》之前的瀑布沟、向家坝、溪洛渡水电站移民安置规划，与按照《移民条例》发布之后编制的乌东德、白鹤滩水电站移民安置规划，前者的补偿费用概算调整变化幅度明显高于后者。

4.3 移民安置技术标准不断得到修订和完善

水电工程移民技术标准秉承与时俱进、持续改进的原则，不断修订完善。1984年颁布第一部关于水利水电工程建设征地移民安置方面的技术标准，之后每十年左右进行一次修订和完善。目前，已形成了覆盖项目前期规划、建设实施、生产运营和工程退役等全生命周期的水电移民技术标准体系。正在进行修(制)订和补充完善的有28项技术标准，涵盖了建设征地处理范围确定、实物指标调查、农村移民安置规划设计、城市集镇迁建规划设计、移民专业项目规划设计、水库库底清理规划设计、补偿费用概(估)算、移民监督评估、移民安置验收、移民后续发展等工作内容。

通过工程实践，根据移民管理体制机制的变化，移民技术标准正在结合新形势、新情况、新要求，不断开展修订完善工作。以移民房屋补偿费为例，SD130—84《水利水电工程水库淹没处理设计规范》(通常简称为“84规范”)规定房屋补偿费用按原有建筑面积和质量标准，扣除可利用的旧料后的重建价补偿。DL/T5064—1996《水电工程水库淹没处理规划设计规范》(通常简称为“96规范”)具体规定为：房屋及附属建筑物补偿费，按照调查的建筑面积、结构类型和质量标准，扣除可利用的旧料后的重建价格计算。DL/T5064—2007《水电工程建设征地移民安置规划设计规范》(通常简称为“07规范”)对房屋补偿，从项目划分到基础价格、项目单价都做了全面、系统的规定，房屋补偿费用单价按照典型设计重置成本的成果分析编制；在房屋补偿费用的基础上，新增加了建房困难户补助费和房屋装修补助费[6]。

4.4 强化移民安置实施动态管理

水电工程移民安置实施是根据水电工程建设进度分期分批进行的，跨度时间长。在实施过程中有必要强化移民安置实施动态管理，确实由于条件发生变化的，可根据实际情况适时调整移民安置方案，实现移民得到妥善安置的目标。

2006年5月，设计院已编制DQ水电站建设征地移民规划报告。移民大规模动迁建房是2009年。由于这几年物价水平增长幅度较大，2006年审定的移民房屋补偿单价已不符合实际需要，移民群众和地方政府不断反映房屋补偿标准偏低，已不能满足移民按照政策搬迁的需要。2009年，原贵州省移民开发办公室印发了《贵州省移民办关于DQ水电站库区移民房屋补偿标准调整报告审查意见》(黔移办函〔2009〕43号)，调整了移民房屋的补偿标准。移民补偿补助标准动态调整，关系到老百姓的切身利益，解决了移民群体和地方的诉求，推进了移民搬迁安置进度。

针对实施阶段出现的设计变更、概算调整等问题，各有关方面也加强了过程管理。SPEJ水电站移民安置实施过程中，因建设征地处理范围、实物指标、移民安置任务及安置方案、专业项目处理方案、临时用地复垦方案等均有所调整，需要开展设计变更。经梳理，有11项重大设计变更全部按国家和四川省的有关法规政策的要求，履行了重大设计变更申报和审批程序，并取得了省移民管理机构的相关审批意见。

这些实施过程中的动态管理，及时处理了实施过程中的移民问题和设计变更，促进了移民和地方政府的积极性，推动了移民搬迁和移民工程建设进度，保证了水电站顺利建设和蓄水发电。

4.5 创新移民工程建设模式控制投资、进度和质量

《住房和城乡建设部 国家发展改革委关于印发房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法的通知》(建市规〔2019〕12号)指出：“工程总承包，是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式”。设计施工总承包模式能够促进设计与施工单位的紧密结合，充分挖掘设计、施工协作潜力，有效解决设计与施工脱节问题。在不断总结移民工程实践基础上，《国家发展改革委关于做好水电工程先移民后建设有关工作的通知》(发改能源〔2012〕293号)提出，“农村居民点和迁建城市集镇新址场地平整、基础设施以及复建专业项目工程建设，应按基本建设要求进行招投标，也可委托水电工程项目法人、大型国有企业等有实力企业根据批准的移民安置规划代建或者总承包，确保移民工程建设进度、建设质量，有效控制投资，为推进移民搬迁安置创造条件”。

表1显示，SPEJ水电站专业项目建设投资有所结余。分析表明，由项目法人代建的S306省道改复建工程节约投资近2 300万元，占该公路项目可研投资15%。以向家坝水电站为例，为推进工作进度，库区重点的交通专项工程，如S307，金沙江大桥等“两路三桥”采用了由项目法人进行代建的建设模式。采用代建制方式后，移民工程建设的进度和质量都有较大程度的改善。又如瀑布沟水电站汉源县城，在基础设施部分区域的建设过程中充分发挥了电站项目法人的工程建设管理优势和能力，大大的提高了县城建设进度，确保了电站如期发电。再如贵州思林水电站，3个集镇中有2个集镇由项目法人承包代建，从实施效果看其建设进度得到了有效保证，建设投资和规模得到了合理控制。

4.6 加强公众参与，确保各方权益

公众参与是指与移民有联系的相关利益群体和组织直接或间接参与到与移民有关的活动并影响这些活动的过程。因此，参与主体应为与移民安置活动相关的组织、移民和安置区居民。根据相关要求，水电工程公众参与应倡导参与主体全过程参与到移民搬迁安置的有关社会活动，参与的范围可涉及到经济、文化、社会等各个层面。执行好公众参与能有效保障移民安置政策执行的客观公正，减少矛盾纠纷，并使移民安置方案符合当地的实际情况和移民意愿，同时也降低了非自愿移民带来的各种社会风险。《移民条例》要求移民和安置区居民全过程参与，充分保障移民和移民安置区居民的知情权和参与权，在编制移民安置规划大纲和移民安置规划报告时，必须广泛听取移民和移民安置区居民的意见，必要时采取听证的方式，同时还要求移民区和安置区各级地方政府应签署意见。

近年来，各方十分重视公众参与和协商，并广泛听取各社会团体、移民和安置区居民的意见。鼓励各方积极参与工程建设方案的拟定和移民安置及重建工作。在项目准备阶段进行工程方案设计时，设计单位会就不同方案的影响情况，包括经济的、社会的和移民安置等方面的影响广泛征求地方政府有关部门、移民群众及居民代表的意见和建议。移民安置实施阶段，包括项目法人和地方政府等参与各方亦进一步鼓励移民参与移民安置及生产恢复和重建工作。

以HJD水电站为例，该项目实施较早，在移民安置设计过程中，由于移民搬迁安置规划没有充分尊求移民安置意愿，只是征求了当地政府的意见、考虑了库周边的环境容量制定的安置方案。可研阶段规划了95个移民安置点，环境容量充足，人均配置耕地在0.117 hm2以上；但实际实施时只建设了36个。大部分安置点由于地处偏远移民不愿去，导致了部分资源的浪费。经验表明，移民安置规划设计过程的每个环节都应充分尊重移民的真实意愿。由于移民的诉求是多方面，如果综合因素叠加影响，加上工作稍有处理不慎，可能会造成社会的不稳定。

5 结 语

水电工程建设征地移民安置补偿费用概算是水电工程规划设计的重要组成部分，牵扯各方利益，历来受到有关各方高度重视。加强政府主导、完善法规政策和技术标准，探索实施动态管理、创新移民工程建设模式、加强公众参与等方式，可有效保障移民的合法权益，妥善处理移民安置工作中的相关问题，取得较好的移民安置效果，从而保障水电工程顺利建设，促进地方经济社会发展和移民脱贫致富，积累丰富的水电工程移民安置工作经验。今后，随着水电开发不断深化，地方相关利益诉求不断增加，移民维权意识不断增强，有关水电工程移民安置补偿费用概算管理，乃至移民工作管理需要随着发展不断改进，逐步完善。