教育管理现代化的理论与实践：历史脉络与未来哲思——中国教育发展战略学会现代教育管理专业委员会2019 年学术年会暨全国教育效能学术委员会第十届年会述评

马立超

（华东师范大学教育学部 上海 200062）

为贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，落实党的十九大和十九届二中、三中全会精神，促进教育管理理论与实践创新，形成教育治理新格局，加快教育现代化，办好人民满意的教育，中国教育发展战略学会现代教育管理专业委员会、全国教育效能学术委员会于2019 年10 月19 日在四川内江师范学院召开2019 年学术年会暨全国教育效能学术委员会第十届年会。秉承“新时代教育管理理论创新的新型平台”和“新时代为教育改革服务的高端智库”的宗旨，本次会议以“教育管理现代化的理论与实践”为主题展开交流。这一议题是对当今教育改革新风向的即时回应，新时代的教育改革是一项具有破旧立新色彩的系统性任务，更是指向秩序重建、结构改革、生态优化的整体性教育改革，［1］如此复杂的工程亟须呼唤不同层次教育管理者充分发挥能动性，实现教育管理方式的转型。会议吸引了全国各大高校、职业院校和科研机构的专家学者、教育行政管理人员、硕博研究生约150 人参与，与会代表围绕教育管理的全球视野与中国特色、理论创新与实践开拓等多重维度展开讨论，勾勒出教育管理现代化在不同层面和维度上向纵深推进的前沿图景，呈现出我国教育管理现代化走过的历史足迹、浮现的新特征、新挑战以及未来的发展前瞻。

一、新中国成立以来教育管理理论与实践的发展脉络

近现代中国教育管理学经历了从无到有、从小到大的发展历程，肇始于西学冲击，继而师从日本、移植美国、扎根本土，奠定了我国教育管理学科的发展基础。［2］20 世纪 80 年代以来，教育管理学专著与教材数量激增，专业化的教育管理研究会和委员会相继成立，各师范院校也陆续开设相关课程，教育管理学科体系初步形成。［3］当前我国进入社会转型发展时期和现代化进程的攻坚期，国家曾多次强调加快实现教育现代化，而教育管理现代化作为实现教育现代化的重要链条，其理论与实践在新中国成立以来得到迅速发展，描绘了一幅教育管理理论从零散走向规范、教育管理实践从管理转向治理的历史图景。

（一）从零散走向规范：教育管理理论的发展趋势

采用“从上看”与“从下看”的理论生成方式关照教育管理学科，可以将其划分为“理论”的教育管理学和“实践”的教育管理学，前者主要以理论的构建、运用与反思作为直接目的，从当前教育管理学的研究现状来看，我们需要的是加强，而不是弱化，更不是排斥“理论”的教育管理学。［4］新中国成立以来，不少学者致力于探索教育管理学科的内在属性、理论本质、研究范式与学科体系，促使我国教育管理学从零散的、碎片化的、非系统的“知识点”逐渐转向规范的、系统的、有机的“知识体系”。

首先，作为一门学科的教育管理学历经70 年的学术探索，已然取得丰硕成果和飞跃进展。正如沈阳师范大学孙绵涛教授所言，一方面，就“教育管理”自身而言，学界已经对“教育管理本质”“教育管理现象”“教育管理规律”“教育管理理论与实践的关系”和“教育管理现代化”等基本问题进行深入探索；另一方面，对于作为一门学科的“教育管理学”而言，“教育管理学研究对象”“教育管理学性质”“教育管理学理论体系”和“教育管理学研究范式”等理论问题也在学术争鸣和思想碰撞的过程中开拓出一方天地，形成了丰富而严谨的学科理论体系与知识生产格局。

其次，作为教育管理“学科群”中的重要一员，教育政策研究的规范化也为我国教育管理学科的进步做出重要贡献。诚然，开展规范化、系统化、专业化的教育政策分析，是教育政策科学理论发展的必然需求，也是当前我国教育管理研究发展的重要态势。与会者提出，近年来我国的教育管理研究呈现出明显的规范化趋势，即从教育管理研究走向教育行政研究、从教育行政研究走向教育政策研究、从教育政策研究走向教育政策分析、从传统的一般的教育政策分析走向规范的专业的教育政策分析。而规范的、专业的教育政策分析主要体现在研究人员专业化、分析范畴确定、政策概念阐释、分析标准构建、本质现象互动五个方面，目前也已经形成相对成型的步骤和有效的方法。

（二）从管理转向治理：教育管理实践的阔步迈进

就“谋求教育管理改进之道”的学科使命而言,“实践”的教育管理学尤为关注教育管理实践的描述、解释与改进，如果对“实践”的教育管理学理解不当、运用不好,必然带来各种不足,难以兑现“改进实践”的承诺。［5］换言之，理论创新与实践探索对我国教育管理现代化的发展均具有不可忽视的价值。新中国成立以来，教育管理现代化的“昂首阔步”不仅体现在理论的充实与拓展方面，更表现为实践的突破与创新。正如马宪平教授所言，党和国家高度关注教育管理体制机制的变革与发展，在飞跃和突破的过程中取得非凡成就。例如，基础教育管理体制的“中国模式”正逐渐形成，管、办、评分离的教育管理改革向纵深推进，中央政府也从顶层设计上明确了未来教育管理改革与发展的目标和方向。

作为一种管理手段或工具，教育政策对利益相关者的行为具有规范、约束、激励、劝诫和导向作用，教育政策执行过程也在一定程度上折射出我国教育管理实践的发展历程。中国教育发展战略学会执行会长孙霄兵教授指出，新中国成立以来的教育政策主要经历了三个阶段，每一发展阶段都具有显著不同的特征。1949—1985 年，教育政策呈现“国家性”特征，与美国教育政策的“非国家性”“非联邦性”相比，这是当时我国教育政策最明显的特点之一；1985 年，《中共中央关于教育体制改革的决定》提出，“在教育事业管理权限的划分上，政府有关部门对学校统得过死，使学校缺乏应有的活力”，并提出把发展基础教育的责任交给地方，遵照基础教育“地方负责、分级管理”的原则进行管理，因此，1985—2005 年的教育政策具有鲜明的“地方性”；2006 年后，随着社会主体的广泛参与，教育政策逐渐开始显现出一定的“社会性”。不论是基础教育分级管理体制、“管办评”分离的教育管理改革，还是教育政策的“社会性”特征，都在一定程度上反映出我国教育管理模式从“管理”走向“治理”的发展趋向。

同样地，新中国成立以来高考制度的嬗变也受到政治、经济、文化、教育等多种环境的影响，是在政府、学校、学生、家长、社会多方力量的共同参与和博弈中不断完善的，这也充分体现出我国教育制度变革逻辑从“管理”到“治理”的转变。华南师范大学葛新斌教授提出，1949 年以来的高考制度经历了“制度创生”“中辍―恢复”“改革探索”和“试点深化”四个阶段，这种历史变迁是由内外部因素共同决定的。一方面，外部动因包括政治环境的直接影响、经济与社会的现实需求、教育发展的路径依赖；另一方面，高考系统内部的调适（如考试科目与内容调整、考试形式和命题权力变化、高校招生和录取方式转变）也构成了高考制度改革的重要动因。总之，历史文化传统、社会结构与资源、教育系统内部各级政府的政策“打架”、相关各方利益驱动、优质资源相对短缺等因素都深刻影响着我国高考制度的变革。

二、新时期我国教育治理现代化浮现的新特征

党的十八届三中全会提出，把推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，而教育治理体系和教育治理能力现代化作为国家治理体系和治理能力现代化在教育领域的具体表现，业已成为理论研究者和实践探索者关注的热点。对“教育治理现代化”的内涵及其时代特征的准确把握，是推进教育治理体系和治理能力现代化建设的前提。从不同学科视角来看，教育治理现代化浮现出多样化的特征，在实践中也形成差异化的管理样态。

（一）管理学视角下的教育治理现代化

在管理学的理论视角下，当前我国的教育治理是一种现代的管理、当代的管理。与传统教育管理相比，“教育治理现代化”带有更明显的“民主化”“法治化”和“理性化”色彩，它将“善治”与“善教”作为目标和归宿，旨在构建一种高效、公平、自由、有序的新教育格局，具有明显的创新性和独特性。［6］与会代表认为，新型的教育治理具有三个显著特征，即多元性、复杂性和民主共治。首先，多元主体的广泛参与构成了多样化的管理模式，在管理过程中也会产生多样化、综合化的关系网络；其次，互联网和大数据时代的教育管理对传统教育管理最大的挑战和突破在于，新时代的教育管理呈现出极为复杂的样态，既体现在复杂多样的教育形式上，也表现在教育空间的突破方面；最后，新时代的教育管理是一种民主的、科学的、共治的模式，不同群体的利益诉求均能在体制中有所体现，并通过形成规范或制度来加以保障。

（二）社会关系学视角下的教育治理现代化

比利时社会学家杜卜瑞尔指出，社会学研究的对象不在于“社会本身”，而是“社会关系”，社会实体的存在相当程度上依靠这种互动关系，这为我们理解“教育治理现代化”的本质内涵提供了理论视野。泰州学院刘冬冬博士提出，当前理论研究大多从“制度论”“系统论”“工具论”和“体制机制论”等角度来阐释“教育治理现代化”，但这些观点似乎忽视了现代教育管理所蕴含的内在特性与本质特征。教育治理是一种多元主体共同参与、互动交流的过程，其核心在“人”，应该从“关系”的视角理解“教育治理现代化”，并将其阐释为“通过一定的规则和程序对参与教育治理的各方建立关系的一种过程”，其中包含多方利益主体和多种关系特征。例如，政府与学校关系的基本特征在于平等性、公正性，社会与学校关系的基本特征表现为互动性、互惠性，学校内部以及学校间关系的基本特征体现为民主性、合作性。

（三）生态学视角下的教育治理现代化

教育生态学是一门探究教育个体、群体和整体与其生存、生长和生成环境形成和谐关系的学问，其关注的范畴主要是教育主体之间以及教育主体与教育环境的生态位、生态链和生态圈。［7］从生态学视角来看，教育管理活动具有动态性，“人”与“物”在协调运作过程中不断磨合适应、适时调整更新，使整个教育系统处于动态的演变进程中，从而实现自我诊断、自我调整和自我进化。［8］湖南农业大学周明星教授立足生态学视角对新时代教育治理进行审视，提出新时代的教育治理现代化具有三个鲜明特征，分别是“治理主体的多样性”“治理环境的系统性”和“治理功能的发展性”。从治理主体来看，教育治理主体包括办学主体、学习主体、教育主体三方面；从治理环境来看，新时代的教育治理必须综合考虑社会环境、心态环境、技术环境、自然环境和制度环境；从治理功能来看，“物质循环”“能量流动”和“信息传递”共同构成新时代教育治理的三大核心功能。

（四）学校治理实践中的三种教育治理模式

现代学校教育治理体系中存在三股力量的较量，即行政管理者、理论研究者和实践探索者，教育治理过程是三种力量的博弈过程，这三种力量的博弈结果形成了当今教育治理的主要模式。中南民族大学康翠萍教授将其概括为“政治”“情治”和“法治”，其中，“政治”作为一种“为政之治”，主要基于政治取向和政策立场做出决策，倾向于采取规范性治理的形式，属于“政策模式”；“情治”是一种“为事之治”，决策过程主要基于行为取向和事实立场，倾向于采用程序操作的经验性治理模式，称为“行策模式”；而“法治”则是“为理之治”，更多是基于认知取向与学术立场进行决策，倾向于采取知识建构的学术性治理模式，称为“知策模式”。这三种模式充分显示了新时代学校治理过程中的不同取向与特点，未来的教育治理应该在充分考虑政策、理论、实践三重立场的基础上，通过谋求目标的一致性来形成，这种新型的教育治理模式即“政策—行策—知策”协同模式。

三、当下教育管理理论与实践创新面临的挑战

（一）概念迷失：教育政策研究对“概念工具问题”的缺失

一切成熟的科学都有一个理论系统的建构过程，这个理论系统的构筑至少包含“概念确立、命题建立、理论整合和统一理论的建造”四个层级。［9］“概念确立”处于最基础的层级，只有教育管理学的科学概念体系足够扎实，才能在更高、更广、更深的维度上解释我国教育管理活动的本质与规律。沈阳师范大学祁型雨教授提出，我国当前教育政策研究与分析最突出的缺失在于“概念工具问题”。概念不等于名称，概念界定也不等于定义，对事物本质的认识需要通过深度挖掘概念内涵和外延来把握。当前我国教育政策分析中“概念工具问题”缺失的根源在于，教育政策基本理论研究中尚未真正建立起具有中国特色的教育政策理论和方法。同时，传统的教育政策本质观亦存在多重缺陷，例如，认识方法主要采用传统政治学的静态方法和结构功能主义范式，缺乏对现代政治科学动静结合的运用和批判探究范式的思量；认识范畴也比较单一，并未完全涵盖政治、社会、教育、人的发展范畴。

（二）路径依赖：社会环境变迁与传统教育管理惯性之间的张力

新时代我国的教育管理实践遭遇多重挑战与困境，沈阳师范大学邓旭教授将其用“三新”来概括，即“地位新”“体制机制新”和“矛盾新”。第一，教育管理现代化要求政策研究必须扎根中国大地、坚持党的大计，重新思考教育政策对于教育管理发展乃至国家建设的重要地位；第二，我国教育管理体制机制改革面临“张力更强，边界更弱”的威胁，仍需根据社会发展需求不断创新和调整；第三，当今社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要与不平衡、不充分的发展之间的矛盾，折射到教育方面则反映为从“有学上”和“上好学”逐渐转变为“上适合自己的学校”这一普遍需求与教育供给之间的冲突。这些难题都对新时代教育政策执行过程和教育管理改革实践带来诸多挑战。但是，传统教育管理的“惰性”正制约着未来教育治理现代化的实现，正如马宪平教授在会上提到的，大数据时代的到来既是机遇也是挑战，尽管中央政府已经从顶层设计上明确了教育管理改革与发展的目标和方向，但传统教育管理的惯性力量仍然在制约着教育治理完善的步伐。

（三）地方危机：地方师范院校教育学科建设遭遇多重瓶颈

地方师范院校所承担的社会职能决定了它应及时回答并充分适应基础教育和地方社会事业的变革需求，其教育学科建设也是国家教育管理现代化建设过程中不可或缺的链条。安徽师范大学徐赟副教授指出，由于地方师范院校的区位、声望、人才、信息、资源都相对贫乏，导致地方教育学科建设面临多重困境：第一，从人力资源角度来看，地方师范院校难以汇聚优秀的国际化教育学科建设人才；第二，从学科发展的态势来看，地方师范院校的教育学科发展存在较为严重的同质化、模仿性、强制性现象；第三，从基础设施来看，地方师范院校缺乏高水平、高质量的教育学科研究基地；第四，从政策导向来看，地方院校“综合化发展”的政策要求弱化了教育学科发展的地位。总之，地方师范院校未来的教育学科建设面临诸多阻滞，将会直接影响到我国教育管理现代化的建设步伐和教育治理新格局的形成。

四、未来推动教育管理现代化的前景展望

为促进教育管理理论与实践创新，形成教育治理新格局，未来必须从理论与实践两个方面着手改进：一方面，重建中国教育管理研究的发展目标、前进方向、理论框架和方法体系，实现教育管理理论体系的“中国化”；另一方面，深入推进教育管理体制机制改革，借鉴他国先进经验，实现学校教育高质量发展，办好人民满意的教育。

（一）构筑中国教育管理研究的发展方向与理论体系

1.建设独具中国特色的教育政策理论方法体系

新中国成立以来，中国教育坚持以马克思主义为指导，逐渐建立起中国特色社会主义教育理论体系，习近平关于教育的重要论述不仅是指导我国教育改革与发展的方针，也为中国特色社会主义教育理论体系建设指明了发展方向。［10］本次会议提出，教育政策研究的“中国特色”集中体现在三方面：一是凸显教育政策与公共政策的比较特征；二是凸显中国国家与社会的现实关系；三是凸显教育的质的规定性。为了建立独具中国特色的教育政策理论方法体系，未来应从以下四点着手：第一，重视概念研究在教育政策研究和分析中的基础性作用；第二，注重以社会利益为核心概念，以教育政策对社会主体的教育相关利益实现的逻辑为基础，构建教育政策研究与分析的新框架；第三，重视教育政策过程与环境的研究和分析；第四，重视教育政策基本理论的研究与学习，提高教育政策分析的专业化、科学化和规范化水平。总之，必须学会“坐在中国身上”思考问题，创造中国经验与中国智慧，基于本土情境开展教育政策与教育管理研究，形成独具特色的理论方法体系。

2.重建认识教育政策本质观的方法论

无论是研究教育政策，抑或是贯彻落实教育政策和开展教育管理实践，其逻辑基础和理论前提都是要彻底弄清楚教育政策是什么，即理解教育政策的本质，从方法论、研究范畴、价值判断等方面重构一种新型的教育政策本质观。与会者提出，未来应该对教育政策本质观认识的方法论进行重建。首先，教育政策本质需要用现代政治科学的动态与静态相结合的方法来认识，既要关注不同主体的利益需求及其变化，也要实现结构功能主义范式与批判探究范式的兼顾；其次，教育政策本质不仅需要从政治和社会范畴来考察，而且需要从教育和人的发展范畴来思考；再次，教育政策本质是对教育政策本质属性的反映，应坚持“个性与共性统一”和“本质属性高于客体属性”两大原则；最后，教育政策是现象形态、本体形态和过程形态的统一。

3.转向“宏观教育研究”，关注迈向教育强国的战略要点

本次年会上，南京师范大学张新平教授提出，要从“教育宏观研究”转向“宏观教育研究”的学术理念，与会者充分认同该理念，并认为未来的教育管理研究应走向“宏观教育研究”。南京师范大学顾秀林博士指出，宏观教育在一定程度上具有“时代先声”“政策高位”和“理论深度”，实现教育管理理论的现代化要将视野放宽、放高、放准、放大，从零散的研究走向系统的研究，从短期的研究走向中长期研究，从预测学取向转变为未来学取向，这些不仅要以研究人员多样化、人才培养专业化、组织机构系统化作为支撑，更需要发挥浓厚的问题导向精神和充分的想象力。同时，宏观教育研究也应关注“重点”问题，例如区域教育现代化研究、对标“世界先进水平”的国家教育评价体系研究、人类命运共同体与教育对外开放新格局研究、人工智能与未来教育研究、中国特色社会主义教育理论体系研究、教育高质量发展研究等，这些都是未来迈向教育强国必须关注的战略要点。

（二）创新我国教育管理的体制机制与实践模式

1.坚守教育管理发展的三个价值导向

新中国成立70 年来，党和政府领导全国人民筚路蓝缕、团结奋斗，推动我国教育取得举世瞩目的成就，创造了大国教育“跨越式”发展的奇迹，为世界教育发展贡献了中国经验与智慧，这很大程度上得益于党和国家的高度重视以及采用科学的指导方针。［11］未来我国的教育改革也应始终坚持以马克思主义为指导，坚持党和国家的正确领导，并确立明确的发展目标与前进方向。本次会议上，孙霄兵教授指出，未来的教育管理应朝以下三个方向努力：第一，实现“个体化”，建设扎根中国大地的、独具中国特色的、独一无二的教育管理模式；第二，促进“优质化”，努力建设“世界一流”的教育管理体制机制；第三，迈向“国际化”，将视野与格局放到国际社会发展层面，为人类命运共同体的建设而服务，展现出中国力量与中国贡献。

2.博采世界众长，实现国家教育治理职能重心的转变

任何制度及其运作轨迹都并非孤立存在，往往嵌入复杂的经济、政治、社会关系中，并相互联系。因历史传统、具体社会情境等差异，世界各国在本土化教育改革和管理形态上呈现多样化形态，但不同国家在教育管理具体实践中仍有值得借鉴的地方。英国国家教育事业的发展重新放权于地方教育当局，加强与巩固中央和地方在教育治理体系上的服务型政府职能建设，对我国深入推进教育治理体系与治理能力现代化具有借鉴价值。［12］南京师范大学程晋宽教授对英国中央教育行政机构职能转变的过程进行了全面梳理，提出英国中央教育行政机构的职能逐渐从“管控型”向“伙伴关系”转变，继而转变为“服务型”。未来我国应借鉴英国的教育治理改革经验，实现政府职能转变，推进教育体制“管办评分离”；健全学校治理结构，发挥专业机构的教育治理作用；健全专业化的教育监督与评价机制，提高教育治理的社会参与程度。同时，与会代表们提出，“中国究竟需要一种怎样的国家教育现代化治理体系”以及“中国国家教育治理职能重心应如何转变”仍是未来值得继续探索的话题。

3.以“欣赏型探究”助推学校教育高质量发展

对于教育管理实践而言，如何实现学校的高质量发展一直都是教育行政部门和学校管理者高度关注的焦点问题，“欣赏型探究”对学校教育高质量发展具有重要价值。南京师范大学张新平教授提出，尽管改革开放以来我国已经实现从“没学上”到“有学上”、从“不均衡”到“基本均衡”、从“基本均衡”到“优质均衡”的跨越式发展，然而，“学校教育高质量发展”仍在途中，是在“波浪式推进”基础上展开的一个长期发展进程。对学校发展而言，“数量补差”和“规模扩张”渐渐进入尾声，“德性涵养”与“内涵建设”成为学校管理过程中关注的焦点，未来应尝试以一种扎根于深厚中国传统文化、将“优势”作为基础、致力于建构合作依赖的共生关系、拓展肯定性话语的“欣赏型研究”助推学校教育管理的发展。第一，从思想上实现从“物质占有”向“意义创生”转变，解除惰性惯习的束缚，唤醒创新意识；第二，在领导方式方面，从“问题缺失领导”转向“优势领导”；第三，在实现路径方面，从“聚焦问题”转向“挖掘优势”和“4D 循环”的应用；第四，在具体方法方面，从“SWOT 分析”转向“SOAR 模型”。