自然资源统一登记工作问题解析

姜囡

（辽宁省自然资源事务服务中心，辽宁沈阳 110032）

我国生态文明建设面临资源紧张、人口众多、人均资源占有量少的问题。同时，自然资源管理权限不清、责任模糊使得滥用和破坏自然资源的问题得不到有效监管。建设生态文明系统以自然资源统一确权登记为制度原点，唯有明确自然资源归属及其监管职责，才能实现对资源的有效监管，保证资源的合理开发利用。因此，落实自然资源统一登记工作迫在眉睫，笔者尝试分析这项工作的难点及其解决方案，以期对工作的开展有所裨益。

一、自然资源统一登记工作面临的问题

我国自然资源统一确权登记工作在产权制度体系、产权登记范围、对象等方面有诸多问题，完善自然资源产权相关法律体系，做好自然资源所有权工作，才能有效解决上述难题。

1.现阶段自然资源产权制度中存在的问题

现阶段，我国自然资源产权规定分散于《宪法》《土地管理法》《草原法》《森林法》等法律中。《宪法》明确了国家所有的自然资源由国务院统一管理，但具体有国务院统一安排工作，由地方政府作为行使主体进行具体管理。但安排给地方政府后，具体由政府的哪一个部门没有定论，部门权责相对模糊，导致自然资源统一登记工作没有明确归属于一个政府部门，出现滥用或破坏自然资源的问题，没有具体部门承担责任。自然资源滥用和破坏行为得不到及时有效遏制，由此而导致的资源匮乏严重影响了我国的经济结构调整进程。唯有明确管理职责，落实部门责任，方能对症下药，才能实现自然资源的集约节约利用，促进经济社会的可持续发展。

2.产权维度下自然资源管理存在的问题

自然资源是国家经济生活正常进行的物质基础，失去自然资源保障，无论是经济生产还是国民生活都无法正常进行。因此，自然资源产权国民共同所有，共同管理保护势在必行。但目前的情况是，我国自然资源产权主体缺位，法规政策层面产权界定模糊，由此导致了自然资源的“公地悲剧”——在全民保护意识得不到本质的提升情况下，自然资源从公共财产沦为无主财产。对资源使用人的监管缺失，使得自然资源失去有效保护，实际使用人往往追求短期利益，无视可持续发展，竭泽而渔，破坏性开发利用资源导致资源枯竭。上述使用方式在短时间内可是实现巨额利润，但长此以往国家自然经济势必走向衰竭。只有落实好全民自然资源所有权工作，开展自然资源保护管理，充分履职尽责，对自然资源实现有效监管，才能解决上述问题。

3.自然资源确权登记不规范

随着第三次国土调查和国土空间规划项目的顺利开展，自然资源的空间坐标和面积测绘已基本完成，这为自然资源确权登记工作提供了有力的技术支撑，但对自然资源数量和质量却存在一定难度。一是自然资源质量界定上缺乏统一标准，以辽宁海棠山国家公园登记为例,涉及该国家公园森林资源的登记包括森林质量、森林数量、森林完整性等。森林质量指标涵盖森林结构、森林生产力、森林分布、利用率等，同时考虑森林的年龄结构、树种结构及虫害情况，在对于这方面的监测上，目前还缺乏邮箱里的技术支撑，只能依靠人力。二是森林数量监测存在难度，森林中的树木大小各异，对不同种类、不同大小的树木的数量登记，无法依靠技术完成。三是对于森林的完整性等特征的监测缺乏有效技术手段。

4.登记范围存在争议

自然资源统一登记目的在于明确国家所有自然资源、集体所有自然资源和个人所有自然资源间的关系和界限。要实现这个目的，就要明确各类自然资源所有权的主体和范围，落实自然资源确权登记工作，国家所有自然资源要通过国家确权登记由各级人民政府自然资源主管部门代为行使所有权，集体自然资源所有权应进行确权登记。空间是资源的一种，自然资源范围应涵盖自然生态空间，根据现阶段国家对土地自然资源确权的规定，确权范围是国有生态空间范围，并非国有自然资源范围，而此前存在一定差距，有些地区在落实自然资源确权工作时将二者混在一起是值得商榷的。如果确权工作范围一直按国有自然资源，必然会出现一些漏洞，例如借山造林，将林地资源和森林资源、林木资源混淆在意七，但二者所有权归属不同，地方政府借林地进行造林。因此，自然资源确权工作中，一定要明确确权范围，避免借山造林的发生。

二、自然资源统一确权工作的有效策略

1.明确自然资源确权工作对象

如何定义自然资源是确定确权对象的关键。现阶段，很多地方政府在推进自然资源统一登记工作时，对于自然资源的定义相对模糊，导致工作过程中出现漏洞，引起权属纠纷。借鉴联合国环境规划部对自然资源的定义，即在一定时间和技术下，能够产生经济价值，提高人类当前和未来福利的自然自然环境因素总称。综合考虑我国目前自然资源管理状况，对于自然资源确权工作中自然资源应当有天然性和可利用性特征，同时涵盖产权归属和部门监管职责问题，在市场上具有一定价值，缺少其中任一因素，均不能视为自然资源。例如氧气，可供会呼吸，但无法确权，故不能定义为自然资源。在落实确权工作的过程中，还有很多对象值得商榷，自然资源管理部门应结合实际情况和国家出台的自然资源确权工作政策，充分理解好自然资源定义，减少工作误差，清晰权属界定。

2.明确自然资源所有权的特殊性

自然资源产权涵盖所有权、使用权、收益权、交易权，具备明确性、排他性、可分离性、可分割性、稳定性等财产权特征。因此，在自然资源确权登记工作中，要在生态效益优先的原则下，正确处理好资源保护工作，保证自然资源的可持续发展。在落实确权工作时，必须明确自然资源产权的特殊性，区分不同自然资源、资源属性。自然资源主管部门根据实际情况确立高效的产权制度，根据资源的天然性、复杂多样性，构建多样化的自然资源确权技术路线，才能达到明确资源产权归属目的。如国家林权所有权制度，水源涵养林、水土保持林等防护林应保持共有产权划分。

3.依法确定自然资源确权范围

自然资源确权登记应依法依规确定权利范围，确定国家土地上的自然资源所有权归属。在现行法律体系中，涉及到自然资源确权登记的法律有《宪法》《民法通则》《物权法》等，确权工作必须依法开展，依法明确个人所有权和集体所有权，依法保护个人所有权，以不动产统一登记为基础，通过自然资源确权工作，明确自然资源归属。

4.完善登记工作技术

自然资源确权登记工作正在实行阶段，亟待相关部门出台并完善相关技术规范，明确自然资源确权工作需要，借鉴现有技术规范，进行类似法规清理的工作，满足自然资源确权登记需求。同时考量格格地区的地域差距、环境差距，结合自然资源实际用途，进行差异性登记。在国家资源中还有诸多重点生态功能区、生态脆弱区等重点生态保护区，在落实确权工作时，应将这些自然资源纳入重点保护对象，实现有效监管。

综上所述，保护生态资源问题迫在眉睫。自然资源统一确权登记可以让资源实现可持续发展，解决统一确权登记中的问题，才能促进国民经济的稳步发展，故此笔者对上述问题一一列举并尝试探寻对策，以期深入推进这项工作。