国家审计促进教育治理创新发展的路径分析

●喻 涛 吴 江

一、高等院校教育审计治理的必要性

高校治理能力首先要体现为强调教育强国的教学科研管理模式上，而与之配套的高校教育审计治理方案，正是为了确保其教学科研管理模式高效合理运行的重要制衡工具。因此，要从根本上提升高等院校的治理能力就需要从其自身教育审计治理着手，通过财务收支和经济运行效率的监控来检验高校教育治理制度体系是否能够达到预期的效果，进而通过教育审计治理来带动高等教育管理模式的优化及治理能力的现代化提升。

二、当前高等院校教育审计治理存在的若干问题

1. 高等院校教育审计治理范围受限。高等院校教育审计治理范围存在一定的限制，集中表现为其教育审计覆盖范围仅限于校院及部门的财务收支审计和经济责任审计等。常规性的教育专项审计内容居多，而对于重点部门和教育科研项目的内部控制审计以及经济效益审计等专项内容涉及较少。使得高校教育审计治理不能根据自身的教育事业发展实际变化而相应拓展其审计内容范围，进而导致高校内审业务质量和效果参差不齐。

2. 高等院校教育审计治理独立性差。高等院校教育审计治理目前多数还是作为高校内审而存在的，这就需要高校成立独立的审计部门并由专业审计人员独立从事教育审计治理活动。然而，在实际运行中，很多高校教育审计治理独立性较差。多数受到高校行政负责人的领导和授意，对高校内部的财务收支活动执行审计监管。考虑到教育内审人员多为校内职工，其个人利益与职务晋升受制于高校管理者的控制，加之学校集体利益的确保和维护，导致审计流程和结果会因为某种不合理的需求出现偏差。此种基于个人利益和集体利益捆绑性的审计进程，导致高校教育审计治理中容易出现审计独立性不强的问题。

3.高等院校教育审计治理权威性弱。现阶段，多数高等院校教育内审主要负责人更为关注教学及科研任务的完成情况，以确保重点学科建设为目标，综合考虑内审无法为高校直接创造效益和声誉，很难权威公正地处理高校教育审计治理工作。加之，审计治理工作也非由高校校长全权负责，对于审计过程中出现的问题，很多也是点到为止，明确要求反馈性整改落实的力度也不强，这就导致高校教育审计治理工作的权威性进一步下滑。

4.高等院校教育审计治理不够规范。高校审计工作和常规教学科研管理有着明显区别，它是由政府政策法规约束并强制实施的，教育审计工作从一开始就具有明确的标准和依据。而从实际发展现状来看，很多高校教育审计治理规范性不强，没有严格执行国家审计标准，导致内审管控力度不够，显示出较多的自主性，而此种自主性又是建立在确保服务高校自身发展和经济效益的基础之上的自主性。此外，在内审人员监督和审计流程的监管环节也是一律从简，这些都在相当大的程度上制约了高校审计治理工作的规范性。

三、国家审计推动高等院校教育治理的功效

1. 提醒高校领导重视教育审计治理工作。中央审计委员会要求“国家审计进高校”的宣传教育活动的开展，首先就在某种程度上提醒高校管理者要正视高校审计工作中存在的一些问题，正确领悟到党和政府要求高校从政治高度认清教育审计治理活动的重要性，要能从提升高校治理能力的高度，严格把控好教育审计治理活动，确保其得到学校各方面的理解和支持。在具体实施过程中，由校长亲自负责全面领导，以国家审计的高标准，推动高校教育内审工作，重点督查内审中发现的一些亟待解决的问题，及时做好指正、整改、反馈工作，确保高教内审有良好的保障，提高高校审计治理的质量和效率。

2. 突出高校教育审计治理的工作先进性。国家审计进高校能够一定程度上促进高等院校审计工作从人员到团队，整体向国家审计的高水准、严要求看齐，保持业务工作的先进性，提升自身在高校教育内审治理上的水平和质量，适应高校长期教育发展的战略，确保教育内审治理的独立性和权威性。重点体现为拓展原有内部审计业务范围，严格内审标准，在强化对原有财务收支审计和经济责任审计基础之上，要深化对高等院校教育内控和风控的审计监督。

3. 搞好高校教育审计治理政策法规落实。高校内审治理工作的实施必须有相应的政策法规作为基础保障，国家审计的宣传引入可以让高校教育审计治理的政策法规保障得到强化。传统的高校内审活动通常有别于一般的审计工作，体现出较强的自主性，在执行政策法规的严密性和规范性上会显得较为薄弱。正是由于国家审计政策性引导，为高校内审提供了法规制度性的参考，使得该项治理工作在审计容错意识和容错机制要求上变得更为慎重严格，这无疑提升高校审计治理的档次和质量。

4. 提升高校教育审计治理工作的规范度。当前国家审计机构高度重视高等院校的教育审计治理工作，认定其是保障高校教育事业高质量发展的重要构成和有力保障。如果高校教育审计治理工作能够得到国家审计部门的规范和指导，那么首先体现为高校内审规章制度的制定与完善会向国家审计遵循的政策法规约束看齐，在强力的制度约束保障下，推动高校内审通过系统化、规范化的审计方法，加强和改善高校管理审计、绩效审计和风控治理，高标准依法依规独立完成组织范围内的审计治理活动，协助高校各组织达成各自的发展和管控目标。

四、国家审计促进教育治理创新发展的路径

教育审计作为高校治理框架中自律机制的重要构成是高校治理结构中的关键环节，它的有效监督、评价职能能够现实推动高校教育发展的高效运行，防范组织中可能存在的种种不良行为和潜在风险。在自上而下，多元主体参与的高校治理运行机制中，国家审计的宣传和引入有助于高校内审活动保持良好的独立性、规范性和权威性，从而在高校中营造良好的氛围和道德环境，确保高校教学科研活动的有序健康发展。当然，高校要真正做到内部审计促进和服务高校治理，首先必须从宏观上学习国家审计，把控住管理审计和战略审计，依据高校实际业务发展情况，统筹管理好高校的每一项特色审计业务，以审计系统合理促进高校治理。为此，高校的审计治理必须同高校的教育发展目标相适应。尤其在高校内审中要以组织目标达成为根本目的，体现战略管理审计思维，以高校预算执行审计为统领，将内控审计和绩效审计为主线，将高校审计业务划定为专项审计、经济责任审计、科研费用审计、工程（在建与修缮）审计四大模块，形成一个渗入国家审计理念，高校业务特色审计系统，从而达到提升高校治理现代化水平，促进教育事业发展的根本目的。

1.以高校预算执行审计为统领。高等院校预算执行审计体现的是对学校教育资源整体安排的系统审计，高校财务收支全部都要纳入全口径的预算管理。通常来说，高校预算要经过各基层单位申报，校财务汇总制定方案，集体审议决策下达实施的过程，体现的本身就是一种现代集体治理，权力制衡的能力。而高校预算执行审计是一种调控性的督查和治理，通过对预算执行管控环节的具体审核，可以从合规合理性上对预算执行进行监控，真实反映出预算执行的绩效，确保预算制度安排的规范性和权威性，从而达到高效治理的目的。

2.抓好高校专项审计的调查工作。教育专项资金是高校教育改革发展的重要财力资源，高校日常的经费开支较为稳定，年度变化不大。为此，需要关注的是专项资金的使用效率和效益，要贯彻专款专用，集中资源办大事的理念，加强专项资金的统筹规划，做好重大教育项目工程的跟踪审计，避免将专项资金挪作他用，或是碎片化使用。具体到专项审计上，要将关口前移，阶段性地对学校专项资金进行审计，多维度全方位剖析专项资金的投向，以数据说话，为高校决策层提供决策咨询的依据，从而服务于高校现代化治理。

3.严格落实好高校的经济责任审计。经济责任审计的作用主要体现为其特有的监督和评价职能。高校审计人员要通过对审计对象经济状况的调查，来确定高校具体部门的单位内控质量、预算执行情况，得出较为精准的评价结果，提出改进完善的具体方案和目标，提升单位内部治理的水平，进而通过后续的跟踪审计，反馈基层单位问题整改的结果，以此来促进高校现代治理的水平。

4.务实处理好高校科研经费的审计。搞好科学研究工作是高等教育高质量发展的重要保证，高校科研经费审计的重点要落在制度建设和管理咨询两大方面。当前，很多高校还没有健全关于科研经费审计的专门制度，主要还是不愿意通过严格的制度规范去挫伤科研工作者的工作积极性，这就容易造成科研经费的浪费和使用效率的低下。放松科研经费的审计监管无疑是错误，但是从咨询服务的视角看，增强对教师科研资金的管理指导咨询，而此种咨询服务不但能够使高校审计参与者深入了解科研经费的使用情况，而且还能避免单纯审计监督让科研工作者产生抵触情绪。

5. 全面掌控好高校工程建设审计工作。近年来，随着高等教育规模的持续扩张，高校在建和修缮的教育工程项目逐渐增多，尤其是众多高校都在自筹资金加大新校区建设，无形间增加了高校工程审计的业务量。从高校教育资源的优化配置角度看，工程建设和修缮工程所需的建设配套资金体量庞大，建设周期较长，也面临着诸多管控风险。为此，高等院校要从强化工程风险管控的高度全面掌控好工程建设与修缮工程的审计业务员工作，组织专业人员开展围绕工程建设实施全流程的跟踪审计，有序推动工程建设的内审服务治理。通过提前介入、阶段核查、定期监督、尾期验收等多种技术方法，高效查找和控制工程建设中可能出现的问题和风险，严把工程建设质量关口，确保工程工期按时保质完成，为确保高校硬件设施顺利发展，优化治理环境，实现高等教育内涵发展奠定坚实的基础。