论线上法律援助服务机制的构建——以重大突发公共卫生事件为切入点

丰怡凯

（中国政法大学刑事司法学院，北京100088）

我国《突发公共卫生事件应急条例》对突发公共卫生事件做了界定，《国家突发公共卫生事件应急预案》根据突发公共卫生事件性质、危害程度、涉及范围等分为不同的等级，在严峻形势下，全国各省、市、自治区根据事件严重程度启动重大突发公共卫生事件各级响应。2020 年，在中央全面依法治国委员会第三次会议上，习近平总书记明确指出，应当加强防控法治宣传和法律服务，着力为困难群众提供有效法律援助，全面提高依法防控依法治理能力。习近平总书记有关法律援助工作部署的重要指示，为防控期间的法律援助工作指明了方向，对于依法防控、科学防控、保障防控期间人民群众的合法权益，具有重要的意义。因此，应当以此为契机，进一步强化在重大突发公共卫生事件背景下的法律援助工作机制。

需要予以明确的是，在突发重大公共卫生事件后，基于公共卫生以及公众生命健康安全的考量，整个社会需要暂时处于“封闭、隔离”的状态。在上述特殊状态下，原有诉讼活动所要求的“面对面”“言词对言词”等司法亲历性，此时需要借助“线上”方式来加以实现。例如，已有多家法院采取了网络视频的庭审方式。其中，值得一提的是，上海市高级人民法院还专门发布《关于积极推广并严格规范在线庭审的通知》，以保障线上庭审活动的有序开展。相应地，在此背景下，基于保障群众获得法律援助的权利、配合线上诉讼的需要，法律援助制度方面也亟须构建并规范线上服务机制。结合实践来看，各地法律援助机构都在积极探索线上法律援助服务机制，也取得了一定的司法效果与社会效果①。但也应当看到，目前已有的线上法律援助服务方式本质上仍处于初级探索阶段，如线上服务方式分散且功能单一、欠缺立法规范与有序指引，相关资源有待整合等缺陷较为明显。当前我国尚未真正形成“重大突发公共卫生事件下的线上法律援助服务应急机制”。有鉴于此，有必要对法律援助服务的线上机制开展深入研究，开辟法律援助制度的新形式，以期为人民群众及时提供有效的法律援助，最终推动构建起重大突发公共卫生事件背景下的线上法律援助服务机制。

一、线上法律援助服务机制构建的正当性

（一）重大突发公共卫生事件下民众的法律援助获得权

（二）完善法律援助制度的内在要求

党的十八届三中、四中全会提出将“完善法律援助制度”作为重大改革目标。在此基础上，中共中央办公厅、国务院印发了《关于完善法律援助制度的意见》（以下简称为《意见》）。根据改革部署，《意见》明确指出，要不断扩大法律援助范围，提高援助质量，健全法律援助体制机制。其中，《意见》第10条着重指出应当加强法律援助信息化建设，提升法律援助信息管理、服务水平，实现法律援助服务全覆盖。应当说，积极拓展法律援助服务形式，开辟重大突发公共卫生事件下的线上法律援助服务机制，契合了“完善法律援助制度”改革部署的内在要求。

（三）国家法律援助体系与提供能力现代化的需要

十九届四中全会明确提出要推进国家治理体系和治理能力现代化建设。其中，法律援助体系作为治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，同样需要与时俱进，加快现代化的建设步伐。从相关域外经验来看，澳大利亚全国法律援助委员会于2007年便制定了《法律服务实施（非诉讼）技术应用标准》，旨在将现代科技运用到法律援助服务的提供过程［1］。在荷兰，其法律援助系统中设有线上自助的“司法导图”程序。同时，其在遍布全国的法律援助办公室中均设有共享网站与呼叫中心［2］。因此，从法律援助体系与服务能力现代化的角度出发，我国亦应当推进法律援助信息化建设，以信息网络技术为基础，探索富有中国特色的线上法律援助服务机制。

二、线上法律援助服务机制构建的司法维度

以线上法律援助服务机制构建的正当性为理论基础，同时结合我国法律援助制度的实际发展情况，可以进一步探究线上法律援助服务机制构建的司法维度，以期明确相应的构建要素以及目标导向，进而为线上法律援助服务机制的具体构建提供规范指引。

（一）构建场域：以“线上诉讼”制度建设为中心

近年来，我国有关“线上诉讼”的实践探索步伐迅速，成果显著。据最高人民法院2019年12月4日发布的《中国法院的互联网司法》白皮书显示，截至 2019 年 10 月 31 日，杭州、北京、广州三家互联网法院共受理互联网案件118 764 件，已审结88 401 件。其中，在线立案申请率为96.8%，实现全流程在线审结的案件达到了80 819件。从中可以看出，我国“在线诉讼”这一新型诉讼机制已经日趋成熟。在此基础上，2020年1月16日，最高人民法院印发了关于《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》的通知，明确提出人民法院、当事人及其他诉讼参与人可以通过信息化诉讼平台在线开展诉讼活动，且与线下诉讼活动具有同等效力。

尽管当前“线上诉讼”制度已逐渐趋于完善与成熟，但应当承认的是，其有关制度配套机制建设仍处于相对滞后状态②。基于此，可以考虑将线上法律援助服务机制的构建纳入“线上诉讼”制度中，通过强化诸如权利义务告知、线上律师帮助以及线上法律援助服务等推进实现与线上诉讼机制建设同轨。换而言之，线上法律援助服务机制的构建应当以“线上诉讼”制度建设为中心，并深度融入“线上诉讼”制度的建设当中去。在两者并轨发展的逻辑下，通过为“线上诉讼”制度提供必要的配套机制的同时，也将能够加速“多位一体”的线上法律援助服务机制的构建步伐。

虽然信息设备和信息技术的广泛使用，为油田企业的档案管理带来了诸多便利，但是这些设备归根到底还是要由人来操作。因此，档案管理队伍的信息素养的高低，就成为决定信息化数据运行管理技术应用优势的核心要素。一直以来，油田企业人力资源管理的重点都是放在油田开采、技术创新等方面，而对于档案管理人才队伍的建设则缺乏足够的重视。部分档案管理人员甚至是从其他部门借调过来，没有接受专业培训。由于专业水平和信息素养不高，即便是油田企业采购了信息设备，由于档案管理人员不能熟练操作，也会影响档案信息化数据运行管理的工作成效。

（二）目标导向：推动法律援助体系与法律援助服务能力现代化

一是能够应对重大公共卫生事件突发下的法律援助需求。在重大突发公共卫生事件的环境下，常规线下形式的法律援助服务的展开遭受限制。基于此，线上法律援助服务机制构建的目标首先是能够满足甚至是提升重大突发公共卫生事件环境下的法律援助服务，保障困难群众在特殊时期的法律援助获得权，实现重大突发公共卫生事件背景下法律援助服务的“不缺位”，给予其安全感与信任感；另一方面，其应当能够为重大突发公共卫生事件的防控提供有力的法治支持，促进在法治轨道上统筹推进各项防控工作，全面提高依法防控、依法治理能力。

二是推进法律援助体系与法律援助服务能力的现代化。可以明确的是，线上法律援助服务机制的构建在保障“线上法律援助服务”的同时，还能够推动传统线下法律援助服务机制产生积极的变革。以信息技术为基础法律援助的线上服务机制在法律援助服务提供方面具有迅捷性、可及性与普惠性等特点，它能够克服传统线下法律援助方式可能因环境、距离等自然因素而“停滞”的局限性。因此，可以预见的是，随着线上法律援助服务机制的日臻成熟，法律援助服务能力现代化优势不断显现。一方面，传统线下的法律援助服务形式将遭受一定程度的冲击，同时这也势必刺激其不断创新与变革，以适应新形势下的法律援助需求。另一方面，线上法律援助服务机制的适用将日益广泛，其在整个法律援助服务体系中的作用亦将愈发重要。从这个意义上来讲，法律援助制度线上机制事实上发挥着对传统线下法律援助服务的分流与补充功能。作为一种长效分流机制，线上法律援助服务制度在满足多元化法律援助需求的同时，也将有效推动法律援助体系与法律援助服务能力现代化目标的实现。

三、线上法律援助服务机制的构建进路

基于国家治理体系与治理能力现代化的时代要求，同时为了保障重大突发公共卫生事件背景下法律援助服务的“不缺位”，有必要对现有线上法律援助服务方式进行重新整合与构建。循此出发，并依托上述构建的司法层面维度的指引，可以将我国现有线上法律援助服务方式的构建进路分为以下两个方面：

(一)构建主体方面：法律援助机构与司法行政部门分工负责

线上法律援助服务机制的开辟与构建须立足于我国现有的法律援助管理体制。我国法律援助制度建设肇始于1994年，法律援助管理体制作为同步配套机制也于此初步形成。迄今为止，法律援助管理体制已经历了建立期（1994—2002）、规范期（2003—2012）和改革期（2013年至今）三个层次分明的发展阶段［3］。其中，2003 年国务院出台的《法律援助条例》（以下简称为《条例》）奠定了我国法律援助管理体制的基本框架。从《条例》规定来看，当前我国法律援助管理体制具有两大鲜明特征：一是法律援助管理主体具有二元性。依据《条例》第4 条、第5 条的规定，司法行政部门负责监督管理行政区域内的法律援助工作，法律援助机构③负责受理、审查法律援助申请，并具体安排提供法律援助。由此确立了司法行政部门与法律援助机构的二元管理主体架构；二是法律援助机构具有双重职能。法律援助机构除了具备上述直接管理职能外，根据《条例》第21 条之规定，其还可以安排本机构的工作人员直接办理法律援助案件。换言之，法律援助机构同时具有管理法律援助工作与直接提供法律援助的双重职能。

根据司法行政部门与法律援助机构在法律援助管理体制架构中的独特地位，在探索构建线上法律援助服务机制时，应当充分发挥两者的主体作用。具体而言，构建线上法律援助服务机制，司法行政部门与法律援助机构可以从以下两个维度进行分工负责：

1.司法行政部门宏观统筹与推动

如上所言，司法行政部门作为当前法律援助管理体制中的主要领导机关，应当立足于法律援助制度的整体与全局，从宏观层面统筹线上法律援助服务机制建设。一方面，司法行政部门应注重通过资金保障、相关政策扶持等推动网络信息技术与法律援助工作的融合，制定线上法律援助服务机制的基本蓝图。另一方面，司法行政部门还需要及时发挥协调作用。应当予以明确的是，线上法律援助服务机制的构建，并非仅涉及法律援助制度这一方面，其还同诉讼活动紧密相连。概言之，在构建线上法律援助服务机制的过程中，还应当同时保证其能够完美内嵌到整个线上诉讼机制④中，充分发挥应有的法律援助功能。特别在探索构建刑事线上法律援助服务机制的过程中，司法行政部门应当及时与侦查机关、检察机关进行沟通与协调，建立起长效的信息沟通与共享机制，确保即使在重大突发公共卫生事件下，法律援助律师也能够通过刑事线上法律援助服务机制及时行使会见权、阅卷权等基本权利。

2.法律援助机构具体管理与负责

鉴于法律援助机构一直以来兼具法律援助工作的具体管理者与法律援助的实际提供者的双重功能定位，因此其毫无疑问应当成为构建线上法律援助服务机制的直接推动主体。在此，需要指出的是，构建线上法律援助服务机制需要法律援助机构进一步拓展与深化其管理职能。

具体而言，在构建线上法律援助服务机制方面，可以将法律援助机构的管理职能一分为三：一是法律援助机构的线上服务机制研发职能⑤。长期以来，法律援助机构作为法律援助申请的审核者与法律援助的提供者，其较为了解实践中法律援助工作开展的具体需求。基于此，法律援助机构可以在司法行政部门的支持下成立专门的线上服务机制研发团队，在结合现有网络信息技术、已有线上资源的基础上研发一套符合法律援助实践的线上服务机制并加以推广；二是法律援助机构的线上服务机制宣传和技术培训职能。作为线上法律援助服务机制的研发主体，法律援助机构应当及时将线上服务机制的各项程序操作方法、注意事项等通过各种途径对民众进行宣传与说明，保障其能够理解和顺利运用。此外，针对提供法律援助一线工作人员，法律援助机构也应当就线上服务机制的具体使用组织专题培训活动，推动法律援助提供者熟练掌握线上法律援助服务机制，保障其能够第一时间能够接受法律援助申请并开展相关工作；三是法律援助机构的监督职能。虽然传统上而言，司法行政部门负有对本行政区域内法律援助工作的监督职能，但就线上法律援助服务机制的本身运行来说，法律援助机构作为研发者与具体负责者，由其兼具线上法律援助服务机制的监督职责更为适宜。需要指出的是，此处法律援助机构的监督职责主要针对线上机制开展的法律援助服务是否合法、规范，法律援助提供者是否尽职尽责以及接受用户投诉等一系列质量监督层面。这样的职能配置，不仅不会影响司法行政部门原有的全局性的法律援助工作监督职能，相反，在线上法律援助服务机制的语境下，还能够进一步优化司法行政部门宏观管理、法律援助机构具体负责的分工负责格局。

（二）构建逻辑方面：本土资源整合与域外经验借鉴并轨

1.厘清当前线上法律援助类型及其局限

随着近年来网络信息技术的快速发展以及国家对于法律援助事业的大力扶持，各种类型的“线上”法律援助平台如雨后春笋般涌现。根据这些线上法律援助平台的具体特点与功能，可以将其概括为以下三类：

（1）法律服务热线。1999年，在司法部的统一部署下，全国各地区纷纷开通了“12348”法律服务热线［4］，开辟了法律援助线上服务机制的先河。但“12348”法律服务热线在发挥一定法律援助作用的同时，其功能局限性也显而易见。首先，作为法律援助服务专用热线，“12348”在一些地区并非一直为广大群众所熟知［5］。其次，鉴于公共热线性质定位，其法律援助功能通常仅停留在初步的线上咨询阶段，且缺乏相对规范的法律援助质量保障、法律援助提供者责任追究等运行机制，需要不断加以完善⑥［6］。

（2）法律援助电子综合服务平台。法律援助电子综合服务平台通常表现为以互联网信息技术为基础构建的专门法律援助服务网站，其能够为法律援助需求者提供有关法律援助方面的新闻资讯、政策解读、典型案例或者线上咨询。依据法律援助电子综合服务平台建设主导者的身份不同，有研究者将其分为政府门户类法律援助服务平台和盈利类法律援助服务平台［7］79。前者由政府资助建立并负责管理的网上法律服务平台，其属于公共法律服务建设的重要组成部分，对公众免费开放。如“中国法网”以及各类“普法网”“线上法律援助服务中心”等；后者通常是指各类企业、律师事务所单独出资构建的有偿法律服务网站。不可否认的是，这些法律援助电子综合服务平台能够为法律援助需求者提供大量权威且有效的相关法律援助信息，但其同样存在着信息内容更新不及时、平台功能板块划分粗略、处理法律援助事务效率低下等一系列亟待优化解决的问题［7］80。

（3）其他线上法律援助服务平台。除法律援助专用热线以及电子综合服务平台以外，公众还能够从其他形式各异的线上途径获取相关法律援助资源，例如涉及法律援助的微信公众号或者微博等手机App，甚至是相关网络直播。但不难发现的是，这些其他线上法律援助服务平台相比于上述两种平台类型，有更加明显的局限性。一方面，这些其他线上法律援助服务平台形式分散，其所呈现的法律援助信息具有碎片化、单向性特征，用户无法通过这些线上途径与法律援助提供者进行及时的沟通和交流，只能被动地获取相关法律援助信息；另一方面，这些其他线上法律援助服务平台的建设主体很多是个体而非官方的法律援助机构，其所提供的相关法律援助信息的权威性与真实性难以保障，需要认真鉴别。

2.探究域外线上法律援助机制实践

21 世纪以来，不少国家开始利用网络信息技术探索构建法律援助线上服务机制，谋求开拓法律援助服务的方式与范围。以美国为例，目前其所有的州都已建立了本州网络平台，以向用户提供富有价值的法律援助信息。这些法律援助网络服务平台均安装了功能强大的cutting—edges 软件，能够为网上法律援助服务提供强有力的技术支持。值得一提的是，视频会议技术在一些州的法律援助工作中已经得到广泛适用，以便当事人与法律援助律师之间的及时沟通［8］。加拿大建立的法律援助信息服务中心，能够为受援者提供细腻而丰富的法律援助服务。其根据对受援人法律问题评估的结果而引导他们接受不同程度的法律援助服务，情形简单的可以直接为其提供线上咨询服务；其他情形下，根据案件情况不同，受援人最长可以获得3个多小时的线上法律帮助。此外，为满足不同受援人群的需求，该法律援助信息服务中心同时提供100多种语言的传译服务［9］。自2010年以来，芬兰便设置了网上法律援助申请机制。其中，值得称道的是芬兰建立了一套法律援助办公室和法院共享的法律援助案件管理系统（“Romeo”），其能够将法律援助工作与庭审活动紧密连接起来，极大地便利了法律援助工作的展开［10］。在构建线上法律援助服务机制方面，苏格兰政府推出了专门的mygov.scot网站。该网站与150多个组织建立了合作关系，为苏格兰公民提供一个便于查找和使用简便的公共服务在线平台［11］。

3.线上法律援助服务机制的重构

基于对我国现有线上法律援助服务方式的弊端剖析与域外法律援助线上成熟机制的介绍，不难发现我国未来线上法律援助服务机制应遵循的构建进路，即应当在改进已有线上法律援助服务方式的基础上，同时借鉴与吸收域外成功经验。

简要来讲，一方面，在构建思路上，应当摒弃原有线上法律援助服务方式功能局限性，以技术升级和创新为基础，将原有各种类型法律援助线上服务方式的功能融合为一体并进一步强化，同时在借鉴加拿大线上多层次法律援助服务机制、芬兰法律援助机构与司法机关共建、共享线上法律援助服务机制的基础上构建专业且独立、功能类型多样、多方共享的综合线上法律援助服务机制。需要指出的是，在构建线上法律援助综合服务机制时，应当坚持全国“一盘棋”的构建策略，由司法部法律援助中心等国家级法律援助机构以及相关司法行政部门统一部署与规划，保障线上法律援助服务机制的权威性与适用标准同一性。

另一方面，在构建目标上，线上法律援助综合服务机制至少应当包含以下几个子机制，以确保其能够实现法律援助功能的综合化、法律援助流程的全覆盖以及多方的共同参与：一是法律援助线上实时咨询、申请机制，保障困难群众法律援助获得权；二是法律援助事务线上处理机制，法律援助提供者能够全流程实现线上法律援助工作的开展，如视频会见、阅卷、线上庭审等；三是法律援助动态跟踪与评价机制，赋予法律援助申请者的知情权与监督权；四是法律援助服务的综合管理机制，由司法行政部门与法律援助机构具体主导，负责法律援助线上机制的运行、维护、人员培训以及与其他司法机关的协调等。

四、结语

经过几十年的建设与发展，我国法律援助制度无论是在内容完善抑或体系建设方面都取得了长足进步。同时，也应当清醒地认识到，当前我国在法律援助服务现代化、信息化建设等方面仍有较大发展与完善空间。

基于此，应当加速推进法律援助体系与法律援助服务能力现代化目标的实现。一方面，在重大突发公共卫生事件的特殊背景下，应以现代信息、通信技术为支撑，积极探索构建线上法律援助服务机制，提高依法防控、依法治理能力，为防控工作提供有力法治保障，同时保障人民群众法律援助服务需求得到及时而有效的供应；另一方面，应当以线上法律援助服务机制的探索为逻辑起点，紧紧抓住《法律援助法》立法的重大历史契机，积极探索“互联网+法律援助制度”新形式的入法可行性，以期从制度层面推进法律援助体系与法律援助服务能力的现代化。

构建“多位一体”的线上法律援助服务机制，不仅能够保障重大突发公共卫生事件背景下法律援助服务的“不缺位”，也是契合国家治理体系与治理能力现代化的具体表现，亦是实现法律援助服务均等化与可及性的必由路径。同时，这也将裨益于法律援助制度的完善与建设。

注释：

①例如，广州市法律援助机构加强法律服务热线和网络服务力度，通过电话、邮寄或网上等远程或在线方式提供法援服务；杭州市法律援助机构依托大数据、云计算、人工智能等新技术，开展线上法律援助申请、法律咨询。参见https://mp.weixin.qq.com/s/SMG48kYqwy7Q5GwsrV6fmg，最后访问时间：2020年2月25日。

②例如，当事人选择线上诉讼制度的自愿性以及其他合法权利的保障等配套机制还有待跟进与完善。

③当前我国已经设置了国家、省（自治区、直辖市）级、市级、县（区）四级法律援助机构。

④基于重大突发公共卫生事件的阻隔性，一般的诉讼活动若要继续，势必也要通过线上机制予以实现。诸如实践中屡见不鲜的“线上申请立案”“线上调解”“律师远程会见和阅卷”“视频庭审”等，笔者将上述线上诉讼活动概括为“线上诉讼机制”。

⑤在我国四级法律援助机构中，司法部法律援助中心、司法部法律援助工作司作为国家级法律援助机构，起着统筹与规划全国法律援助工作的“龙头”作用。因此，构建法律援助制度线上工作机制，需要法律援助中心与援助工作司等核心法律援助机构利用优势条件，发挥积极的研发引领作用。

⑥兰州市西固区司法局针对提升12348热线服务质量，采取了建立完善考评机制、建立完善责任查究机制等一系列措施。