我国疾病预防控制机构卫生应急能力的发展现状▲

任美璇 林 玫

[广西壮族自治区疾病预防控制中心急性传染病防制所(应急办)，南宁市 530028，电子邮箱：261780021@qq.com]

【提要】 疾病预防控制中心在突发公共卫生事件的处置中发挥了重要的作用，对疾病预防控制中心的卫生应急能力进行客观评价，是科学指导建设卫生应急能力的基础。本文主要就近年来我国疾病预防控制机构卫生应急能力现状及存在的不足进行总结，为各地开展卫生应急能力相关研究和工作提供参考。

疾病预防控制(以下简称疾控)中心是保障我国公共卫生安全的重要机构[1]，国家对疾控中心卫生应急能力建设提出了相应的标准和要求[2]。在经历2003年严重急性呼吸综合征、2009年甲型H1N1流感和2013年至今的人感染H7N9禽流感疫情，以及2015年中东呼吸综合征、2016年寨卡病毒病等输入性疫情后，我国疾控机构的应急能力得到了极大的提高，但仍有不足。2020年中国公共卫生防疫体系面临新型冠状病毒肺炎疫情的“大考”，其间暴露出的薄弱问题亟待解决。我国疾控机构作为处理突发公共卫生事件(以下简称突发事件)的机构，是公共卫生体系建设的重要组成部分，评价我国疾控机构应急能力现况，发现其中存在的问题，有助于不断推进和完善我国公共卫生应急体系建设工作。本文就近年来我国疾控机构卫生应急能力的发展情况及不足进行综述，旨在为加强卫生应急能力建设提供参考。

1 卫生应急能力的评估方法

近年来，国内外相关机构和学者相继开发设计了适用于本国应急机构突发事件应对能力的评估工具，世界卫生组织和联合国开发计划署也曾于2000年制订了卫生应急评估指导文件，并建议各成员国以此为参考制订本国的评估系统[3]。美国研发的应急能力评估工具较多，主要有州应急能力评价系统、州与地方公共卫生与应急能力评价问卷、美国国家疾控中心研制的突发事件应急准备评价问卷、医院应急能力评价问卷、州与地方自我评价系统、全网开放的个人应急能力考试系统，以及国家卫生安全应急准备评价指标等[3-6]。欧盟则在欧盟世界卫生组织办事处协助下，于2012年发布了评估卫生系统危机应对能力的标准化工具，用于查明欧洲国家现有卫生系统的缺陷[3]。

目前，我国对于卫生应急能力现况的评价尚无统一的标准规范，研究者大多采用自行设计的问卷进行评价。其中，主要采用德尔菲法、层次分析法、熵值法、秩和比法、主成分分析法、小组讨论和访谈法等[7-13]方式建立评估工具的指标。如宋铁等[7]根据疾控机构自身的性质和特点，在专家咨询、文献循证评价和专题小组讨论的基础上，应用德尔菲法构建综合评估模型，研究广东省不同经济条件地区卫生应急能力的区别。韦余东等[9]运用德尔菲法和层次分析法构建综合评价指标体系，探讨新常态下浙江省市、县级疾控机构卫生应急能力建设情况。赵琦[10]采用文献综述、专家访谈、现场调查等方式，以不同经济状况的基层医疗卫生机构为研究对象，建立包含211个评估指标的县级疾控机构卫生应急能力评估工具问卷。陈伟等[13]运用层次分析法，设计用于调查洪涝灾害地区县级疾控机构救灾防病能力的评估工具。国家卫健委(原卫生部)曾于2010年委托北京大学医学部研究设计我国卫生应急能力评估工具，并于2013年用以评估全国各级卫生系统的卫生应急能力，虽然该问卷在实践中存在一些不足[14]，但对我国卫生应急能力评价工具的建立提供了参考。

2 我国疾控机构卫生应急能力发展现状

基于我国学者对卫生应急能力评价指标的研究，卫生应急能力可归纳为监测预警、信息收集、科学决策与快速反应、物资保障、事件预防和事件处置能力、风险评估与沟通等[7-14]内容，而这些能力又集中体现在疫情发现的及时性和处置的有效性，是疾控机构应急能力的综合体现。研究表明，人员、物资、培训与演练和疫情网络直报对应急处置结果均有正向影响[8,15]，围绕这些指标，有多项研究对辖区疾控机构应急能力开展了专项调查。

2.1 应急组织架构情况 吴丹等[15]对全国32个省、139个市及489个县级的疾控机构进行研究，结果显示，各级疾控应急领导小组和应急队伍的设置率较高，而专家库和专门应急机构设置率相对较低，此外多数疾控制度建设较为完善。徐玉芳等[16]采用整群抽样方法，抽取河南省不同地区疾控机构进行分析，发现河南省各级疾控应急组织建设与全国平均水平相当或更加完善，但在专门应急机构及指挥中心设置率、应急人员学历等方面仍存在差距。吴维学等[17]对海南省全部19个市县区进行调查发现，海南省疾控应急组织的法制建设及预案制定较为完善，但政策保障、体制建设、机制建设和指挥决策等方面尚有提升的空间。总体来看，省、市、县疾控应急组织建设能力逐级降低，东部、中部、西部的建设能力依次降低[13-26]。

2.2 应急人员配备情况 全国各级疾控应急人员素质参差不一：从地区分布看，东部地区人员素质较高，西部地区最低，从机构级别看，县级明显低于省、市级；人员学历构成以中专为主，其次为本科，研究生所占比例较低；人员职称构成以中、初级为主，其次为无职称人员，高级所占比例较低[13-26]。例如，刘德诚等[18]对广西壮族自治区市级疾控机构应急能力进行研究，发现本科以下学历及初级/无职称应急专业人员比重较大，均超过50%，实验室专业人员素质不高、检测能力低下。曹志辉等[19]对河北省县(区)级疾控机构人员配置进行分析后发现，县(区)级疾控机构卫生应急人员初级以下职称占比超过50%，无学位人员占比超80%，卫生应急人力数量不足且结构不合理，与省、市级机构相比明显偏低。王重建等[20]对湖北省173名各级疾控机构技术骨干开展匿名调查，结果显示，湖北省疾控机构人员配置不能满足实际工作需求，尤其是在县级机构，高学历、高职称人员严重缺乏。闫雪梅等[21]对四川省卫生应急专业队伍人才构成情况进行分析，发现应急队伍成员学历以大专和本科为主，职称以初级和中级为主，均超过70%；省、市(州)、县(区)三级卫生应急队伍学历、职称存在纵向等级差异，机构级别越低人员的学历和职称越低，且基层卫生应急能力较弱。

2.3 应急物资储备情况 以国家卫健委(原卫生部)发布的《卫生应急队伍装备参考目录(试行)》为考核标准，各级疾控机构的应急物资储备达标率较低，且各单位之间实物储备、资金储备相差较大[13-25]。总体来看，省、市、县级应急物品储备齐全率呈逐级递减趋势，东、中、西部地区呈递减趋势。例如，王卫军[22]对青海省西宁地区疾控机构应急储备进行分析后发现，与全国平均水平相比，西宁地区疾控机构应急物资储备仍存在很大差距，大多缺乏资金储备，其中在应急物资储备方面，省级较市、区(县)级充足，市级较区(县)级充足。卫婷婷等[23]对湖北省全省共93家疾控的中毒物资储备情况进行调查，结果表明，与全国平均水平相比，湖北省疾控机构个体防护装备配置率低下，既难以保障应急人员的人身安全，也无法实施有效的现场救援和处置。古小明等[24]对深圳市区级以上疾控机构进行调查发现，因经费不足、仓库有限、保质期短等原因，深圳市部分疾控必要的实物储备物资不够，更多采用合同储备，原特区疾控与原特区外疾控的应急物资储备存在差异。

2.4 应急培训和演练情况 卫生应急工作实践性较强，涉及的专业知识较多，需要不断加强培训和开展演练，才能培养出适应现场处置的应急人员。目前，我国各级疾控机构均能开展卫生应急相关培训和演练，培训内容主要包括突发事件国内外动态、现场流行病学调查、实验室检测和突发事件应急管理等，培训方式主要以教授理论知识为主，卫生应急演练内容主要包括传染病控制、救灾防病及其他突发公共卫生事件应对等[13-26]。我国各级疾控机构卫生应急培训和演练的频次不一，其中省、市级的频次较高，县级频次较少。例如，郭卉等[25]通过面对面调查和自填问卷两种形式对云南省16家市级疾控机构进行调查，结果表明市级疾控每年平均开展培训约1.8次，开展演练0.8次。张雪海等[26]对浙江省43家市、县疾控机构进行调查，结果显示，市级疾控参加现场流行病学、实验室检验和突发应急管理培训的平均人天数分别为129.6人天、35.6人天和39.0人天，明显高于县级的64.5人天、19.5人天和19.4人天；市级疾控开展应急演练的频次为1.82次/年，也高于县级的1.77次/年。

2.5 应急处置能力 以突发事件原因查明能力(省级标准为≥80%，市级标准为≥70%)、现场规范处置指数(省级标准为0.85，市、县标准为0.70)为评估依据，2010年全国卫生应急能力调查结果显示，省、市级的事件查明率分别为100.0%和99.5%，省、市、县规范处置指数分别为0.93、0.94、0.91，全国各级各类疾控均达到国家规定的标准[15]。大部分疾控机构可以根据突发事件中的疾病和事件特征，及时确定防控措施，在突发传染病事件时，能够及时开展流行病学调查、隔离传染病源、追踪密切接触者、开展消杀灭和健康宣教工作；在食物中毒事件发生时，能够调查可能暴露者并提出控制措施[13-26]。

3 疾控机构卫生应急能力建设存在的问题与建议

近年来，虽然我国疾控机构卫生应急体系建设初见成效，但仍存在一些问题和不足：(1)预案的可操作性有待提高，预案缺乏规范性、合理性、实用性，存在“上下一般粗”的问题，且更新的频率和程度不够。(2)应急队伍不稳定，人才流失严重，且训练有素的卫生应急专业技术人员较为缺乏，尤其是县级及以下地区，工作人员学历偏低，专业人员不多，作为突发事件处置的一线机构，不利于处理较为复杂的突发公共卫生事件，一旦出现较大或不明原因疾病导致的疫情，则不能迅速应对主要的防控环节，可能导致严重后果。(3)应急培训和演练的质量不高，效果不佳[27]，培训以理论知识为主，案例分析及实践操作较少[28]，且对培训效果没有具体的评价和要求，卫生应急演练的内容和形式也较为简单，较少进行总结和评估。(4)应急物资储备难以把握，由于应急物资储备项目繁杂，很难全面储备，并且储备数量不好掌控，在经费紧张的情况下，极易造成物品闲置和过期现象与储备数量不足之间的矛盾[29]。(5)受经济条件的制约，不同地区之间突发事件应急处置能力发展不平衡，包括应急队伍能力不平衡、预防和处置能力不平衡、监测预警建设不平衡、实验室检测能力不平衡、人才培养与人员构成不平衡、物资储备能力不平衡等，这使得不同地区之间的卫生应急响应能力存在差异[7]。

基于上述问题，提出了相应的建议：(1)建立和完善统一的评估机制，定期开展卫生应急能力评估，既保障内容的真实性和客观性，又保障内容的连续性和可比性，对了解当前卫生应急能力发展情况、查找差距和成功经验、明确工作要点和经费支持均具有重要意义[30]。(2)在因地制宜地制定适合本单位的可操作性强的突发事件应急预案和技术方案的基础上，进一步完善应急管理制度，并定期进行模拟演练以发现不足，并及时补充修订[31]。(3)制定合理的物资储备制度、调用制度和储备标准，在我国卫生资源配置城乡差距大的背景下，达到既能够节约资源，保证质量，又能够合理有效使用资源的目的[32]。(4)定期开展培训和演练，尤其是实践技能培训，这是全面提升应急处置工作水平的重要基础性工作[27-28,33]。(5)抓住事业单位改革契机，积极争取政策与经费支持，制定合理人力资源规划，重点做好机构运行机制和人才激励机制，改善疾控机构人员数量和素质，切实提高我国的应急处置能力[34]。

4 小 结

近年来，我国疾控机构应急能力建设虽然取得了很大的成效，但距离形成高效运行的应急体系目标还存在一定的差距，应急能力评估体系亟待建立，应急能力建设需进一步加强。因此，制定卫生应急评价标准，形成定期评价制度，有利于发现不足，对明确未来的卫生应急工作重点，推进应急体系建设，提高突发事件处置效率，保障人民健康和财产安全具有重要意义。