新《土地管理法》施行后的土地征收制度

陈文桐

（辽宁省自然资源事务服务中心，辽宁沈阳 110032）

近年来，随着我国城市化和工业化进程的加快，征地面积呈现快速增长的态势，征地中存在的各种问题也逐渐激化。新修改的《中华人民共和国土地管理法》已于2020年1月1日起施行，这是一部反映深化农村土地制度改革的法律，其中关于土地征收的条款有较大程度的修改和完善，如缩小土地征收范围，规范土地征收程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制等。

一、明确了“公共利益”范围界定

土地征收的目的和前提是为了国家公共利益的需要，在某种程度上来说是为了国家整体经济建设布局的需要。2011年，《国有土地上房屋征收与补偿条例》取代了2001年出台的《城市房屋拆迁管理条例》，第一次界定了“公共利益”，但并不具体，实践操作性也不强，最终导致相关条款无法起到有效地约束征收权的作用。

依据宪法和物权法等有关法律，新修改的《土地管理法》第45条首次列举了“公共利益”的6种情形，成为此次修法的一大亮点，极大程序地解决了长久以来的争议，体现了征地的公益性和强制性，具有较强的可操作性。

二、征地程序及征地补偿

1.征地程序规范化

《土地管理法》修改之前，对土地征收程序规定相对简单，程序设计不完善，特别是缺乏关于约束政府行为和保障被征收人知情权、参与权、表达权、监督权的规范。征地程序的矛盾主要体现在开发商、农民集体经济组织、政府与失地农民的三种冲突中。在使用土地过程中，为了最大限度地发挥效益，无论被征地农民是否同意，开发商几乎都选择强行获地的战略决策，同时选用最低的安置补偿成本来获取最大的剩余价值。农民集体经济组织界定模糊，易出现如征地不举行村民会议或不进行公告，征求民意流于形式，土地征收补偿款分配不公平，私分、拦截和占用部分征地款的情况。在征地过程中，地方政府缺少对“公共利益”的具体认定程序，经常会出现违背村民意愿强行征地、征地程序不透明、征地补偿款不到位等行为。

此次修法强化了农民的知情权、话语权，增加了社会风险 评估的内容，将补偿安置协议作为省级以上人民政府批准征地决定的重要依据。一是要求市、县人民政府申请征收土地前进行土地现状调查、公告并听取被征地的农村集体经济组织及其成员意见、组织开展社会稳定风险评估等；二是多数被征地的农村集体经济组织成员不同意征地补偿安置方案的，应组织听证；三是与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿安置等签订协议、测算并落实有关费用；四是个别确实难以达成协议的，应在申请征地时说明。

2.补偿标准合理化

新《土地管理法》对原法第四十七条进行了大幅度修改，明确了农用地征收的补偿费、安置补助费标准由省级政府通过制定区片综合地价确定，并至少每三年调整或重新公布一次。这次修法还有两个变化，一是将农民村民住宅补偿单列，明确了征收农村村民住宅要按先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿；二是将被征地农民的社会保障费用单列，县级以上地方要将被征地农民纳入相应的养老等社保体系。

以上这些变化都是以公平合理补偿、保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障为基础的。

三、后备耕地资源保障

土地征收是将农村集体所有的土地转化为国有土地，在多数人的印象中，农村集体所有的土地自然条件较好，便于耕种、开垦和还耕，属于良好的后备耕地资源。

我国征地占用的土地根据土地用途类型的不同，征收程序也有所不同。项目占用建设用地和未利用地需要制定征收土地方案和供地方案，占用农用地比征收占用建设用地和未利用地多了拟订农用地转用方案、补充耕地方案的程序。虽然有补充耕地这一补救措施，但无论是占用建设用地、未利用地还是农用地，如果以后再想将这些被占用地块恢复耕种是较为困难甚至是不可逆转的，且耕地的形成是一个完整的生态过程。

长久以来，由于法律制度的缺失，土地征收间接导致了后备耕地资源的质量的降低，减少了后备耕地资源的数量。新《土地管理法》第三十二条增加了耕地“质量不降低”，从法律层面明确了耕地保护从单一的数量到数量加质量并重的转变，标志着耕地保护新时代的开始。

四、建议

可以看出，土地征收制度凸显的是经济、土地资源与人三者之间在可持续发展中的冲突，只有努力化解这些冲突，才能构建起我国较为完善的土地征收制度体系，保障土地征收工作顺利开展。

1.规范征地补偿程序，提高征地补偿标准

在新《土地管理法》的框架内规范征地补偿程序，遵循公开透明的征收程序。在听证制度的建立方面，完善告知程序，将征收方案、征地价格与补偿标准的听证制度规范化、痕迹化，组织好征收范围内的被征收人真实表达诉求，保护被征收人的知情权与参与权；在公告发布环节，明确规定补偿实施的最后期限，“抢种、抢迁、抢建”原则上不予补偿，并严格做到公平公正对待；在附属物测量及补偿阶段，附属物补偿标准要透明化，同时要发挥各监督主体的多重监督作用；在安置补助后期确保安置回迁按期进行，保障安置回迁区基础设施配套完善，保证承诺的自营商业及就业等补偿按期到位。

适当提高征地补偿标准，扩大补偿范围。一是合理评估征地片区土地综合价值，根据《物权法》第四十二条、第一百四十八条，新《土地管理法》第四十八条，合理制定征地补偿标准，被征收土地综合价值应包括改变土地用途后的增值价值；二是以市场评估价作为房屋的补偿标准，房屋的价值应当包括土地的市场价格，不少地方对被征收人房屋进行评估时，对房屋以重置价格计算，评估的房屋价值远低于实际的市场价格。同时，房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地进行房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预。三是借鉴美国、日本、德国等国家的做法，扩大补偿范围，将被征收人因征收而遭受的经济及其他各项损失纳入补偿范围，包括因征收导致的生活及就业不可持续性的损失。

2.减少新增建设用地规模，保护后备耕地资源

一方面，从建设用地规模指标上进行把控，尽量减少征地。根据新《土地管理法》和自然资源部完善和优化建设项目用地预审和用地审查的相关要求，按照“国家批规模、控结构，地方管项目、落用地”原则，组织做好城市用地申报。根据城市发展的实际需要和土地利用总体规划和年度计划，合理确定城市新增建设用地规模，制定农用地转用和补充耕地方案，做好征地补偿安置、耕地占补平衡等相关工作。另一方面，逐步减少新增建设用地规模，着力盘活存量建设用地。新增建设用地规模应当适应国民经济和社会发展规划的要求和节约集约用地目标，逐步减少新增建设用地计划和供应，努力释放存量建设用地空间，提高存量建设用地在土地供应总量中的比重。制定促进批而未征、征而未供、供而未用土地有效利用的政策，将实际供地率作为安排新增建设用地计划和城镇批次用地规模的重要依据，向存量建设用地挖潜，减少后备耕地资源征收。