浅析辽宁省房地一体的农村宅基地和集体建设用地确权登记难点

鲍竹

(辽宁省自然资源事务服务中心，辽宁沈阳 110032)

2016年以来，中央1号文件连续四年对房地一体的农村宅基地和集体建设用地确权登记工作作出部署，国家“十三五”规划也作出明确要求。自然资源部先后也制定出台了多个相关政策文件，明确了政策规定和工作要求。为此，辽宁省对全省房地一体的农村宅基地和集体建设用地确权登记（以下简称“确权登记”）工作进行了摸底调查，发现问题较多、推进难度较大、任务较为艰巨。

一、辽宁省工作现状

为开展好全省调查工作，省自然资源厅出台了《关于加快推进农村不动产登记工作的通知》，要求各级自然资源部门做好农村不动产确权登记工作，确保实现符合条件的登记申请，受理发证率达到100%，做到应发尽发，全面满足农民登记需求。通过规范开展农村不动产登记权籍调查、完善农村不动产登记相关政策、加快实现农村不动产登记信息化、强力改进农村不动产登记服务水平等手段，积极推进房地一体的农村宅基地和集体建设用地确权登记工作。同时，要求各市、县要按照文件要求，主动向地方党委、政府汇报此项工作，与有关部门建立定期沟通机制，通力配合，及时协调解决工作中的难题。要求各地按照中央1号文件要求，将确权登记工作经费纳入财政预算，已完成农村地基调查需要补充开展农房等集体建设用地上的建筑物、构筑物调查的地区，应合理补充（增加）经费预算，确保工作积极稳妥、规范有序开展。

在此基础上，积极开展试点研究，从2016年起就选取了鞍山市、铁岭市、辽阳市、大连市等4个不同地区、不同类型的乡镇作为试点区域，开展了农村房屋权籍调查试点工作。全面查清了试点范围内每一宗地地上房屋的房屋权利人、坐落、房屋性质、类型、共有情况、用途、规划用途、幢号、户号、总套数、总层数、所在层次、建筑结构、建成年份、建筑面积、专有建筑面积、分摊建筑面积等基本信息，实地丈量了房屋边长，修改完善了农村宅基地、集体建设用地确权登记地籍调查成果，形成房屋调查成果，建立了房地一体化地籍数据集，为全省积极稳妥、规范有序地推进农村地籍和房籍调查工作提供技术依据。

二、存在的问题

一是由于目前正处于机构改革时期，部分市县不动产登记机构和自然资源部门之间关系没有捋顺，造成工作缺乏前后衔接，影响了这项工作的整体推进。

二是由于辽宁省各级政府财政资金都比较困难，无力承担这项工作的经费。全省各市、县在完成集体土地所有权确权登记发证工作后，开展农村宅基地、集体建设用地使用权确权登记发证工作经费已所剩无几，部分市、县甚至已经没有工作经费，造成房地一体的权籍调查工作进展缓慢或无法开展。

三是农村土地权属争议问题影响整体工作推进，部分村民为争占宅基地以外的集体空闲土地引发的争议、建房户私下调换宅基地引发的争议、未经共同使用人同意，部分共用人擅自使用共用宅基地引发的争议、权利人不清引发争议等原因，确权登记时存在争议，无法确准权利人。争议不解决，影响了具体登记发证工作。

四是农村宅基地一户多宅问题。目前，农村一户多宅情况普遍存在，主要是由于经济条件较好或者是子女较多的村民，会多购置一处或多处房产。多会选在村边空置地、自留地、承包地等新建房产。无法为违规建设的宅基地地上房屋办理登记。

三、化解问题的建议

1.改革和经费缺乏问题

目前辽宁省机构改革已经接近尾声，相关管理职能交接已经基本完成，各类纸质资料和电子资料移交工作也已经完成，改革造成的影响已经逐步淡化。建议各地自然资源部门要积极和当地政府沟通，做好这项工作的财政资金申请和项目立项工作。对于部分资金匮乏的县市（区），可以考虑引进社会资金力量，采取合作的方式开展此项工作，破解工作难题。

2.“一户多宅”问题

建议对“一户多宅”的现象进行合法区分，依法享有“一户多宅”的包括初始土地申报登记时，农户有二处以上宅基地并已合法登记的；已合法取得一处住宅，又另行继承父母等合法拥有的房屋；已合法取得一处住宅，因购买集体经济组织内住宅的。上述几种情况应参照现行政策，建立有偿退出机制。对于已有农村住宅，未经批准又占用建设用地新建住宅的，未经批准又占用耕地新建住宅的等非法“一户多宅”的应依法处理。

3.非本村村民购买宅基地、城镇居民购买宅基地等问题

依据《中华人民共和国物权法》配套法规《房屋登记办法》第八十条申请农村村民住房所有权转移登记，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的，除法律、法规另有规定外，房屋登记机构应当不予办理，即“非本集体成员”不予房屋登记。建议应在调查过程中逐一进行此类房屋的权属调查，并且将其身份证、户口本、原房照、买卖合同（有些情况没有买卖合同由村里开具证明）等相关手续进行了复印和扫描，在不动产登记过程中对此类情况逐一进行解决。

4.是房屋扩建、院内建房、少批多占问题突出问题。

对于在调查过程中发现的有些房屋存在扩建、少批多占问题，实地测量的房屋面积与原有房照面积不符合，建议对扩建房屋、少批多占房屋进行数据库录入，填写在调查表内，并且将原房照进行了复印和扫描，待不动产登记时逐步解决。

5.权属争议问题

土地权属争议一般都涉及面广，时间纵深长，情况错综复杂，与广大人民群众利益息息相关。在土地权属争议调处工作的过程中，就要求我们的调处工作人员要在国家大法，大政方针的框架内，对待不同情况的土地权属争议要灵活对待。不能教条的依据某项法律法规，那样会使土地权属争议调处过于僵化，处理结果也很难达到满意的社会效果。因此，针对新形势下土地权属争议的特点，建议从法律角度，建设一套完善而有效的争议调处裁决制度，以提高案件处理质量和速度。如果建立了土地权属争议调处裁决制度，就可以直接受理各地影响较大的和不服地方政府处理的土地权属争议，加大土地争议调处工作的力度，及时化解社会矛盾，有效维护社会稳定和促进经济发展。

四、结语

从长远来看，借鉴西方的行政裁判制度，建立具有准司法效力的土地争议调处裁决制度，应是制度完善的目标。未来的土地争议调处裁决制度建设，应从法律层次上明确我国土地争议调处裁决的机构设置、程序、效力等一系列问题。从现实需要来看，由于土地权属争议涉及面广，情况错综复杂，融社会、经济和法律问题于一体，从我国解决土地争议的现实需要出发，成立具有独立法律地位的专门处理机构已成为完善土地争议解决制度的必要措施和手段。独立的土地争议调处机构，不仅可以方便争议当事人寻求法律救济，而且有利于集中社会资源，降低争议解决社会成本，提高争议处理效率，使土地争议调处裁决工作逐步走向制度化、专业化，也避免了对疑难争议互相推诿，延误处理时机的现象发生。

同时，省级自然资源主管部门也要加强对农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作标准、质量和进度进行全面动态监控，确保核查成果符合国家规范、规程，质量达到自然资源部要求，为辽宁省房地一体的农村宅基地和集体建设用地确权登记发证工作提供有力保障。