县域基本公共文化服务均等化存在的问题及实现策略

范晓韵

摘要：公共文化服务是政府文化职能的重要组成部分，每一个社会个体都有权并平等地享有公共文化服务是政府履行文化职能和实施文化惠民工程的本质要求。县域作为保证公共文化服务均等化的重要层级，承担着为公民提供基本公共文化产品和服务，保障公民基本文化权利的重要职责。通过个案研究，发现县域基本公共文化服务还存在基本公共文化服务财政投入结构性失衡、基本公共文化服务资源配置区域间失衡、基本公共文化服务供需非对称性失衡等问题。解决之道在于树立以“文化民生”为核心的公民文化权利理念、均衡配置县域公共文化服务资源、建立健全基层公共文化管理机制和推进县域基本公共文化服务数字化建设。

关键词：县域;基本公共文化服务;公共文化服务体系;均等化

中图分类号：C93

文献标志码：A

文章编号：1009-3605（2020）01-0090-09

党的十九大报告明确提出了“满足人民过上美好生活的新期待，必须提供丰富的精神粮食……完善公共文化服务体系，深入实施文化惠民工程，豐富群众性文化活动”的重要任务和要求，《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》中明确提出了“现代公共文化服务体系基本建成，基本公共文化服务标准化、均等化水平稳步提高”的改革目标。可见，党和政府越来越重视基本公共文化服务建设，但从我国目前的实践情况来看，推动基本公共文化服务均等化是完善公共文化服务体系的关键所在。县域是直接面向基层人民群众的重要层级，对于保障民众最基本的公共文化服务需求，以及为民众提供象征社会公平、正义的基本公共文化产品和服务，发挥着极为重要的作用。《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》这一文件中，明确指出了要以基层为重点，以县为基本单位推进落实基本公共文化服务标准化、均等化。可见，探究县域基本公共文化服务均等化在新时代具有重要的理论和现实意义。

现有部分文献以不同的区域为对象对我国基本公共文化服务均等化进行了研究。有学者以东中西三大区域为对象，如王洛忠、李帆的研究显示东部地区基本公共文化服务不均等化程度高于中西部地区;另有学者以省域为对象，如彭雷霆、皮彦芳对江苏省基本公共文化服务均等化做了实证研究，认为江苏省的建设经验可以被全国借鉴;还有学者以市域为对象，如胡守勇以临湘市图书馆总分馆制改革为例研究中部地区公共阅读服务均等化问题。此外，还有少量文献以农村为对象，如吴理财认为我国农村文化服务存在服务水平的低度化、发展水平的非均衡化、文化服务和农民需求脱节、文化服务体制落后等缺陷。但从现有文献来看，较少有学者以县域为对象，研究县域基本公共文化服务均等化问题。本研究通过个案分析，以期能窥见县域推进基本公共文化服务均等化过程中可能会遇到的问题，并提出行之有效的实现策略，为推动我国县域基本公共文化服务均等化的实现、推进我国现代公共文化服务体系基本建成提供借鉴。

一、县域基本公共文化服务均等化存在的问题一一以长沙县为例

本文以长沙县为对象进行个案分析，长沙县隶属湖南省长沙市，位于长沙市中部，湖南省东部，县域总面积1756平方千米，下辖13个镇5个街道，常住人口108.9万（2018年），在全国县域经济与基本竞争力百强排名中名列前茅，一直居中西部第一位;在基本公共文化服务方面，曾获“全国文化先进县”、全国“书香城市（区县级）”等称号，具有较好的代表性。

均等化不仅是结果均等，更应该是机会均等、过程均等，县域基本公共文化服务均等化是以县级政府为统筹主体，以城乡联动、以城促农为统筹方式，统筹县域基本公共文化资源，通过保障民众得到基本公共文化服务的机会，来实现县域民众都能公平可及地获得大致均等的基本公共文化服务的结果。在我国，“重城市、轻农村”的发展理念根深蒂固、县域经济发展水平低下、公共财政投入不足、人才激励保障机制不健全等特征十分突出，实现县域基本公共文化服务均等化的目标具有艰巨性。经过近年来的努力，县域基本公共文化服务均等化取得了一些成就，就长沙县来说，其基本公共文化服务的均等化程度在不断提升，以长沙县各乡镇（街道）基本公共文化服务情况为例，绝大部分乡镇（街道）的基本公共文化财政支出在增长，全部乡镇（街道）综合文化站配备人数都已超出国家基本公共文化服务指导标准（2015-2020）要求的1-2人，乡镇（街道）拥有的业余文艺团队数量充足且大致均衡。但县域仍存在基本公共文化服务财政投入结构性失衡、基本公共文化服务资源配置区域间失衡、基本公共文化服务供需非对称性失衡等诸多问题。当前我国县域基本公共文化服务事业发展不平衡不充分的问题较为显著，加快县域基本公共文化服务均等化建设已成为当务之急。

（一）县域基本公共文化服务财政投入结构性失衡

公共财政投入是保障县域基本公共文化服务建设与发展的根本要素，但目前县域财政文化资源存在投入总量不足、投入比例差距大、分配不合理等问题，其中的一个突出问题是县域基本公共文化服务财政投入结构性失衡，具体体现在乡镇（街道）间财政投入结构性失衡以及基本公共文化服务内容上财政投入结构性失衡两个方面。就长沙县而言，以2017年、2018年长沙县14个乡镇（街道）的基本公共文化财政投入为例，2017年基本公共文化财政投入较多的乡镇（街道）有福临镇（1002.86万元），基本公共文化财政投入一般的乡镇（街道）有北山镇（242万元）、湘龙街道（218.7万元），基本公共文化财政投入较少的乡镇（街道）有春华镇（110.45万元）、泉塘街道（102.1万元）、安沙镇（92万元）;2018年基本公共文化财政投入较多的乡镇（街道）有福临镇（858.74万元）、泉塘街道（347万元），基本公共文化财政投入一般的乡镇（街道）有金井镇（243万元）、北山镇（224万元），基本公共文化财政投入较少的乡镇（街道）有湘龙街道（109万元）、榔梨街道（104.35万元），可以发现，长沙县各乡镇（街道）的基本公共文化财政投入差距大、非均等程度高。另外，长沙县各乡镇（街道）在人均基本公共文化财政投入方面也显示出极大的不均等，2017年福临镇人均基本公共文化财政投入为340.74元，而安沙镇只有16.53元;2018年福临镇人均基本公共文化财政投入为290.62元，而星沙街道只有19.05元。

此外，县域公共文化财政资金在基本公共文化服务内容的投入上存在结构性失衡状况。近几年长沙县公共文化与传媒总投入维持在稳定水平，其中文化机构行政运行投入比重一直保持在27%以上且逐年增长、一般行政管理事务投入比重保持在4%左右且以平均每年l%的速度增加，可见县域公共文化行政支出所占比重过大，且有持续扩大的趋势。但群众文化投入、图书馆投入等项目增速缓慢，且其比重分别未能超过19%和16%，文化活动投入比重则更低，近几年维持在平均1%的水平。为了进一步反映财政投入的结构性失衡状况，以2018年长沙县公共文化与传媒项目投入情况为例，文化机构行政运行投入占了公共文化与传媒总投入的37.35%，一般行政管理事务投入占了5.94%，群众文化投入、图书馆投入、电视投入各项均只占到10%-19%左右，文化活动投入、广播投入只占到1%左右，电影投入则更少，不到0.1%。综上所述，县域基本公共文化服务财政投入结构性失衡问题突出。

（二）县域基本公共文化服务资源配置區域间失衡

作为物质基础的设施资源是保障县域基本公共文化服务建设与发展的另一个关键要素。目前，由于受自然资源禀赋、经济发展水平、公共文化服务政策等的影响，长沙县县域内设施资源存在配置失衡的问题，阻滞了县域基本公共文化服务均等化的实现。以2019年长沙县18个乡镇（街道）综合文化站的面积情况为例，面积较大的有泉塘街道（3400m²）、江背镇（1650m²），面积一般的有福临镇（980m²）、长龙街道（800m²），面积较小的有路口镇（480m²）、春华镇（450m²），可见县域内乡镇街道之间基本公共文化服务资源配置的失衡问题较为严重。事实上，综合文化站的面积大小与提供基本公共文化服务的能力有一定相关性，综合文化站面积越大，意味着用房配置类型越丰富、服务的人数越多。再以2019年长沙县18个乡镇（街道）综合文化站的藏书情况为例，藏书较多的有福临镇（21200册）、江背镇（17500册）、泉塘街道（14000册），藏书一般的有黄花镇（8200册）、长龙街道（8000册），藏书较少的有路口镇（4000册）、春华镇（3800册）、榔梨街道（3000册）。综上可见，县域基本公共文化服务资源配置区域间失衡问题突出。

（三）县域基本公共文化服务供需非对称性失衡

随着物质生产水平的持续提高以及基本社会保障体系的不断完善，县域人民群众的基本文化需求得到了进一步的释放，民众对于基本公共文化服务供给的种类与质量提出了更高的要求;另外，地域因素、时代因素和民族因素等社会因素决定了基本公共文化服务的需求特征，即由于资源禀赋、家庭收入、生产生活需要、身份要素等方面的差异，导致县域人民群众的基本文化需求存在差异，民众对于基本公共文化服务供给的多样性提出了要求。然而，受“供给创造需求”的经济运行理念和实施供给管理的政策的影响，当前我国基本公共文化服务仍然是以政府为主导的，是一种政府本位的、自上而下的决策和供给模式，对于民众多元化、地域化、动态化的文化需求不了解，主要为民众提供具有普适性的、基本无差别的基本公共文化服务，这意味着自上而下的统一供给可能会导致县域基本公共文化服务供需非对称性失衡。

调研也显示了县域基本公共文化供需失衡的现象，以长沙县基本公共文化服务设施供需覆盖率调查为例，大部分被调研者认为县域基本公共文化服务供需失衡问题严重，调查发现长沙县基本公共文化设施供给得最多的是广播电视传输设施、体育场地以及农家书屋，而长沙县民众最需要的前三个基本公共文化设施却是电子阅览室、电影院以及青少年、妇女、老年活动室。同样的问题也存在于基本公共文化服务设施的新建与维护问题上，这也可以从调查问卷中反映出来：68.7%的被调研者反映在基本公共文化服务设施方面，他们更需要的是对已有设施的管理、维护和更新，而不是持续的新建与扩建。有效的管护对于基础设施效益的发挥有重要作用，但事实上，县域基本公共文化服务建设主要依赖中央财政、省级财政中的专项转移支付，而专项资金一般都有规定的用途，对于基本公共文化服务建设基础差的县域来说，为达到国家标准，绝大部分专项资金都用于基本公共文化服务设施的新建和扩建上，忽视了对已有基本公共文化设施的管理与维护，导致大部分基本公共文化服务设施老化、失修、甚至成为摆设。

二、县域基本公共文化服务均等化的实现策略

长沙县在推进基本公共文化服务均等化过程中遇到的问题具有普遍性，为了保障公民基本文化权利和实现现代公共文化服务体系基本建成的目标，可以从以下四个方面整体着手，稳步提高县域基本公共文化服务均等化水平。

（一）树立以“文化民生”为核心的公民文化权利理念

人民群众对文化的现实需求是一种重要的民生。文化民生建设既是满足人民群众精神生活需求的迫切需要，也是坚持“以人民为中心”的发展理念的必然要求。满足民众的精神需求是开展文化民生建设的逻辑起点。切实解决文化民生问题，满足人民过上美好文化生活的新期待，就必须把文化民生建设作为改善民生、促进人民幸福的重要内容之一，变为各级政府和社会的自觉行动，推进文化事业和文化产业发展，丰富提升民生保障的文化层次和内涵。由于受主客观因素的影响，公民文化权利没有得到应有的重视，长期处于“缺位”状态。同时，人们对文化权利的认识也存在着不同程度的“偏见”，使得公共文化权利在公民权利束中被边缘成一种“弱权利”，导致公共文化服务非均等化问题在长期没有解决，区域间、城乡间、居民间的非均等化问题长期而普遍存在。在推动实现县域基本公共文化服务均等化的过程中，首先要坚持以“文化民生”为核心的公民文化权利理念，要将文化权益作为人民群众的一项基本权益，让每一个个体都平等地享受到基本公共文化服务。

（二）均衡配置县域公共文化服务资源

通过县域公共文化服务资源的均衡配置，为县域基本公共文化服务均等化目标的实现提供人财物三大基础保障，需要均衡配置县域公共文化设施资源、公共文化财政资源以及公共文化人才资源。

一是均衡配置县域公共文化设施资源。均衡配置县域公共文化设施资源是提高县域基本公共文化服务效能的重要基础，可从三方面进行优化：第一，科学合理规划县域基本公共文化设施建设。要制定并完善县域公共文化设施布局、土地使用、建设规模、设计等标准，按照标准建设县域基本公共文化设施，实现县域基本公共文化设施全面覆盖，为推动县域基本公共文化服务均等化提供平台和阵地。第二，完善县域公共文化设施网络。县一级建设公共图书馆、公共文化馆、博物馆等公共文化设施;乡镇一级建设乡镇（街道）综合文化站;村一级建设村（社区）综合性文化服务中心;并在各级配套建设文化广场、流动文化设施、数字文化设施，推动县域公共文化设施资源实现均衡配置。第三，着重加强县域农村地区、贫困地区的基本公共文化设施建设。大力开展县域农村地区、贫困地区的流动文化设施服务，通过建设流动文化服务点、配备流动文化服务设施、组织流动文化服务队伍，打通基本公共文化服务的“最后一公里”，完善县域公共文化设施网络，推动县域公共文化设施资源实现均衡配置。

二是均衡配置县域公共文化财政资源。均衡配置县域公共文化财政资源是实现县域基本公共文化服务均等化的关键。第一，要建立健全财政转移支付机制。通过进一步健全财政转移支付机制，加大中央、省、市对县域基本公共文化服务的财政转移支付力度，尤其要加大对县域农村地区、贫困地区的财政倾斜力度，不断优化公共财政投入结构，重点应该放在理顺财力性转移支付上，并且加大其中一般性转移支付所占的比重，在一般性转移支付额度与比例的制定上，在考虑县域内各乡镇（街道）的经济发展差异与财政收入情况的基础上，应充分照顾到县域内的农村地区以及贫困地区，缩小县域内各乡镇（街道）的财政差距。第二，拓展基本公共文化服务的资金来源。基层政府可以通过制定和落实税收优惠等政策，搭建县域基本公共文化服务融资平台，鼓励民营企业、社会组织等多方社会力量对县域特别是县域农村地区、贫困地区的基本公共文化服务事业进行捐助与赞助，以推动县域基本公共文化财政资源向县域农村地区、贫困地区倾斜。

三是均衡配置县域公共文化人才资源。加强县域基本公共文化服務人才队伍的建设是破解我国县域基层公共文化人才匮乏、分布不均的问题的重要举措。第一，建立健全选人用人机制。结合县域实际，适当增加县域各乡镇公共文化机构的人员编制，加大县域各乡镇尤其是农村地区对基本公共文化人才的吸引力，促使基本公共文化服务人才向县域乡镇流动。第二，要完善基层公共文化服务人才激励和保障机制。对乡镇综合文化站人员开放职称评定，将其服务资历、服务绩效与职称评定、工资待遇挂钩，充分调动基层公共文化服务人员的积极性。第三，加强县域基本公共文化服务志愿者队伍建设。建立“结对子、种文化”工作机制，促使县域基本公共文化服务志愿者下基层展开帮、扶、教、带等活动，开展针对农村地区、贫困地区的流动文化服务，并对服务基层的公共文化服务志愿者给予一定的劳务补贴或奖励，激励其更好服务基层。第四，加强基层乡土文化人才建设。从依托当地文化资源禀赋培养一批本土文化人才，通过他们带领基层群众成立各类群众文创团队，自创、自办文化，进一步提升县域基层公共文化自生能力，从“送文化”向“种文化”“育文化”转变。

（三）建立健全基层公共文化管理机制

为使得县域基本公共文化服务均等化的目标如期实现，应基于县域基本公共文化服务建设的着力点，建立健全基层公共文化管理机制。公共文化管理机制众多，这里主要分析实现供需匹配的重要方式一民意表达与反馈机制，促进公共文化资源高效配置的重要手段一多元联动机制，以及弥补城乡失衡的重要途径一城乡联动机制。

一是健全基层民意表达与反馈机制。在推进县域基本公共文化服务均等化的过程中，民意表达与反馈机制能切实保障公民的基本文化权益。第一，县级政府和相关部门可以采取发放电子调查问卷、委托民间调查机构等方式，系统化、常态化地征集县域基层群众基本公共文化需求信息，并对县域基层群众进行定期或不定期的基本公共文化服务满意度调查，以提升县域基本公共文化服务供给的精准度，增强对县域基层群众基本公共文化需求的回应性，使基本公共文化服务更加符合县域基层群众的意愿，推动实现县域基本公共文化服务均等化。第二，在了解县域基层群众基本公共文化需求的基础上，要针对县域基层群众由于生产、生活需要、以及基于不同身份要素差别而产生的文化偏好差异，有针对性地提供更多的个性化的、差异性的基本公共文化服务内容，与基层人民群众文化需求实现有效对接，切实保障人民群众的基本文化权益，推动实现县域基本公共文化服务均等化。

二是构建基层文化服务多元联动机制。多元联动的服务者网络是推动实现县域基本公共文化服务均等化的重要手段。第一，地方政府要加强关于多元社会力量参与县域基本公共文化服务的政策法规制定。制定民营企业、社会组织关于登记管理、参与方式、参与程序、经费使用等各方面的专项法规，并在实施过程中不断简化审批程序，以提高民营企业、社会组织参与供给县域基本公共文化服务的积极性与活力;第二，以市场为导向引导多元社会力量参与基本公共文化服务。建立健全政府向社会力量购买基本公共文化服务机制，实现县域基本公共文化服务资源的高效配置，在提供具有针对性的、个性化的、地方性的基本公共文化服务的方面也能发挥积极作用;第三，大力培育发展各种文化社会力量。基层政府和相关公共文化部门可以通过培育和扶持基层公益性文化组织、组建各类文艺团体以及组织基层文化志愿者队伍等方式，充分激发这些社会力量的积极性。

三是构建公共文化服务城乡联动机制。为了弥补城乡之间的失衡，必须落实城乡统筹发展原则，在基本公共文化服务资源配置上实行城市反哺农村，实现农村、城市社区公共文化服务资源整合和互联互通。第一，加强纵向联动，推动文化重心下移。推进城乡“结对子、种文化”，加强城市对农村文化建设的帮扶，深入开展流动文化服务、“文化三送”（送书籍、送电影、送演出）以及“文化四进”（进社区、进校园、进企业、进乡村）活动;同时要从“送文化”转向“种文化”，通过积极培育民间文艺团队、创建地方文化品牌活动等方式，充分挖掘农村优秀民间文化资源，培育乡村特色文化，并积极推动乡土文化进城，促进城乡文化的碰撞与融合，以进一步激发乡土文化的创作力，培养乡土文化能人。第二，加强横向联动，推进区域文化交流。各镇（街道）、各村（社区）之间要加强文化交流，取长补短，互相促进，共同提高。各镇（街道）还可以创建基本公共文化服务信息平台，进行文化信息共享，优化配置资源，做到物尽其用、人尽其才，发挥整体优势，提升基本公共文化服务的总体效益。第三，要加强内部联动，推进文化资源共建共享。各镇（街道）要创新人才流动机制，制定灵活的人才政策，实现各类文化服务人员在不同部门之间的动态交流和柔性聘用，做到人尽其才、才尽其用。

（四）推进县域基本公共文化服务数字化建设

当前，基于政府各部门过度保护自身利益以及尚未建立健全与数字化技术相适应的制度和文化等现实，“信息孤岛”随处可见，数字化建设成为“政府广告牌”，在推动县域基本公共文化服务均等化方面未能取得预期成效。对此，亟需在树立公共数字文化服务思维的基础上，构建公共数字文化服务网络、提升公共数字文化服务效能。

一是树立公共数字文化服务思维。为了破解公共数字文化资源“孤岛化”和“不共建只共享”的现象，要树立起共建共享的公共数字文化服务思维。第一，政府要提高对公共数字文化服务建设的认识，通过进行顶层设计和战略规划，从制度的层面加强各级政府、相关部门对其的重视程度;第二，各层级、各系统的公共文化机构要打破条块分割与各自为政的思想观念，树立分工协作、共建共享的新观念，利用互联网、数字文化等先进信息技术，建立一个完整而不重复的公共数字文化服务体系;第三，要在县级政府的主导下，在参与公共数字文化服务网络共建共享的各公共文化机构之中引入激励机制，对于积极性高、贡献大的公共文化服务机构给予表彰或财政支持，从而增强县域公共数字文化服务建设的活力，实现公共数字文化服务体系的长效运转。

二是构建公共数字文化服务网络。第一，要构建统一的公共数字文化服务的元数据标准，应由中央公共文化部门牽头，推动省级、市级以及基层公共文化服务机构通过元数据申报、元数据提交、元数据处理以及元数据共享等一系列程序参与建立公共文化资源元数据资源库，从而实现异构资源的整合。第二，建设全方面的公共数字文化服务平台，在全国范围内构建一个通用的、集成的、分布式的公共数字文化资源交换平台，能够实现各类公共数字文化资源的整合、统筹与使用，使所有人民群众都能获得普遍均等的公共数字文化资源服务。特别是要推动县域内各公共文化机构建设公共数字文化服务平台，为县图书馆、乡镇文化站、各基层公共文化服务点配备公共数字文化服务设配，使整个县域的公共数字文化服务平台参与全方面的互通互联，以实现县域基本公共文化服务均等化。

三是提升公共数字文化服务效能。为人民群众提供全方面、多层次、多样性的公共数字文化服务，能够有效弥补县域农村地区、贫困地区的公共文化服务短板，实现县域基本公共文化服务均等化目标。第一，要创新公共数字文化服务方式。将公共数字文化服务平台与县域基层群众基本公共文化服务需求表达机制结合起来，开发应用集需求表达、评价反馈、线上互动于一体的现代化公共数字文化服务体系，实现网上下载公共文化资源、网上预约公共文化设施、网上组织公共文化活动、网上表达公共文化服务需求、网上提交评价反馈等功能，以提高公共数字文化服务的网络化水平以及针对性与精准度，实现供给与需求相匹配。第二，推动县域公共数字文化服务网络终端、网络平台实现全覆盖，提升公共数字文化服务的传播效率与实际效用。县级政府应主导开发公共数字文化服务类型的手机APP，通过手机终端传递公共数字文化资源，使县域基层人民群众能够方便快捷地获得公共数字文化服务。同时，还应配备电子阅览室、配备电子阅览屏等公共数字文化设备，建设少年儿童数字图书馆，提供无障碍数字图书馆服务，针对特殊群体开展公益性数字文化服务培训等，以提升县域公共数字文化服务效能，推动县域基本公共文化服务均等化的实现。

三、结论

党的十九大报告将“完善公共文化服务体系、深入实施文化惠民工程、丰富群众性文化活动”作为“提供丰富精神粮食”的手段之一，能够“满足人民过上美好生活的新期待”。稳步提高县域基本公共文化服务均等化水平，是基本建成现代公共文化服务体系的必经之路。实现县域基本公共文化服务均等化，离不开公民文化权利理念的树立、县域公共文化服务资源的均衡配置、基层公共文化管理机制的建立健全以及数字化技术在基本公共文化服务领域的应用。为在“十三五”时期实现基本建成现代公共文化服务体系的改革目标，必须加快推进县域基本公共文化服务均等化建设，保障公民基本文化权利，满足人民过上美好生活的新期待。

责任编辑：叶民英