防范疫情，日政府绕不开五堵“墙”

本报驻日本特约记者 蒋丰

编者的话：面对持续蔓延的新冠肺炎疫情，日本政府和民众正迎来“关键的一周”，到了必须从国家层面作出决断的时刻。此前被指责“动作迟缓”的安倍政府2月底连出重拳，除了呼吁民众停止大型集会活动、减少外出机会，安倍首相更是直接“请”全国中小学校从3月2日开始“临时停课”。眼见“全国一盘棋”就要开始，日本官僚体制却要面对一堵堵绕不开的“墙”——从“行政之墙”到“法律之墙”，从“地方政府之墙”到“在野党之墙”，以及起到监督作用的“舆情之墙”。日本是自然灾害频发的国家，过去二三十年，每次遭遇大灾，日本的官僚体制在紧急应对时都要面临考验，并在痛定思痛之后逐渐加以改进。

北海道“倒逼”中央出重拳

首相的停课指示，日本文部科学大臣不得不执行，但可以公开“吐槽”。据《每日新闻》报道，2月27日，文部科学大臣萩生田光一得知首相要求全国中小学临时停课的消息后，立即前往首相官邸，凭着平时和首相关系“熟”，公开质问：“首相官邸真了解现场情况吗？”然后，又用30分的时间阐述自己的反对意见。

谈及文部科学省对“安倍越权”的怨言，原横滨市立大学校长加藤祐三告诉《环球时报》记者，在日本，首相作为“中央政府之长”，负责的战略谋划和统筹调度一旦进入到具体安排，就要由相关政府部门来负责，首相是可以进行审批并提建议的。这是日本“官僚体制”的一个特点。尽管安倍在众议院预算委员会表示，“考虑到要承担全部政治责任，才作出最后决断”，但日本的官僚体制还是遇到一堵“行政之墙”。文部科学省与首相不同调，下面执行起来也很难步调一致。如今，有的学校表示只能“听地方政府的”，有的称“将自主判断”，还有的说“不给补偿的话，就不会停课”。

在日本，地方政府被称为“自治体”。这种“地方自治体”说白了就是“我的地盘我管理”，地方上的事可以与中央政府协调，但具体做什么则由地方政府来定。面对疫情蔓延，北海道政府首先作出全道中小学临时停课的决定，这等于地方政府“倒逼”中央政府，让安倍政府不得不作出全国统一停课的要求。但据《产经新闻》报道，2月28日，在自民党总部召开的紧急会议上，有人直接询问自民党总裁兼首相的安倍：“你认为地方政府会听你的安排吗？”果然，据《东京新闻》报道，尚未出现感染者的茨城县、群马县政府官员就表示“不会让县内所有中小学都放假”。

据《读卖新闻》报道，2月28日，北海道知事铃木直道发布应对新冠肺炎疫情的《紧急事态宣言》，成为第一个发出“戒严令”的日本地方政府。对此，加藤祐三表示：“这实际可以看作是日本官僚体制遇到的‘地方政府之墙。”好在，这次北海道政府是要成为日本防控疫情的“模范地区”，意义重大。

3月1日，日本朝野各党的参院干部在NHK的一个节目中展开讨论，一些在野党人士表示，对全国统一停课的要求依然留有疑问。有的表示“应撤回统一的要求，由中央为地方政府的应对措施提供财政支援”，还有的说，“若地方政府及教育一线不理解该要求，就无法进一步传达给孩子们”。而自民党人士则强调：“目前并非批评或谴责的阶段，而是应提供支援，使政府能充分发挥能力。”在日本，记者常听当地学者说，在野党的功能之一是掣肘、监督日本执政党，但在某种程度上，这也构成日本官僚体制在应对危机时必须面对的一堵“在野党之墙”。

“该问题不归我们管”

日本政府应对“钻石公主”号邮轮的过程被人诟病最多。这艘出现新冠肺炎病例的邮轮船旗国是英国而不是日本，由美国人经营。按照“船旗国管辖原则”，船只内部的事情属于船主“本国的事情”，外国政府机构未经允许是不能进行干预的。所以，日本政府可以不允许这艘船只上的人员登陆，但不可以上船对他们采取强制措施。据《环球时报》记者了解，中国驻日使馆官员与邮轮上求助的中国香港游客进行联系时，遇到很多困难，最后经过与日方反复交涉，才把所需药物送上船。

安倍政府几经周折，特别是考虑到“不能让日本旅游业受到严重影响”“不能让2020东京奥运会受到影响”“不能让世界感到日本失去人道主义”“不能让日本因此降低国际社会的信誉”，才迟迟作出允许邮轮上的乘客和船员分批从横滨登陆的决定。但对乘客及船员又不采取派车运送、集体体检等措施，因为担心“这样有强行限制人身自由、侵犯人权”的嫌疑。结果，邮轮上下来的日本人打车或坐公交回家，有的回家后检测结果呈阳性。加藤祐三教授表示，这就是日本官僚体制遇到的“法律之墙”。讨论解决这个问题，是需要时间的，而这个时间过程，就是付出损失、增加牺牲的过程。《现代日刊》将邮轮上下来的新冠肺炎病逝者称为日本“失政的牺牲品”，国际舆论也批日本政府“心太大”。

日本官僚体制面对的各种“墙”不是今天才出现的。类似的“法律之墙”曾给日本政府留下教训。1995年1月17日，阪神大地震发生后，按照日本法规，地方消防等部门收集的灾情信息必须经国土厅才能送往首相官邸，程序教条阻碍了高层及时获得信息，导致首相差不多是和普通市民一样，通过电视转播才知道灾情。美国《华盛顿邮报》近日在谈论日本疫情时，也提到2011年福岛核电站事故是“人为灾难”，日本官僚主义的集体观念导致“组织利益被置于保护公共安全的首要职责之上”。

《环球时报》记者在日本经过阪神大地震，也经历过2011年东日本大地震、2018年西日本大雨灾，并多次到一线采访。表面上看，每次灾情发生以后，日本中央政府与各地政府都会设立“对策本部”，集中各部门负责人参与，从中进行协调。但在紧张的“临战状态”背后，日本的应急反应又常常显得“力不从心”。阪神大地震发生后，记者从东京先乘坐新干线列车到大阪，准备前往神户时已没有任何公共交通工具，只好步行数十里前往。一路上秩序井然，民众展开救助，沿途摆放的纸箱中有可以免费领取的新内衣、书籍和食品等物资。在神户，黑社会组织山口组更是在其本部大门口向市民发放日常生活用品。而面对市民发出的希望自卫队参加救援之声，时任首相村山富市表示，“我无法调动自卫队”。记得当时在一家寺院里，记者看见一排又一排无人认领的白木棺材。寺院住持说：“我们想请当地政府发布寻领遗体通知，但那里的官员说‘这不归我们管。”

东日本大地震后，《环球时报》记者到新潟县采访，在县政府大楼里多次看到当地民众与工作人员争吵的情景，起因大都是工作人员说“该问题不由我们部门负责”。西日本雨灾发生后，记者采访时发现围绕确定灾民以及灾后补助等问题，当地不同的政府部门也是各执己见，一度造成许多灾民无家可归。这些推诿扯皮的现象也引起日本民众的不满。

大灾之后“痛定思痛”

日本官僚体制还要与“舆情之墙”博弈。日本《产经新闻》近日一篇社论专栏文章认为，迄今为止，政府的应对都是缓慢的，公布的信息也不充分，而且目前的法律体制不完备，医疗检查体制也不健全，这些都需要从制度上加以改变。《日本经济新闻》也刊文说，日本政府应迅速建立起收集世界最新疫情信息的体制，建立能横向主导政府相关部门的“司令塔”，推出帮助人们了解疫情发展情况的网站，并建议首相多与媒体沟通。

有日本媒体还把矛头直接指向厚生劳动大臣加藤胜信，日本《钻石》周刊刊文称：“一个国家的制度是由法律、政令、规则等组成的，但最后是由政治家来执行决断的。作为国家卫生的最高负责人，他在危机来临后，每天在电视镜头前总是挂着笑容，每项决定都是缓慢的，这是最不能令人容忍的。”

据《富士晚报》披露，1月30日，日本政府设置“新冠肺炎感染症对策本部”。但直到2月18日，包括周六和周日在内，对策本部仅召开了11次会议，首相作为“本部长”每次只是在会议开头做一个简短讲话，整个会议也不超过10分钟。从《东京新闻》等媒体刊登的读者来信中，也可以看到，民众认为“日本应对疫情缓慢”，担心“新冠肺炎疫情导致经济恶化”，希望“各党采取人命优先的举措”。来自“舆情之墙”的监督，有助于日本全社会的反思，促进相关制度的改进。

客观地说，每次经历大灾后，日本行政体制特别是官僚体制也会有相应变化。阪神大地震后，日本政府痛定思痛，改革分部门层层传送的刻板机制。日本还全面修改《灾害对策基本法》，让自卫队参加救灾成为“常态”。东北大地震以后，日本积极进行行政制度改革，扩大中央政府和地方都道府县政府对救援生活物资的支援、分配和物价干预权限，中央政府可以代替地方灾区政府或其他地方政府协调灾民安置工作。

加藤祐三告诉《环球时报》记者，日本现行官僚体制的形成，有历史的原因。在过去的战争年代，日本的行政体制自觉不自觉地配合军部，让自己的权限越来越大，结果导致日本战败，也成为民众仇视的对象之一。战后，日本行政体制注重“分权”“限权”“各司其职”——权力不是越大越好，而是越细越好。这也导致积弊的形成，那就是每个部门都不太愿做部门以外的工作，每个官员都不愿意去做法律以及行政规定以外的事情，看起来是有责任感，实际上是没有担当精神。现在，日本社会又意识到改革行政体制的重要性，进一步克服官僚主义弊病的问题已提上日程。可以这样讲，日本的官僚体制每逢大灾大难就遇到一次“大考”，所幸的是每场“大考”都能带来一定的进步。▲