2020年后的减贫战略

叶兴庆 殷浩栋

改革开放40多年来，我国农村绝大部分农户逐步摆脱绝对贫困。世界银行认为，中国在推进包容、可持续的发展中取得重大进展，减贫工作取得了史无前例的成就。我国即将于2020年实现现行标准下农村贫困人口脱贫，历史性地整体消除绝对贫困现象。客观看待这一历史性成就，需要对我国减贫历程进行回顾，并对现行农村贫困标准所能保障的生活水平有准确的认识。消除绝对贫困是历史性的成就，但并不意味着减贫工作已完成，我国的相对贫困仍将长期存在。2020年后的减贫工作，将转向缓解相对贫困，为此需要重塑减贫政策体系，建立解决相对贫困的长效机制，将针对绝对贫困的脱贫攻坚举措逐步调整为针对相对贫困的日常性帮扶措施。

一、2020年后我国贫困的主要特征

2020年后，我国贫困的属性和贫困群体的特征将发生重大变化。相对贫困将取代绝对贫困成为贫困的表现形态，集中连片的区域性贫困分布将转变为散点分布，以农村贫困为主转变为农村和城镇贫困并存，老少病残等特殊群体将成为主要的贫困群体。

(一)从存在形态看，以相对贫困为主

全面消除绝对贫困并不意味着贫困的终结，只要存在阶层分化，就会存在贫困群体。我国城乡、区域、群体间发展不平衡的问题依然存在，有些方面甚至还比较突出。例如，2017年我国城乡居民收入倍差仍高达2.71；按收入五等份分组，20%高收入户与20%低收入户的倍差，全国居民为10.9，全国城镇居民为5.62，全国农村居民为9.48。特别是农村居民的收入分配差距在继续扩大，20%高收入户与20%低收入户的倍差，从2013年的7.41扩大到2017年的9.48(1)数据来源：《中国统计年鉴(2018年)》。。不仅收入差距明显，而且高收入群体和低收入群体之间的财产分配差距也很明显。从发达国家的减贫历程和我国当前形势判断，2020年后我国贫困的存在形态将由绝对贫困转变为相对贫困。这决定了2020年后的贫困标准应当以相对贫困线为基准，减贫策略应当以缩小差距、为底部人群创造更多机会为目标。

(二)从空间分布看，以散点化、高流动性为主

在消除绝对贫困阶段，我国贫困人口主要集中在农村，区域集中度较高。2020年后，相对贫困群体在空间分布上将发生较大改变。一方面，随着对贫困地区的扶持力度的不断加大，集中连片的区域性贫困问题得到较大缓解。虽然贫困现象在一些地区可能依然相对集中，但就全国而言，相对贫困群体将以散点分布为主。另一方面，随着城镇化的推进，农民逐渐转移至城镇，在这个过程中必然有一部分低收入群体随之转移到城镇，导致城镇流动性贫困群体数量增加，加之城镇低劳动技能和从事重复性工作的群体受经济转型冲击的影响比农村居民更明显，未来城镇的贫困发生率将可能提高。尤其需要注意的是，受制于个人能力和公共服务等体制因素，农民工落入低收入群体的概率更高。以城镇居民人均可支配收入中位数的50%测算，我国2015年的城镇贫困发生率为11.8%，但农民工的贫困发生率高达26.3%。相对贫困群体的这种空间分布及流动性特征，使得过去那种以县域为瞄准单元的减贫政策面临转型压力。

(三)从贫困人群看，以老少病残等特殊群体为主

在消除绝对贫困阶段，国家采取的精准扶贫措施使有劳动能力的农户通过产业发展和就业扶持等途径基本实现了稳定脱贫，而老少病残等特殊群体需要靠社保兜底。转入缓解相对贫困的新阶段后，有劳动能力的人群的收入将随经济发展而逐步提高，尽管老少病残等特殊群体也将随着国家社保政策支持力度的加大而逐步改善生活水平，但大部分人仍难以跳出低收入群体。其一，我国老龄化程度将不断提高。据专家预测，全国65岁及以上老年人口将从目前的1.9亿人左右增加到2059年4亿人左右的峰值。随着农村青壮年人口向城市转移，农村老龄化问题将更为严重。农村老人因为缺乏稳定收入来源和低水平的社会保障，将成为相对贫困高发群体。其二，农村妇女、儿童比其他人群更易于陷入贫困。目前这种青壮年劳动力“人户分离”式转移就业产生大量留守儿童、留守妇女，他们在营养、教育、心理等方面存在不少问题，不仅影响现在的生活水平，而且也影响其未来发展。其三，重病患者和残疾人将成为重要的贫困群体。大部分重病、残疾群体丧失劳动能力，对家庭造成较大的支出负担，只能通过社保兜底来维持生计。可以预见，2020年后的大部分相对贫困人口将是老人、病患或残疾等特殊群体，他们将是减贫政策的主要受众。

二、2020年后我国缓解相对贫困的基本思路

对应贫困属性和贫困群体特征的转变，2020年后我国减贫的思路也需要作出调整。这既包括按新的理念制定相对贫困线，又包括按效能原则构建城乡统一的减贫体制，以促进贫困治理体系和治理能力现代化。

(一)按中位收入比例法制定相对贫困线

消除绝对贫困需要有一个贫困标准，以利于识别扶持对象、衡量减贫效果。转向对相对贫困群体提供日常性帮扶后，同样需要划定一个贫困标准，但在理念和方法上应与以前制定绝对贫困标准有所不同。2020年后的贫困标准需要适应相对贫困取代绝对贫困成为贫困群体的主体、集中连片的区域性贫困分布转变为散点分布、以农村贫困为主转变为农村和城镇贫困并存的形势变化。借鉴国际经验，从我国国情出发，我们主张采用中位收入的一定比例确定相对贫困线，并随着经济发展程度的提高而逐步提高这一比例。“十四五”期间宜以居民收入中位数的40%作为贫困标准，将大约10%的人群纳入帮扶范围(2)在采用相对贫困线时，一般把居民收入平均值或中位数的30%视为“极端贫困线”、40%视为“严重贫困线”、50%视为“温和贫困线”、60%视为“常规贫困线”。“十四五”期间可采用中位收入的40%作为贫困线，以后随经济发展程度提高再逐步递进。据专家测算，以中位收入的40%为相对贫困标准，2021年农村贫困人口约10555万人、贫困发生率约9.3%，城镇贫困人口约2678万人、贫困发生率约6.4%，全国贫困人口约13233万人、贫困发生率约9.6%。。需要指出的是，与制定绝对贫困线、把消除线下人口作为减贫政策目标不同，制定相对贫困线的主要目的是识别帮扶措施的受众，为评估各项社会政策对不同收入群体的惠顾程度提供基本参照。减少相对贫困线以下人口总量和占比，属于结构性改革问题，是一个长期、复杂的过程，难以作为“十四五”期间减贫政策的目标。

(二)建立城乡一体化扶贫体制

现行的扶贫体制采取了城乡分治的方式，各级各地的扶贫开发领导小组办公室(或扶贫开发办公室)多以议事协调机构的性质管理和实施农村的扶贫工作，不涉及城市的贫困群体。城市的贫困救助工作则由社会保障部门协调开展，没有专设的扶贫机构。城乡两套扶贫政策体系在标准、对象、目标、手段等方面存在较大差异。但2020年后相对贫困和多维贫困理念的运用意味着贫困已经不再是固定的特殊群体，而是涵盖城乡的整体性社会阶层，政策干预层面涉及多个部门。随着城市贫困群体的显著增加，加之低收入群体在城乡之间的流动性不断增强，两个标准和机构不统一的扶贫系统容易使大量的贫困群体被排斥在救助范围之外。因此，“十四五”期间应建立城乡统一的扶贫体制。一是统一城乡的贫困标准，这样才能统筹城乡的扶贫目标与治理机制，有效地瞄准在城乡之间流动的贫困群体和特殊非农业户籍的务农群体。二是将目前精准扶贫措施中的救助保障类措施划归社会保障部门负责，促进城乡社会保障体系一体化，缩小城乡社会保障水平差距。三是将目前精准扶贫措施中的经济发展类措施划归农业农村部门负责，纳入乡村振兴战略框架下统筹安排。

(三)以包容性增长和多维度改善促进长期减贫

2020年后，城乡、地区和群体间的差距依然存在，因此国家还需建立健全促进包容性增长的财税金融体制，保障农业农村优先发展，给予欠发达地区和低收入群体更多的支持，帮助低收入群体实现多维度福利改善。具体而言，要从以下方面着手：一是在中央层面提高资金统筹力度。将具有普惠性的财政专项资金合并至一般性转移支付，给予基层政府更多自主权。二是优化财政支出结构。加大欠发达地区的基础设施和公共服务支出力度，在财政投入上保障低收入群体享受均等的教育、医疗、养老、社保等公共服务。三是扩大金融普惠性。进一步加大农村金融供给，以再贷款、产业基金、产业链金融等政策扶持涉农经营主体发展，将免抵押、免担保的扶贫小额信用贷款政策的受众面扩大至低收入群体。培育村社内部的合作金融组织，使其成为政策性金融和商业性金融下沉农村的载体。开展专业合作社探索金融服务的试点，改善农村金融服务的可获得性。加快数字金融在农村地区的运用，降低金融服务低收入群体的风险和成本。

三、2020年后我国缓解相对贫困的政策体系构建

根据贫困形势的变化和减贫战略的调整，2020年后需要重塑我国的减贫政策体系。鉴于不可能像精准识别绝对贫困群体那样精准识别相对贫困群体，在新型减贫政策体系中，要处理好政策瞄准性与行政成本的关系，增强政策的自动瞄准性能，以较低的行政成本让目标群体成为政策的主要受众。

(一)实施以基本公共服务均等化为基础的防贫政策

公共服务不均是造成收入和生活水平不均的重要原因，构建完善的公共服务体系能够降低低收入群体的生活负担，增加其发展机会。为此，应加快构建普惠性的社会保障体系，筑牢防贫安全网。一是在财政投入上补足欠发达地区和农村的基本公共服务短板。强化欠发达地区和农村的学校、医院和养老设施建设，提高这些区域的教育和医疗水平，逐步拉平与发达地区的差距。普及儿童早期发展服务、学前教育，扶持欠发达地区的义务教育、高中、职业教育和高等教育发展。加强农村儿童营养干预，提高农村基础养老金给付水平。提高农村基本医疗保险报销比例，扩大大病和慢性病救助范围，全面推行“城乡居民基本医保+大病保险+医疗救助+补充商业保险”，加大对欠发达地区医疗基金的拨付力度和医疗保险的补贴力度，降低当地居民的基本医疗费用，防止因病致贫。二是强化欠发达地区和农村的公共服务人才队伍建设和公共资源的共享程度。鼓励教师和医护人员等到欠发达地区服务，在职称和待遇方面给予优待。中央可建立欠发达地区人才引进奖励基金，为公共服务人才提供超过发达地区的工资待遇。通过信息技术实现欠发达地区与发达地区的教育医疗等公共资源的共享，弥补欠发达地区和农村的公共服务人才数量不足和能力素质较弱的短板。以国家牵头、社会参与的方式，将优质公共资源信息化，建立共享服务平台，提供远程教育学习、医疗诊断等服务，降低基本公共服务均等化的成本，进而缩小欠发达地区与发达地区、农村与城市的公共服务差距。

(二)实施发展型低收入群体救助政策

针对特殊困难群体提供量身定做的特惠性救助政策，是提高减贫成效的必然要求。为防止救助政策容易产生的“救助依赖”等负面问题，需要加大发展型救助政策的实施力度，在帮助特定群体的同时提高其自我发展的意愿和能力。一是借鉴国外根据群体特征进行分类的做法，逐步统筹城乡最低生活保障制度，在个体、家庭规模、区域等方面细分救助标准，提高儿童、老人等群体的权重，重点照顾残疾、鳏寡孤独等特殊群体，为其提供资金补贴、营养援助、心理干预等服务。二是对救助对象附加行为要求。无代价获得救助容易滋生“等、靠、要”等依赖行为。借鉴国外的有条件转移支付、“福利到工作”(WTW)制度等做法，根据救助对象的特点，可要求其参与工作或公共事务。将直接援助改成以工代赈或设置公益性岗位，如卫生保洁、社区义工等。在个人和公共环境卫生维护、参加集体活动等方面提出明确要求，鼓励救助对象通过工作换取救助，促进救助对象更好地融入社会。

(三)实施有利于低收入群体增收的产业政策

只有让低收入群体的收入增长高于其他群体，才能真正缩小收入差距、缓解相对贫困。一是大力发展农业等益贫性产业。农业是吸纳低收入群体就业最多的产业，应加大对欠发达地区优势特色农业的扶持力度，培育特色农产品品牌，依托品牌建设推动农业转型升级。加快一、二、三产业融合发展，发挥农业的多种功能，延长农业价值链。创新农业经营体制，完善利益联结机制，让产业链条上的小农分享更大比例的增加值。二是继续促进农村劳动力转移和低收入群体充分就业。推动劳动密集型产业向欠发达地区转移，在财税、金融、土地等方面支持劳动密集型企业和小微型企业发展，鼓励各类市场主体雇用和培训低技能劳动力。鼓励低收入群体自主创业，搭建自主创业孵化平台和财税金融等政策支持体系。加强对低收入群体的技能培训，使之适应新技术革命对劳动力素质的要求。加大清洁、安全维护等公益性岗位设置，吸纳无业劳动力并提高其待遇。三是做好脱贫攻坚与乡村振兴的产业衔接。在脱贫攻坚过程中培育起来的扶贫产业，如何在2020年后实现可持续发展，是一个迫切需要研究解决的问题。目前这种“消费扶贫”能够解决一时之需，但非长远之计。应促进扶贫产业转型升级，增强市场竞争力，把扶贫产业纳入乡村产业振兴整体规划，帮助其完善治理结构，提升技术水平，改进产品质量。

(四)实施推动欠发达地区发展的区域政策

我国已经脱贫摘帽和尚未脱贫摘帽的贫困县，大多数区位条件和资源禀赋较差，与生态安全屏障区、生态脆弱区、资源环境敏感区高度重合。即使2020年实现了全部脱贫摘帽的既定目标，这些地区与全国其他地区之间的差距依然明显。我国区域发展不平衡的短板很难短时期内补齐，虽然2020年后不宜继续采用确定贫困县的方式实施扶持政策，但有必要继续以欠发达片区为单元倾斜性地投入资源，以实现区域的互联互通和整体性开发。一是强化对欠发达地区的综合开发力度。加大对欠发达地区的产业支持力度，分梯度承接产业转移，做好区域间的产业布局，避免同质化竞争。加快重大基础设施项目的落地，破除地理环境造成的约束。二是推动欠发达地区绿色发展。一方面，应完善纵向生态补偿机制。制定公平合理的补偿标准，提高对限制开发区和禁止开发区的财政转移支付力度。进一步加强欠发达地区的生态工程建设力度，扩大低收入群体参与生态建设的受益面，优先安排低收入群体参与生态项目建设以及公益性生态管护岗位，为低收入群体提供就业和增收的机会。另一方面，应完善横向生态补偿机制。建立生态资源市场交易平台，以资源输出量为依据建立发达地区对欠发达地区的生态补偿机制。考虑自然资源禀赋、环境承载能力，在农、林、草等绿色资源丰富的地区开发生态型产业。建立发展生态产业的激励机制，鼓励“资源变股份”，引导低收入群体参与生态产业开发，增加其经营性收入和财产性收入。三是加大易地扶贫搬迁的后续扶持力度。在完成1000万人易地扶贫搬迁任务后，应强化对搬迁群体的后续扶持政策，在提供与城镇居民均等的公共服务之外，还需通过延续产业扶持和技能培训、就业安置等政策，帮助搬迁群体转变生计方式，实现既“挪穷窝”又“换穷业”，形成稳定的收入来源。

部分转载于《改革》2019年第12期《从消除绝对贫困到缓解相对贫困：中国减贫历程与2020年后的减贫战略》