辽宁省“飞地经济”发展现状及相关政策研究

崔凯

（辽宁省自然资源事务服务中心 辽宁沈阳 110032）

多年来，县域经济发展滞后一直是制约辽宁省经济发展的主要短板。2018年9月，辽宁省政府把“飞地经济”作为推进县域经济发展和乡村振兴的重要抓手，重点推进，将发展“飞地经济”列入“重实干、强执行、抓落实”重点工作任务，以省级开发区为主要载体，发挥各地区比较优势，大力推广“飞地经济”发展。截至2019年底，全省已设立省级飞地园区72个，市级飞地园区107个，签约落地飞地项目超过1100个，总投资近1500亿元。2019年国务院第六次大督查，对辽宁省积极发展“飞地经济”工作给予充分肯定，国务院办公厅对辽宁省积极发展“飞地经济”，打造经济发展新引擎的典型经验做法给予通报表扬。

一、辽宁省“飞地经济”发展现状

目前，辽宁省政府研究确立了第一批72个省级“飞地经济”园区，区域面积158平方公里，纳入省级政策支持和考评范围，其主要特点有三个。

1.已形成多个产业集群

丹东高新技术产业开发区以防护纺织品产业集群为支撑，大力发展节能装备、环保装备、新型材料、循环利用装备等高新技术产业和新兴产业，已成为辽宁省节能环保产业示范区和国家防护纺织品生产重要基地。

盘锦辽滨沿海经济技术开发区，现已形成海洋装备及机械制造业、石油化工新材料产业、高新技术产业、临港物流业和现代服务业等六大主导产业集群。

从各地“飞地经济”园区发展情况看，产业集群形成以后，可以迅速提高整个区域内产业的整体竞争能力，有效加强集群内企业间的合作，持续提升企业创新能力，从而促进企业快速成长壮大。

2.有力带动经济欠发达地区发展

辽宁省41个县（市）受自然条件、资源禀赋、区位交通等因素的影响，经济发展并不平衡，部分地区仍属于经济落后地区，尚有5个贫困县仍未脱贫摘帽。部分承担生态保护、水源涵养任务的县（市），生态保护的长远利益与工业发展的现实矛盾比较突出。为有效破解欠发达地区补短板、聚要素的难题，辽宁省多个地区开始尝试在区位条件更优越的域外设立“飞地经济”园区，为推动经济发展打开了一条新通道。

葫芦岛市为解决建昌县先天资源优势不足问题，专门在葫芦岛经济开发区开辟了1500亩的建昌脱贫攻坚飞地产业园，前期基础设施投资不需建昌承担，项目达产后产生的税收全部归属建昌。目前，已有7个项目落户该产业园，总投资9.12亿元，其中6个项目已经投产。

铁岭县白旗寨乡是典型的偏远山区，也是自然生态和水源地保护区，不具备引入工业、养殖等产业项目条件，历年财政收入仅在20万元左右。自开展“飞地”招商以来，共引进四家企业落户县产业园区，通过分劈财力，目前财政收入已达110余万元。同时，“飞地”企业还看中了当地“生态红利”，准备进一步发展乡村旅游和生态养老产业，形成了“飞地招商”与当地资源良性互动的局面。

3.有效承接京津冀产业转移

朝阳市是辽宁省距离京津冀地区最近的城市，从发展“飞地经济”之初就将京津冀地区作为招商引资的主攻方向。

喀左县引进通美晶体技术有限公司后，大力开展以商招商，成功引进了其上游企业以及锑化镓、高纯砷等一批服务通美晶体产业链条的高新技术企业。目前，喀左经济开发区半导体新材料产业链条已经基本形成，有效促进了当地传统产业的升级。

朝阳柳城经济开发区飞地（扶贫）产业园，着力构建“三支柱”、“双培育”的“3+2”产业发展模式，承接了河北唐山、天津津南铸造机加和循环经济产业以及高新技术、电子信息、服装加工等产业。

二、存在的主要问题

1.政策支持需进一步提高

国家和省政府关于支持“飞地经济”发展的文件出台后，各市政府并未及时出台有效的配套文件，特别是对国家和省政府文件中提出的做好征地拆迁、土地整理等工作，强化绿色发展理念、严格执行能耗、水耗、环保等政策，以及禁止不符合产业政策的项目入驻园区避免低水平重复建设等规定，并没有出台具体的落实意见，在一定程度上制约了“飞地经济”的发展。

2.用地矛盾突出

全省飞地经济园区可直接使用的剩余土地（熟地）主要集中在葫芦岛、盘锦、丹东、营口等市，多为原有沿海产业园区，分布不平衡，开发限制条件多。各地在解决用地指标难题时仍存在等靠要思想，某些地区的“飞地经济”园区用地因无法落实土地利用计划指标而无法批复。

3.部分规划选址不合理

部分地区在为园区选址时，考虑问题不充分、规划设计不科学，给园区发展造成了瓶颈。比如：某经济开发区起步区土地大部分属于有条件建设用地，不符合该市城市总体规划，园区内部及周边区域土地污染严重。某经济开发区内有120公顷不符合土地利用总体规划，需先调整现有的土地利用总体规划，才能满足项目落地要求。

4.激励机制不完善

“飞地经济”是一种创新发展模式，推进过程中有可能触碰甚至突破现有的一些政策和规定，而当前推进“飞地经济”发展，采取的大多是问责考核倒逼的方式，是一种反向激发动力的模式，没有相匹配的容错机制，导致基层推进工作中顾虑较多，内生动力不足。比如：某市为鼓励发展“飞地经济”，连续三年给予乡镇每年50万元的招商引资专项经费，但由于乡镇担心错误使用经费被追责，大部分经费未被使用，结果造成了账户上经费充足，开展工作又没有经费可用的尴尬局面。

三、对策及建议

1.全面落实新发展理念

指导各地认真落实节约集约利用资源要求，加强耕地资源保护，防止在园区建设过程中违规侵占永久基本农田。充分利用未利用地资源，加强未利用地的生态保护和开发利用。加强土地集约节约利用，制定相关行业建设用地控制标准，提高土地投资强度，设置合理的建筑密度和容积率，鼓励和推广多层厂房建设。指导沿海各市充分利用围填海存量，解决“飞地经济”发展用海项目需求。

2.多渠道保障用地需求

解决“飞地经济”园区建设中土地利用计划指标落实难的问题，需要充分利用土地利用计划指标中的“增存挂钩”腾退指标、“增减挂钩”周转指标，并将其优先用于“飞地经济”园区。特别是要鼓励各地使用省级贫困工作重点县的增减挂钩节余指标，建设“飞地经济”园区，开展扶贫协作共建园区。同时各地也要科学制定土地供应计划，积极推行长期租赁、先租后让、租让结合、弹性年期出让等方式提供土地，确保项目用地及时供应，切实降低企业用地成本。

3.加大政策、资金和土地储备支持

一是政府在企业，尤其是小微企业、民营企业的技术改造、市场开拓等方面，出台优惠政策，加大帮扶力度。

二是建议为飞地经济的各类企业、研发机构引进人才提供政策支撑。在税收分享期内，对引进人才所缴纳的个人所得税飞入地所得部分，由受益财政全额奖励给纳税人，并落实各项引进人才生活保障待遇。

三是建议报请省政府在助力县域经济发展，提高县区园区基础设施配套方面给予资金支持，特别是在水、电、路、气等各种基础设施领域加大资金投入，强化园区承载项目的能力和水平。

四是对财力相对较弱，无法全面承担土地征收的资金负担的飞地经济园区，报请省政府在土地储备资金方面给予支持。

五是积极争取国家扩大辽宁省土地储备专项债券发行额度，收储“飞地经济”园区低效用地，促进盘活存量土地资源。

4.建立完善的激励机制和容错机制

建议在对各市飞地经济园区建设情况考核后，安排奖励资金，对发展成效显著的飞地经济园区给予奖励。省产业（创业）投资引导基金、经济区产业投资基金可以向飞地经济项目重点倾斜。同时，可出台开展飞地经济工作正面清单，通过立规明矩，提供清晰标准，让基层干部知晓底线，打消顾虑，扔掉“包袱”，积极作为，靠前服务。各级纪检监察部门也要把监督关口“前移”，注重在工作中发现问题并及时解决，使监督工作与发展飞地经济工作协作共进。