新常态下土地执法工作面临的主要困难及对策研究

白海江

（日喀则市自然资源局，西藏日喀则 857000）

党的十八大以来，中央全面深化改革决策部署得到了成功实践，社会经济实现了稳中有进、稳中向好的高质量发展，经济发展新常态特征更加明显[1]。随着社会经济的高质量发展，土地市场日益活跃、土地价值潜力日益凸显。受土地价值潜力的吸引，许多群众投机开展非法占地、违法建房、私自倒卖土地等违法活动，严重扰乱了土地资源管理秩序。

为贯彻习近平生态文明思想，树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，2019年机构改革后，成立自然资源主管部门统一行使山水林田湖草等各种自然资源的管理工作。经济新常态下，为更好的实现土地资源对社会经济发展的支撑作用，就必须加强土地执法，规范土地资源管理秩序。

一、土地执法工作现状

1.群众依法用地意识薄弱

现阶段我国已形成横向上各法律部门相互衔接，纵向各位阶法律渊源协调一致的土地资源管理法律体系。为贯彻实施新修改的《土地管理法》，加快推进自然资源管理改革，自然资源部对相关规范性文件进行“打包修改”工作，为规范国家土地资源管理理顺了法律依据。但地方上对于土地资源管理法律法规政策的宣传工作不到位，导致群众法制观念不强，依法用地意识薄弱，特别是在偏远落后农村地区，违法占地、乱占耕地等土地违法现象频繁发生。

2.经济利益对法制意识冲击大

现代社会竞争日趋激烈，城乡差距进一步增大，而土地短时间内可以获得巨大收益，这就导致许多群众受利益驱动私下签订土地买卖合同违法进行土地交易，抑或是私自违法占地建房用于买卖、出租，严重破坏了土地管理秩序。

3.土地违法案件错综复杂

从违法主体角度讲，既有村组集体内部村民，也有本村村民与外部人员外合伙开展土地违法行为；从违法客体角度讲，既有违法占地建房买卖、出租，也有大量违法占用、私下倒卖村组集体土地行为；从违法类型角度讲，违法倒卖土地、破坏耕地、非法占地等土地违法案件普遍存在。

二、执法工作存在的困难

1.土地执法难度大

一是调查取证难度大。受土地巨大收益的驱动，普通老百姓萌发了发土地财的想法，以致私下倒卖土地、非法流转土地等土地违法现象频发。很多案件中存在当事人多次转卖土地，被发现时已转手多人。当执法人员调查取证时，很难查清土地倒卖完整流程，固定证据形成一个事实清楚的证据链。

二是违法状态制止难。执法工作人员发现违法线索后，第一时间制止并按照法定程序下发责停令等法律文书，当事人主动停止违法行为接受调查是土地违法案件查处地最佳状态。但具体执法工作中，很少有违法当事人积极主动配合，甚至采用暴力方法对抗执法。而现行相关法律并未赋予土地执法工作人员采用强制措施制止违法行为、控制违法态势进一步发展的权利。甚至对违建现场采取断水断电等措施逼迫当事人停止违法行为，若没有相关职能部门的协助也很难办到。经常出现违法人员对抗执法活动，违法成本进一步增加，违法事态进一步严重，土地执法成本越高的多难局面。

三是处罚措施执行难度大。从土地执法查处工作经验来看，很多时候违建建筑已经完工甚至已投入使用。而现有法律法规规定，对违法占地违建建筑物只能责令限期拆除，行政处罚决定期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的行政机关依法申请人民法院强制执行。而申请法院强制执行过程中，因为强制拆除社会影响面大，事前都必须进行社会风险评估，所以巨大的社会风险使得法院很难采用强制手段，往往导致对强制拆除行为落不到实处。既打击了执法人员信心，又助长了违法人员火焰，造成更多的违法案件。

2.土地执法队伍建设有短板

一是执法编制少。土地违法案件主要由基层单位负责查处，而受编制数额限制，各基层单位编制少，在编人员更是身兼不动产登记、地质灾害监测等业务，普遍面临人少事多的矛盾。在土地违法案件具体查处工作中，难以保证两名执法主体资格适格的执法人员开展执法工作，或者同一案件查处工作前后参与人员多次变更，影响案件查处效果；

二是执法人员专业素质有待加强。新时期下，复杂多变的土地违法案件的查处对执法人员业务能力要求很高，对基层单位来说，参加常规性执法业务培训机会少，跨区交流学习先进的执法工作经验的机会更是微乎其微，很多执法人员的业务水平、执法能力很难得到有效提高，造成土地违反案件查处质量不高；

三是执法硬件设施不达标。基层单位普遍面临财政预算紧缺的窘境，这就导致基层单位无法为执法人员配备执法车辆、执法记录仪、办公电脑等必备的执法设备。没有车辆等交通设备就很难第一时间到现场进行处置，没有执法记录仪等摄影摄像设备就很难固定第一手证据，这些问题也很大程度影响了执法工作；

四是尚未建立联合执法长效机制。前文谈到，从土地违法行为发现、制止，到违法案件调查、查处、执行的整个过程中，采取有些措施如果没有相关部门协助是很难办到的。虽然现在很多地方在探索组织土地联合执法，但并未真正形成联合执法长效机制。在具体联合执法工作中，存在各部门权责不对等，牵头单位任务重、参与部门“出工不出力”，形不成执法合力的现象，执法工作再次陷入窘境。

三、完善执法工作的建议

1.推进土地管理制度建设

切实加强土地执法工作，需要自然资源主管部门进一步完善土地管理制度。各地方要切实从本地区实际出发，制订切合本地实际的土地管理方案。在遇到实际问题时，应改变以往上令下达式僵化的工作模式，不断开展基层调研，寻找问题症结所在。在解决问题时的过程中，要善于依靠和发挥人民群众的力量，在群众普遍理解和支持的基础上，群策群力细化工作方案，提高工作方案的可行性，实现土地资源的有序管理和健康发展。

2.加大法律法规及政策宣传力度

基层单位要充分利用各种节日活动，深入开展送法下乡、送法进校等形式多样的宣传活动，同时积极借助科技手段、媒体手段，多方式向社会群众开展法律法规及政策宣传工作，增强社会群众对土地法律法规及政策的知晓度、熟识度，让广大群众真正认识到合理有序的土地资源管理秩序的巨大价值和作用，进一步增强土地保护观念，树立依法用地意识。

3.进一步加强执法队伍建设

一是地方要积极主动争取机构编制单位的支持，增设单位人员编制，充实执法力量；二是积极申请财政支持，加大执法工作经费的投人，给执法队伍完整配备执法设备，以便快速高效开展土地执法工作；三是加大基层执法人员教育培训力度，对执法人员开展专业技能和土地法律法规及政策文件等内容培训与学习的同时，还应尝试开展跨区交流学习，采用多种方式和手段，不断提高土地执法业务水平和执法能力，打造一支适应新形势能力强，党和人民满意的高质量土地执法队伍。

4.探索建立联合执法机制

各地要积极探索建立政府主导，自然资源管理部门牵头，纪检监察机关、公检法部门配合，住建、农业农村、城市管理、信访、环保等职能部门协助的联合执法队伍，并建立联合执法长效机制。定期召开联席工作会议并开展联合执法活动，按照尊重历史、堵住当前、疏堵结合、分类处理的工作思路，依法严肃查处各类土地违法行为，实现新增违法零增长、历史违法负增长的工作目标，努力开创管理规范、建设有序的土地资源管理新局面。此外，建议尝试在自然资源主管单位设立警察值班制度，这样在一些非联合执法案件查处工作中，值班警察可第一时间对妨碍执法的行为人采取相关强制措施，既有利于案件的调查取证工作，也能在第一时间制止违法行为，降低违法当事人经济损失的同时也能有效降低执法成本。

5.依法维护当事人合法权益

在土地违法案件查处过程中，虽然要切实维护法律尊严，同时也要坚持以人为本的原则，切实维护违法当事人的合法权益。这就需要执法人员在工作中，在不突破法律底线的前提下认真做好违法当事人的说服教育工作，引导违法当事人以理性合法的形式表达利益诉求，审慎稳妥地解决违法当事人最关心、最直接的现实经济利益问题，既要依法依规查处土地违法案件，维护自然资源管理秩序，也要有效防范化解社会风险，维护社会和谐稳定。

四、结语

综上，土地执法工作是一项十分复杂工作，违法类型多样且涉及范围点多面广，在执法工作过程中，既要强化主体责任意识加强执法队伍的建设，还应协作配合尝试建立联合执法模式形成联合责任机制，切实加强土地执法工作，提升土地管理水平，维护自然资源管理秩序，切实发挥出土地在经济社会发展中的基础性作用，实现我国社会经济的全面稳定发展。