超大城市中社会工作介入流浪乞讨人员救助服务模式研究——以广州市为例*

王 静 李春丽 王连权

（1，2.广州市团校，广东 广州 510635；3.广州市鼎和社会工作服务中心，广东 广州 510070）

流浪乞讨是世界性现象，古今均有之，这种现象尽管与繁华的城市看上去很不协调，但越是繁华的城市越容易出现。在我国，有一些外来流动人口因为多种原因没有工作与固定住所，他们在城市里或流浪、或乞讨、或卖艺，尤其以在超大城市居多，被称为“流浪乞讨人员”。城市流浪乞讨是一个综合经济、政治、文化等多重因素的长期社会问题。[1]这既是流动人口社会治理领域里的重点和难点问题之一，也是扶贫济困需解决的重要问题，对此问题的解决将检验着城市尤其是超大城市的综合治理能力。

一、问题提出

我国政府历来注重对流浪乞讨人员救助工作。起先，我国对于流浪乞讨人员实行强制性的收容遣送制度，2003年广州“孙志刚事件”②发生后，全国掀起了对收容遣送制度的抨击及反思，催生了《城市生活无着流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称《办法》）的正式实施[2]，使得流浪乞讨人员救助从“强制”开始转为“自愿受助、无偿救助”。《办法》提出“国家鼓励、支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员”，为社工机构参与流浪乞讨人员救助服务提供了发展机遇。

广州作为我国5个超大城市③之一，因其经济发达、气候宜人以及当地人们有着乐善好施的慈善救助传统，一直吸引众多的外来流浪乞讨人员聚集。广州政府一直深入开展流浪乞讨人员救助工作，尤其是在“孙志刚事件”后，更是全力改革和优化救助工作，不断探索专业、有效的救助方式。2014年，广州政府开展“福彩有爱·弃讨返乡”流浪乞讨人员社工救助服务试点项目。2015年11月，在试点经验基础上，承担救助主要职能的政府部门——广州市民政局以政府公开招投标形式，向社工机构购买专业社会工作服务，广州市鼎和社会工作服务中心（以下简称“鼎和机构”）承接了“广州市流浪乞讨人员社会工作介入服务项目”，开启了专业社会工作介入救助的广州实践。因此，本文对广州专业社会工作介入流浪乞讨人员救助的实践案例分析，能够为超大城市流浪乞讨人员救助工作提供借鉴经验，值得深入讨论。

二、广州市流浪乞讨人员救助现状

2004年11月，广州市召开流浪乞讨人员救助管理工作会议，建立联席会议制度。[3]2005年6月，广州市政府成立了以分管市领导任组长的广州市救助管理工作专项小组，统筹和协调全市相关职能部门开展救助工作。[4]经过十多年的发展，广州建立起了以民政部门牵头，公安、城管、卫生、财政等部门支持和配合，社工机构、志愿服务组织、爱心企业和基金会等积极参与的救助格局。在此格局中，民政部门统筹各救助站、流动救助服务队开展救助工作；公安、城管部门协助对街头流浪乞讨人员指引、劝导和护送以及打击违法乞讨行为工作；卫生部门协助危重病人、精神病人等流浪乞讨人员救治工作；财政部门提供必要经费保障；社工机构开展专业社工服务；志愿服务组织或团队开展志愿服务；爱心企业和基金会提供物质或资金捐赠。以上政府职能部门和社会力量各司其职，有效构建了“政社合作”的广州救助网络，促进了广州流浪乞讨人员救助工作。[5]

在救助实施上，主要以站内救助、街面救助、发动社会力量参与救助等。在站内救助上，主要提供生活、医疗、寻亲、返乡、未成年人教育等服务，全市现有市级救助管理站2家，站内设未成年人救助保护中心、妇女儿童庇护所、流浪精神病人协助接回办公室，另有区级(县级市)救助管理站4家；在街面救助上，自2005年起，市民政、公安、城管等部门联合成立流动救助服务队，开展街头流浪乞讨人员的劝导、救助和护送入站工作，现有市级流动救助服务队1支、区级流动救助服务队11支；在社会力量参与救助上，除爱心企业、基金会等参与外，广州现有10多个社会组织与团队从事流浪乞讨救助，主要开展专业社工服务、志愿服务，如鼎和、启智、穗星、心明爱等社工机构，羊城花园义工队、广州市关怀露宿者义工队、厚德公益、尚炳辉工作室等志愿组织或团队，有力地弥补政府救助范围和方式的不足。以2019年1-6月为例，广州积极救助了流浪乞讨人员共14765人次（成年人14513人次、未成年人252人次）。

三、社会工作介入救助服务中的模式及成效

在《办法》实施后，因“强制性收容遣送”转变为“自愿受助、无偿救助”，这对流浪乞讨人员救助提出了更高要求，相比于以物质和经济帮扶为主的传统行政救助，社会工作因其专业优势得到了应用。2015年11月，广州市民政局向鼎和机构购买“广州市流浪乞讨人员社会工作介入服务项目”，项目周期由2015年11月至2020年4月，配备专职社工8人，每服务年度投入100万元人民币，每年提供不少于12144小时的专项社工服务，服务区域主要在越秀、荔湾、天河、白云等流浪乞讨人员聚集的行政区。此后，广州市、区民政及其他政府部门又陆续向鼎和机构购买了5个相关项目，分别是“志愿巡查救助流浪者项目”“社工+志愿者街道巡查劝导项目”“广州市救助站社会工作服务项目”“番禺区救助站社会工作服务项目”“海珠区社会工作介入流浪者服务项目”。

（一）建立“四四二”救助服务模式

在4年多的实践中，鼎和机构社工运用“以人为本”“助人自助”的理念，提升救助对象的自我认同感，增强其改变的动力和信心[6]，从而使其摆脱流浪乞讨生活、重新回归家庭和社会，形成了以“政社合作”为核心的“四四二”救助服务模式，即四个联动、四大内容、两个中心。

1.有效建立“四个联动”

第一个联动是政府和社会组织的联动。基于项目协议职责，市民政局社会事务处，市、区救助站以及公安、城管、劳动、卫生、街镇基层政府等作为政府职能部门，鼎和机构作为社会组织，共同加入到“政社合作”救助网络中。其中，市民政局社会事务处负责落实全市流浪乞讨人员救助工作的统筹协调，分管市、各区救助站及流动救助服务队，同时也作为项目购买方，在每个季度均会牵头召开一次多方联席工作会议，为项目实施提供必要行政和资源支持；通过入站、协同街面巡逻等方式，鼎和机构为受助对象建立个案服务档案，开展临时救助、情绪疏导、就业辅导、返乡安置⑤、返乡养老⑥、寻亲返乡等专业社工服务；救助站提供及时的临时安置、协助购买车票返回家乡；公安部门为无证人员及时办理证件；劳动部门负责就业咨询和辅导；公立医院负责医疗救助；街镇基层政府提供辖区内行政支持等。

第二个联动是社工和志愿者的联动。2017月7月，鼎和机构成立了广州市街友关怀志愿队，有退休人士、律师、医生、在校大学生等志愿者加入其中。在项目实施中，鼎和社工组成越秀、荔湾、天河、白云等四个救助服务小组，分别在四区的火车站、汽车站、地铁口等主要公共场所设置10个服务站点，每个站点每日均保持着1名社工加至少2名志愿者开展网格化式的巡察帮扶。现有志愿者600多人，每日有80多名志愿者与社工一起开展救助服务。如广州天河区羊城花园志愿队自2017年7月开始加入救助，在每天的3个时段（上午8:30到12:30；下午12:30到17:30；晚上17:30到23:00）均有2名志愿者参加。该队队长A女士⑦是广州市志愿者协会评出的优秀志愿服务领队，她说“对流浪乞讨人员有价值的事情，我们都会积极去做，这很有意义”。

第三个联动是社会组织和企业的联动。项目开展中，鼎和机构努力挖掘和调动爱心企业的社会责任和资源，如链接就业资源等。如鼎和机构链接了越秀一家刺绣艺术企业资源，参与对残疾乞讨人员的技能培训和创业帮扶，帮助他们通过掌握广绣手艺自食其力，不再靠乞讨为生；来自湖北的青年JG⑧因手机和财物丢失，失去与家人的联系，流落广州街头，靠乞讨和捡拾废品为生，社工通过街面救助发现JG,通过对其心理辅导及就业分析、协助JG投简历求职、并链接企业资源鼓励其面试等，最终让JG成功获得某广告公司的工作，脱离了乞讨生活。

第四个联动是社会组织和研究机构的联动。除一线服务外，鼎和机构注重项目经验输出和开展学术研究，研发了社工服务指南，联合社工协会、救助站、高校学者等编写救助案例集、相关学术论文等。

2.提炼“四大内容”

在服务中，鼎和机构提炼出救助服务“四大内容”，即建立档案、个案帮扶、链接援助和跟踪回访。

建立档案，是指在政府支持下，鼎和社工为服务中的每位流浪乞讨人员建立个人档案，内含年龄、籍贯、身体情况、服务需求、流浪乞讨原因和家庭结构、人生经历等，尤其以调研报告形式总结和分析广州流浪乞讨人员特征等情况，丰富了广州流浪乞讨人员数据库和相关素材，为后续开展救助服务工作奠定良好基础。

个案帮扶，是指社工用个案管理方式，了解流浪乞讨人员的就业、返乡安置、家庭关系、医药支持、物品支持等需求，通过情绪慰藉和心理辅导等方式增进关系，在深度访谈后进行针对性跟进，通过逐渐改变认知，树立信心，提高生存能力，促进其返家生活和就业；对于不愿入站者和“职业”乞讨者，社工会为其提供个性化和专业化服务，在保障基本生存需求的前提下，帮助他们重塑信心，引导其放弃乞讨返回家乡、自食其力，从而减少街头流浪乞讨人员。

链接援助，是指根据当前救助政策和流浪乞讨人员需求，鼎和机构有针对性地与救助站、公安、就业、卫生对接服务，使流浪乞讨人员得到相应入站、返乡、办理证件、就业、就医等救助；当然，鼎和机构也接收救助站、公安、医院、基层街镇政府和基层社区、其他社工项目等的转介服务需求，通过链接机制，实现有效转介，使流浪乞讨人员获得无间断帮助。

跟踪回访，是对返回家乡或者就业的流浪乞讨人员进行跟踪了解，派出社工或委托流浪乞讨人员所在家乡的政府部门或志愿组织等探访服务对象，确保知晓流浪乞讨人员返乡生活状况。鼎和机构曾经与3000公里之外的吉林省松原市民政局及救助站、2000公里之外的河南省上蔡县志愿服务组织，联合进行流浪乞讨人员返乡救助服务。

3.构建“两个中心”

“两个中心”指服务中心和资源中心。服务中心是指鼎和机构用1年多时间跨地域、跨行业、整合资源，发起建立了“广州市街友关怀服务联盟”。2017年6月，经鼎和机构倡导，16家关爱流浪乞讨人员的志愿服务组织、医疗机构、法律团体、职业培训机构建立服务联盟，使流浪乞讨人员在物资、法律、医疗、职业技能、社会保障等方面获得服务，改善缓解了反复流浪乞讨的资源条件。资源中心是指在广州市慈善会资助下，鼎和机构以公益创投项目形式建立街友关怀爱心超市，而后在广州市慈善会、腾讯乐捐支持下建立网络募捐平台。上述两个中心在发动社会力量参与救助，改善流浪乞讨人员生存状况上发挥了重要作用，并得到政府和社会的有力支持。

（二）社会工作介入救助服务的良好成效

1.扶弱济困，救助了数以千计的流浪乞讨人员

作为项目购买方，市民政局对项目成效的衡量标准包括：获得救助的人数、真实返乡人数、真实就业人数、链接物品资源等。2015年11月29日至2018年3月31日，在政府支持下，鼎和机构在项目中开展日间和夜间服务达2482次和262次，在救助站提供33次服务，开展30场社区活动；为流浪乞讨人员建立档案1985份，开展深度个案帮扶954例，其中666例已经结案，链接援助93例；帮助366人返乡安置，动员158人主动弃讨返乡，对返乡人员跟踪回访176人次；成功推荐16人就业；通过社会募集，为流浪乞讨人员提供衣物920件、洗漱套装265份、食品2178份。

其中，涌现出了许多成功救助流浪乞讨人员的个案。如广西人LY⑨，因在离婚、无房、无工作的三重打击下，精神状态不佳，与家人断绝联系，带着分别六岁、四岁的两个女儿离开家乡，四处流浪乞讨近三年，小孩一直也没有接受教育。2018年5月底，母女三人流浪到广州，被好心居民发现居住在河边废弃的水泥管道内。鼎和机构社工得知此事后，联系区救助队、警察和所在地社区工作人员一起探访。在社工的帮助和劝说下，LY愿意联系亲友返回家乡，社工联系上LY的姐姐和哥哥，由其姐姐陪同LY母女三人到医院检查身体，然后到救助站暂时住宿；之后，社工入站对母女三人提供心理辅导和情绪支持，有志愿者捐赠衣物。最终，LY同意携女返乡，市救助站市区分站工作人员、鼎和机构社工以及医生组成专门护送小组，在LY亲属陪同下，护送陪同LY和女儿成功返乡。期间，LY表示“我今后会好好活下去，好好照顾两个女儿，我会让她们读书的。”

2.降低恶性乞讨比例，稳定城市社会秩序

高逐利性致使“职业”乞讨者以多种类型的恶性行为经营乞讨活动，借助老、弱、病、残等弱群体特征为工具，或欺诈乞讨，或卖艺、卖花乞讨，或抱腿拦路乞讨，或乞讨掩盖下偷盗，五花八门经营性乞讨已成为部分落后农村人口的职业选择。[7]鼎和机构通过开展有效的专业社工服务,对于“职业”乞讨人员进行劝阻和服务，对于反复流浪乞讨的未成年人、残疾人、孤寡老人等，社工护送回乡后，与来源地以及流入地的民政部门进行合作,促进当地民政部门帮助和妥善安置“职业”流浪乞讨人员，使救助工作形成无缝对接，尽量降低恶性“职业”乞讨比例。

3.提交政策提案，推动了政府购买社工服务力度

鼎和机构依托专业优势，于2017年6月向政府部门递交了《积极引导社会力量介入流浪乞讨人员救助服务的政策提案》，倡议加大政府购买社会服务的力度，引导更多社会力量参与救助服务。此提案意见后被采纳继而影响了政府购买社工服务力度。自2018年起，广州市民政局、市救助站市区分站以及番禺、花都、从化、增城、海珠等救助站或流动救助服务队先后购买了专业社工服务，引入鼎和、心明爱等多家专业社工机构开展救助服务。

4.形成了系列服务指南和研究成果，提供了可复制的经验

一是撰写了《广州市流浪救助社会工作实务手册》。在服务中，鼎和机构逐步形成了社工服务指南，涵盖服务流程、服务标准、服务管理、专业评估等内容；提出一系列服务指引，包括《流浪乞讨人员社会工作介入员工手册》《志愿者参与流浪乞讨人员流动救助服务项目管理手册》《志愿者参与流浪乞讨人员流动救助服务项目服务手册》。上述成果丰富了我国专业社会工作、志愿服务介入救助的实践经验。

二是编撰了系列研究成果。与广州救助站市区分站合作编写《广州市流浪乞讨人员救助工作案例汇编》，与广州市社会工作协会合作编写《我们与街友在广州的相遇》故事集，与高校专家合作撰写相关学术文章，被收录在《广州社会保障发展报告》中。上述研究成果丰富了流浪乞讨人员救助的理论和实践研究。

5.做好社会倡导，推动社会关爱流浪乞讨人员

流浪乞讨人员救助工作离不开社会的关注，鼎和机构通过开展公益讲座、媒体宣传、社区宣传等方式，让公众识别“职业乞讨”，了解流浪乞讨人员生活现状，关注推动更多人关爱流浪乞讨人员；鼎和机构还为政府人员、社工、志愿者、热心居民等提供专业培训，极大地提高了培训人员的救助技能。

四、社会工作介入救助服务中的现实困境

现阶段，我国流浪乞讨人员救助处于“政社合作”的发展期，流浪乞讨人员专项社工服务处于探索期，过程中有许多问题有待解决，社会工作介入救助服务中仍有现实困境。[8]

（一）政府因素——政府购买专项社工服务力度仍有不足

截至2018年底，在政府购买社工服务方面，广州市、区两级财政累计投入财政资金超26亿元。然而相比覆盖全市的社工站项目，政府在购买流浪乞讨人员专项社工服务政策支持、项目数量、资金投入、服务覆盖面等方面仍有不足，难以满足半年过万人次的广州流浪乞讨人员救助的现实需求。

（二）资源因素——公益资源整合度有待加强

当前，广州长期关注流浪乞讨人员救助的公益队伍虽然较多，但大多数队伍侧重在物资支持层面，公益队伍之间的沟通机制仍有不足，存在流浪乞讨人员被重复捐赠物资等情况，且因为流浪乞讨人员需求多样性，现有的公益资源供给丰富性仍有不足，受助对象需求与救助内容存在错位，公益资源整合度有待加强。

（三）社会观念因素——流浪乞讨人员标签化现象难以消除

随着社会进步，越来越多的社会民众能够了解和关爱流浪乞讨人员，但由于此类群体异于常人，有或示残或示弱的“职业乞讨”者，有在公共场所强讨强要钱财的“职业乞讨者”，有因患精神疾病街上流浪者，造成相当数量的民众容易标签化此类群体，态度多以漠视、反感甚至歧视居多，并对社工开展救助服务不理解，由此造成社工服务中面临较大的压力。

（四）人才因素——社工队伍的专业性和稳定性不足

从表面上看，社会工作仅是为流浪乞讨人员提供帮助，似乎只要掌握施助资源，任何人都能胜任。但从本质上看，社会工作具有较强专业性，而流浪乞讨人员的多样复杂性、救助过程的持续性和服务场景的多变性使从业社工面临许多挑战，尤其是一线社工普遍年轻，虽有专业素养和社工情怀，但缺乏较为丰富的人生阅历、服务经验，在跟进“职业”乞讨、精神障碍患者、携子流浪等个案方面容易受挫，社工容易产生职业倦怠后辞职流失。以鼎和机构为例，自2015年启动项目至今，项目社工流动率为50%，远远高于其他类型社工项目。

（五）职业风险因素——社会工作者容易面临高风险

社会工作者在服务过程中容易面临疾病传染、人身安全威胁等风险。在疾病传染风险上，由于流浪乞讨人员情况复杂，多数身处的环境“脏乱差”，当中有混杂着吸毒等人员，极易感染上传染病却又难以发现病情，而社会工作者需要与其长期且近距离接触，故社会工作者存在高风险的疾病传染威胁；在人身安全威胁风险上，由于绝大部分的流浪乞讨人员是男性，平时较少与他人尤其是与女性接触交谈，有警觉性高、冷漠性强的特点，部分男性流浪乞讨人员容易滋扰女性，社会工作者又以女性居多，社会工作者提供服务的过程中既存在人身安全威胁，又因为难以一时建立专业服务关系而增加了服务难度。

五、推动社会工作介入救助服务的策略思考

流浪乞讨人员救助工作，是关乎一个特殊弱势群体的民生事务，也是一个城市的治理难点，体现了一个国家的公平与正义，社会工作介入其中尤为重要，未来需从“政社合作”、社会引导、专业人才培养、职业风险防范等方面进一步加强，破解现实困境。

（一）强化“政社合作”方向，加强政府购买和社会力量参与力度

“政社合作”正在成为我国流浪乞讨人员救助改革的主流方向，未来要继续加强“政社合作”，实现政府和社会组织的优势互补，形成行政力量和社会力量的有效结合与良性互动。要继续加大政府购买流浪乞讨专项社工服务力度，加强相应政策支持、提高购买项目数量、资金投入以及服务覆盖面等，以此补充政府救助力量的不足，可通过严格的招标程序选择优秀的专业社会组织，让契约成为政府与社会组织合作的重要保证，让共同的愿景、使命和社会责任感成为政府与社会组织合作的重要基础；要在政府支持下，继续培育更多的专业社会组织，发挥专业社会组织的专业服务作用；要进一步鼓励、倡导更多社会力量开展流浪乞讨人员救助服务，让更多的公益组织、志愿服务组织、帮困基金和爱心人士在提供捐赠、资助、志愿服务等作用方面发挥更多作用；要加强公益资源的线上线下的整合性建设，可依托慈善公益、志愿服务领域内等已有的大数据平台建立广州流浪乞讨人员救助公益地图和资源库，强化现有公益联盟建设，促进公益资源有效整合、合理供给和精准投放。

（二）要加强社会引导，营造关爱流浪乞讨人员的良好社会氛围

流浪乞讨人员作为城市边缘人群，短时期内其标签化现象难以消除，需要不断加强社会引导和改善社会公众认知，营造关爱流浪乞讨人员的良好社会氛围。

要加强政策支持，广州市作为改革开放的先行地区和地处粤港澳大湾区核心区，具有超大城市的先然创新优势，未来可根据广州救助模式特点，不断推进流浪乞讨人员救助工作立法，促进社会工作在社会救助领域的快速成长和发展；要借助救助站“公众开放日”和“社工宣传日”等开展宣传，让更多的公众近距离接触救助服务，知晓救助对象、范围、工作流程、管理制度等，普及公众缺失的相关信息，帮助公众理性判断救助工作；要加强在火车站、地铁、公交车、社区等公共场所的救助知识和社工服务宣传，广泛普及包括社工服务在内的救助方式；要充分运用电视、网络、报刊等媒体,深入做好宣传报道和舆论引导工作,吸引更多志愿者尤其是党员志愿者加入服务队伍；要发挥社会组织灵活性、专业性优势，加强救助服务宣传和技巧培训，让有偏见的社会公众了解流浪乞讨群体，支持、认同甚至参与救助工作。

（三）要加强专业人才培养，加强流浪乞讨专项社工人才队伍建设

从人才培养角度，要加强与开设社工专业高校的校企合作，可开设相关课程、增设救助专业方向、提供实习岗位等方式，从人才供应源头培养更多的专项社工；从行业发展角度，可根据服务难度提高单个社工岗位的政府购买金额，提高流浪乞讨专项岗位待遇和薪酬待遇，适当倾斜评优、评先、督导等名额；从职业成长角度，社工行业协会和社工机构要健全专项社工成长培养机制，帮助专项社工进行自我职业生涯规划和专业能力培训，从而加快流浪乞讨专项社工人才队伍的专业化和职业化发展。

（四）要加强职业安全管理，提高社工风险防范意识

流浪乞讨人员救助具有较高风险性，社工接触的高危和疑难个案较多，需要加强职业安全管理，切实保障从业社工的权益，是救助服务顺利开展的基本保证。要进一步掌握受助对象特征和需求，以特征、需求等划分进行分层分类服务设计和服务开展，尤其针对精神或情绪异常人员、智障人员、患病人员等；要继续链接救助站工作人员、警察、医生、志愿者等人力资源共同开展服务，成为社工开展服务中的有力资源支持，以此增强人身安全风险防范等；政府部门作为项目购买方要做好职业安全和风险防范的监督工作，社工机构要制定职业安全和风险防控管理制度，找准服务中的风险点，进行职业安全风险辨识及评估，对相关风险建立切实可行的风险处理工作流程；要加强社工自身能力建设，项目购买方、行业协会、社工机构等要加强对从业社工的职业安全培训，提高社工对救助风险的防范意识，提高工作人员风险防范、法规政策运用、沟通安抚、应对和处理特殊疑难问题等能力；要通过增强社工机构在体检、医疗保险等方面的投入，运用好行业协会的“社工基金”等途径，为社工提供权益保障。

注释：

① 超大城市：国务院发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》，其中规定：城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。

② 孙志刚事件：2003年3月20日，一名叫孙志刚的大学毕业生，因无暂住证在广州被收容后因遭毒打致死，后被媒体广泛报道，并推动国务院废除收容遣送条例，这一新闻事件被称为“孙志刚事件”。

③我国超大城市：上海、北京、深圳、广州、成都。

④ 数据来源：广州市民政局民政统计季报表（2019年第一和第二季度）。

⑤ 返乡安置：指根据流浪乞讨人员的意愿，协助其返回家乡并进行生活安置。

⑥ 返乡养老是指根据老年流浪乞讨人员意愿，协助其返回家乡养老。

⑦ 化名处理。

⑧ 化名处理。

⑨ 化名处理。