重大疫情时期加强贸易管制的思路及政策建议

◆姜 辉

每一次重大疫情的爆发都是对主管部门的治理能力和水平的考验。重大疫情时期，相关部门在加强对人员的隔离和管制的同时，确保“商品流通”同样至关重要。在新冠肺炎疫情期间，“社区居家隔离模式”和“定点医院隔离模式”的管制措施虽然能够有效地切断“人传人”的路径，但是，该措施生效的前提是必须确保处于“居家隔离”或“医院隔离”人群的基本物资保障，这就需要建立配套的应对重大疫情的贸易管制体系。

疫期贸易管制、战时贸易管制和普通贸易管制虽然都具有“维护市场稳定”和“保障物资供应”等共同特征，但是三者存在根本的区别。疫期贸易管制的目的是要在“严格限制人员流动”的前提条件下保证防疫物资和生产生活必需品的正常流通。战时贸易管制和普通贸易管制对“人员流动的限制”偏少，主要侧重对“物资流动和交易的监管”。疫期贸易管制是政府重要的监管职能之一。

一、贸易管制的内涵及研究现状

贸易管制也称贸易监管或贸易规制，是政府履行监管职能的重要组成部分。贸易管制的目的在于维护社会安全、保障贸易公平和保证物资供应等。当前，政府对进口品、出口品和国内交易品均实施不同程度的监管。进口管制的对象包括固体废物、洋垃圾及其他危害社会安全及公众健康的物项。出口管制的对象包括矿产品、高新技术产品、古董、两用物项技术或产品等等。国内贸易管制的产品包括军火、野生动植物、毒品、化学品以及其他危害社会稳定和公众健康的物项。

国内外学者对贸易管制的研究主要集中于“普通贸易管制”和“战时贸易管制”。普通贸易管制的相关措施体现于各类进出口管制条例和国内贸易管制规章。战时贸易管制属于临时性管制措施，适用于战争时期对进口、出口和国内贸易的监管。已有研究侧重于贸易管制法律的比较和演变、贸易管制法的域外效力、贸易管制的资金机制、古代贸易管制的寻租问题、以及贸易管制与贸易自由化的关系。战时贸易管制的代表性法案是美国1917 年颁布的《与敌对国家贸易法案》。战时贸易管制的主要手段包括限制战略物资及武器装备出口到敌对国家，以及通过贸易制裁手段达到打击敌对国家的战略目的。在国际贸易管制合作方面，欧美国家试图通过达成共同的管制协议以提升对世界贸易的影响力。

综上所述，已有的研究主要集中于“普通时期”和“战争期间”的贸易管制，而针对“重大疫情时期”的贸易管制问题研究较少。2020 年1 月爆发的新冠肺炎疫情对疫情期间的贸易流通管制提出了新的挑战，迫切需要主管部门制定并发布疫情期间针对内贸、外贸及生产活动的临时管制条例，以更好地应对维护经济社会的稳定和抗击疫情的需要。

二、重大疫情时期的贸易管制特征

（一）贸易管制的分类

贸易管制是政府从国家利益、国内外政策以及履行国际义务需要，对本国贸易活动实行有效监管而颁布的各种制度以及设立相应机构活动的总称。从管制的对象上，贸易管制包括技术、货物和服务贸易管制。从管制的领域看，贸易管制包括国内贸易监管和对外贸易监管。从管制的手段上，对外贸易管制又可以分为关税贸易管制和非关税贸易管制。从管制的时间看，贸易管制包括普通贸易管制、战时贸易管制和疫期贸易管制。

（二）疫期贸易管制的理论基础

政府管制兼具经济性和社会性特征。政府管制有时也称政府规制或政府监管。疫期贸易管制属于政府监管，是政府在疫情期间履行监管职能的体现。政府实施的疫期贸易管制同样具有经济性和社会性两种属性。从经济属性来看，疫期贸易管制就是要最大限度地克服因人员流动限制而导致的市场交易受阻问题。从社会属性来看，疫期贸易管制需要确保防疫物资的合理配置，维护社会公正和公平。

疫期贸易管制是克服市场失灵的重要手段。疫情期间的物价信号由于“恐慌”和“信息不充分”等原因，往往不能真实反映市场的供需情况。另外，由于疫情的突然爆发，公众对防疫物资及生活物资的囤积需求心理存在非理性情形，所以，此种情况下容易形成“抢购潮”和“哄抬物价现象”。市场机制在疫情期间不能很好地发挥调节作用，此时，需要引入政府管制以更好地应对市场失灵。

疫期贸易管制是合理配置资源的必要措施。普通时期，价格、物流、资金流、信息流和人员流动等共同维持市场上的供给和需求的相对平衡。但是，疫情的突然爆发会阻断“人员流动”，从而使上述资源配置的链条出现断裂。此时，需要政府接管资源配置重任，并协调好资源分配中的多种矛盾。

疫期贸易管制兼顾市场交易原则和社会公平原则。疫情在不同程度上扭曲了原有的市场交易规则，“收益最大化假设”不再是或者至少暂时不是企业的主要目标。处于疫情期间的企业关于“利润”和“社会责任”的抉择可能会出现偏向。尤其是对于生产防疫物资的企业，在疫情期间，对“社会责任和企业使命的追求”会高于对“利润的追求”，换言之，某些企业即使没有利润，也会依据国家和社会的需要加班加点组织生产。可见，疫期贸易管制是对企业“利润最大化”和“社会责任最大化”的再平衡与再抉择，让“个体理性”更好地服务于“公共理性”。

（三）加强疫期贸易管制的必要性

1.贸易管制能够确保物资需求的有序性。疫情的突然爆发会促使特定医疗和防疫物资需求出现井喷式增长。医疗和防疫资源的短缺又会增加疫情的防控难度，加重人们对疫情恐慌情绪的蔓延。满足医护人员和患者的医疗物资需求是抗击疫情的第一要务。政府加强疫情期间的贸易管制，就是要优先考虑一线人员的物资需求，避免出现“哄抢防疫物资”和“物资配置低效”现象。

此外，贸易管制也是解决“过度防疫”和“防疫不足”的重要手段。例如，在一线工作的医护人员无法充分配备N95 口罩及防护服，这类现象就是防疫不足。而非一线人员能够佩戴N95 口罩，但从防疫级别和需求上来看，不需要配备N95 口罩，只需要一般的外科口罩或防护口罩，此类现象就是过度防疫。从资源配置视角来看，最稀缺的资源应该配置到最需要的部门和岗位。N95 口罩现象只是防疫物资低效配置的典型代表之一。在疫情爆发期，政府需加强贸易管制，将医疗物资合理且科学地配置到需要的部门。

2.贸易管制能够保证物资流通的有效性。疫情的突然爆发中断了正常的商贸流通。由于必须关停部分的商贸流通渠道以减缓或控制病毒的传播，所以，物流网络和通道变得十分稀缺，由此引发如下几类矛盾：一是防疫物资和非防疫物资的流通矛盾；二是疫情定点治疗医院和非定点治疗医院的物资保障矛盾；三是新冠肺炎患者和非新冠肺炎患者的医疗资源分配矛盾。

政府通过加强贸易管制和科学引导，可以从物资流通上优先保证防疫物资的供应，加强疫情定点治疗医院的物资保障，为新冠肺炎患者争取优先的物资供应。同时，政府通过贸易管制又能够兼顾到非防疫物资的流通，防止经济的停滞，保障非新冠肺炎患者得到及时救治的权益。

3.贸易管制能够保证物资生产的稳定性。疫情爆发往往引发各类防疫物资出现严重供不应求的状况。贸易管制的目的就是要合理的调配生产资源，区分出“优先生产”“正常生产”和“减少生产”等不同的级别，并给予不同的政策措施。针对亟需的防疫型物资需要鼓励优先生产，而对于人民群众的必需品则需要确保正常生产，其他非必需的物品则应该鼓励在疫情期间减产或停产，以减少劳动力流动和积聚而导致的传染风险。

疫情持续期间，各地生产企业缺乏对时局的全盘把控，此时，政府根据疫情防控形势需要，及时给相关企业做出引导，下达“增产”“减产”“转产”或“待产”等政策建议。在防疫物资的生产方面，只有引入政府的贸易管制，才能有效地防止防疫物资出现“产能不足”或“超额供应”等问题。可见，政府贸易管制有助于统筹防疫物资和非防疫物资的产量和产能配比。

三、贸易管制的主要法律法规及存在的不足

（一）贸易管制的主要法律法规

我国贸易管制的法律法规主要针对普通时期，没有针对战争时期和重大疫情时期发布专门的贸易管制规章和条例。我国对外贸易管制的主要法律依据有《对外贸易法》和《海关法》等，对国内贸易实施管制的主要法律依据有《公司法》《合同法》和《企业所得税法》等，对国内生产设施管制的主要法律法规有《安全生产法》和《安全生产许可证条例》等。

在突发重大事件管理方面，国家成立了专门的“应急管理部”，并于2013 年10 月出台了《突发事件应急预案管理办法》。虽然应急管理部涵盖了防汛抗旱、抗震救灾、安全生产、森林草原防灭火和国家减灾委员会等部门，但是，目前尚未专门针对重大疫情设置独立的管理机构。

（二）新冠肺炎疫情期间贸易管制的不足

1.物流受阻。在国内受到城市“封城”、航线“关停”、企业“休业”、铁路“停运”等多种因素的影响，在国外受到限制出入境和国际航班直飞取消等因素的冲击，普通物资和最紧缺的防疫物资的运输都面临较大的困难。例如，在新冠肺炎疫情期间，中国邮政、顺丰等多家企业发往重点疫区的快递业务受到不同程度地中断。此外，部分国家停飞到中国的直飞航班后，许多侨胞筹集并准备捐助给国内的防疫物资很难顺利托运回国。

2.物资截留。新冠肺炎疫情期间，存在扣押和征用防疫口罩现象。这一方面暴露出少数管理人员缺乏防疫的全局观，另一方面也说明相关部门危机管理能力的欠缺。在物资紧缺的时候，如何合法地科学地筹集和调配防疫资源，是地方主管部门必须直面和解决的问题。为保障稀缺的防疫物资安全地流通和配送，我国有必要制定专门的管制条例，明确各级政府及相关部门的权利和责任。

3.无效捐助。新冠肺炎疫情期间存在通过“红十字会”捐助、直接捐助给单位和个人等多种渠道。红十字会在医疗物资分配上需要更加科学。例如，在新冠肺炎疫情期间，武汉红十字会收到的各类捐助数量庞大，而在对相关医疗物资的分配上备受社会关注，科学和高效地分配和管理捐助物资的压力非常巨大。此外，从各大医院反馈的信息来看，部分捐赠者所捐物品有时“不符合要求”，达不到防护用品的规格等级。可见捐助者、接受者和管理者三方的信息沟通机制造成一定程度的“无序捐助”和“无效捐助”。

4.通关受限。新冠肺炎疫情期间出现境外捐助的防疫物资在通关时受到阻挠情形。从国外海关发布的政策来看，少数国家在疫情期间限制各类防疫物资的大批量出口，对相关物品实施出口限制。此时，需要我国从外交层面等进行交涉，及时获得国外的出口许可。而从国内海关来看，虽然海关总署要求各地海关开放绿色通道，快速放行各类入境的防疫物资，但是仍然缺乏系统的宏观的制度指导和保障。

5.产能不足。疫情期间从生产角度暴露以下问题：一是生产假冒伪劣的防疫物资，例如，随着口罩日渐紧缺，全国多地爆出生产和兜售假口罩事件。二是紧缺物资的产能无法尽快提升。原有生产防疫物资的厂家在“井喷式”需求面前，即使加班加点也无法满足巨大的需求缺口。而其他可能通过转产来生产防疫物资的厂家又担心投入过大，尤其是疫情过后，大量固定成本闲置或产品积压。单个厂家无法全面获悉市场需求，各地的生产厂家也无法协调，所以，亟需政府从全局引导和规划全国的防疫物资生产。

“饮料企业转产消毒液，童装厂改做防护服”现象既是疫情防控时期的无奈之举，更是凸显了重大疫情期间优化和统筹产能的必要性和紧迫性。虽然有部分地方政府为了解除生产企业的后顾之忧，鼓励企业转产到亟需的防疫物资的生产，并承诺对将来防疫物资产品可能的积压由政府照单全收，但是此举只是临时举措，关键还是应该从全国层面对疫情期间的生产给予制度上的长效保障。

6.违规销售。“哄抬物价”和“哄抢物品”是疫情期间最为突出的两类现象。“连夜抢购双黄连”事件和“高价兜售口罩”现象体现了疫情期间亟需加强销售管理。对于紧缺的防疫物资，建议由政府第一时间统一接管，社区作为派送终端，及时公开分配原则和方案，从原来的“药店抢购”转变为“居家配送”，以此降低和规避由于大规模积聚抢购而导致的相互传染风险。

四、重大疫情时期的贸易管制体系建议

重大疫情期间，控制好“人员流动”是关键，而确保“物资”和“资金”的正常流动则是根本保障。政府加强贸易管制的目的就是要在限制“人员流动”和大范围“人员隔离”的前提下，让物流和资金流顺畅地运转，为整个社会机体“供血输氧”和“增强免疫力”。

目前，我国已经按照突发公共卫生事件的影响范围和危害程度等，将突发公共卫生事件应急响应分为Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级和Ⅳ级四个等级，明确了从国务院到地方政府的管理职责和分工。在组织机构上从中央到地方都构建了较完备的行政管理体系，明确疫情防控的第一责任人，展现了务实高效的行政管控能力。但是，在面对重大突发疫情时，我国还没有形成完善的贸易管制体系，还未能提供系统化的制度保障。

（一）设立独立的管制机构

我国作为人口大国，做好重大突发公共卫生事件的监管和处置工作事关国家安全和民族安危。目前，我国的应急管理常设机构是“国家应急管理部”，本文建议在下设的议事机构防汛抗旱总指挥部、抗震救灾指挥部、森林草原防灭火指挥部、安全生产委员会和减灾委员会基础上，增设“重大疫情管理指挥部”，该指挥部与国家卫生部保持密切联系，随时跟踪我国公民或社区的疫情信息，及时评估疫情风险，科学做出疫情防控决断，统筹和协调疫情期间与其他部委的分工与协作。

建议在“机关司局”层面增设“疫情防控与管制司”，与“防汛抗旱司”“国际合作和救援司”“火灾防治管理司”等成为平行常设管理机构。“疫情防控与管制司”的主要职责包括在疫情前做好防控和预警等工作，在疫情爆发时做好人员、物资、救援等管制措施，在疫情结束后做好疫情总结和复工复产等工作。

（二）颁布专门的法律法规

在重大突发疫情爆发时，“封城”和“隔离”是第一要务，同时应该及时启动如下几类临时管制条例，为处于“封闭”和“隔离”中的患者和群众提供基本生活保障，为处于区块隔离和活动停滞的社会机体正常“供氧”和“输血”。

1.研究制定重大疫情时期进出口贸易临时管制条例。特殊时期颁布临时的进出口贸易管制条例是非常必要的，其目的是优先保证紧缺物资的国内供应，积极争取境外物资的获取或援助，减少防疫物资入关的手续，节省重要物资的通关时间，为抗击疫情提供及时的物资保障。

商务部、外交部和交通部等部门针对疫情共同制定进出口贸易临时管制条例，与外国商谈防疫物资入境专用绿色通道，为海外华人华侨向国内捐助提供清关、运输和信息平台等服务，构建从境外到国内疫区“一站式”运输通道。

进出口贸易临时管制条例清楚地列明各类通关货物的优先级别，并指定相应的清关通道，公开清关口岸名称、流程及联系方式，提供全国的单一的信息服务平台。尤其是在国际空运和海运航线大幅度缩减、国际运力有限的情形下，适度限制一般物资的国际运输，优先保证防疫物资的入境通关。

2.研究制定重大疫情时期国内贸易临时管制条例。商务部、国家市场监督管理总局和交通部等共同制定重大疫情时期国内贸易临时管制条例，该条例出台的宗旨就是要为疫情期间国内市场运行提供指南。新冠肺炎疫情期间的“抢购双黄连事件”以及“高价口罩现象”表明加强国内贸易管制的必要性。

国内贸易管制的首要任务就是在保证防疫安全的前提下，在商铺和公共营业场所大面积关停的形势下，有组织地允许特定的商铺和药店等正常营业，在政府的管制下实施有序经营。对于国内交易场所无论是“关停”和“放开”都要确保有序和科学。不仅对疫情爆发之初“紧急关停”给予指导方案和详细步骤，还要对疫情控制过程中和疫情后期制定明确的“有序放开”政策。

3．研究制定重大疫情时期国内生产临时管制条例。农业农村部、工信部、财政部和商务部等共同制定和发布国内生产临时管制条例，旨在确保“战疫情”和“保生产”两大重要任务的完成。国务院对疫情时期的生产进行统一部署，处理好防疫物资生产与非防疫物资生产的关系、重点疫区生产与非疫区生产的关系短期为“疫区防控生产”和长远为“经济发展目标生产”的关系。

国内生产临时管制条例需要明确制定非医疗企业转产医疗产品的详细补贴政策、税收优惠政策以及疫区结束后的积压产品回收措施。财政部依据党中央的统一部署，合理调配资金，优先扶持疫苗研制企业、防疫物资生产企业、满足人民群众基本生活保障的生产企业。

国内生产临时管制条例还需要指定权威机构负责搭建全国性的生产供需信息平台，实时依据防控形势需要统筹和挖掘各地的生产潜能，确保各地区不重复投资、不重复建设、不存在大量防疫物资产能过剩等情形。国内生产临时管制条例需要明确指示在特殊时期“谁生产”“何时生产”“生产什么”以及“生产过少”的问题。

国内生产临时管制条例需要依据疫情防控的不同阶段制定不同的指导政策。在疫情爆发初，需要制定相关政策明确规定哪类企业或生产部门需要立即关停，哪类企业需要逐步关停，哪类企业需要减产而暂不关停，哪类企业应该增产以支援疫情防控需要。确保在疫情爆发和管制条例生效之日迅即将不同的生产指令发布到相关的企业责任人。在疫情爆发过程中，需要引导有条件的非医疗企业转产生产国内亟需的医疗物资，并出台相应的鼓励政策。此外，还需要协调不同防疫物资的产能，防止出现有的防疫物资过剩，而有的防疫物资缺乏等现象。在疫情好转和结束时期，国内生产临时管制条例还必须能够引导全国企业有序“复工”和“复产”，并能够给相关企业留出足够的转产缓冲期，并制定详细的针对转产缓冲期的企业税收和银行贷款优惠措施。

综上所述，面对重大突发疫情，物资的储备十分重要，而制度的储备必不可少。我国虽然已经建立起较好的物资应急储备体系，但是在应对重大突发疫情的贸易管制体系上还不是很完善。应及时发现和总结本次疫情的经验和教训，早日制定和形成我国应对重大突发公共卫生事件的贸易管制体系，将其纳入国家层面的“应急制度储备”之一，以备不时之需。