关于“标准地”“亩均论英雄”改革的探索与思考

刘明国 那国峰

(沈阳市土地储备服务中心，辽宁沈阳 110014)

“标准地”是指在完成区域评估基础上，满足容积率、固定资产投资强度、亩均增加值、亩均税收、亩均营业收入、单位能耗标准、单位排放标准等至少五项基本指标进行出让的国有建设用地。

“亩均论英雄”是根据企业占地和实际产出，以亩产效益为核心考核企业，规模以上工业企业综合评价以亩均税收、亩均增加值、全员劳动生产率、单位能耗增加值、单位排放增加值、R&D经费支出占主营业务收入之比等6项考核指标为主，其实质是通过企业亩均效益，鼓励和倒逼企业通过加大研发投入等手段转型升级，从而推动整个经济实现质量变革、效率变革、动力变革，以完善适应高质量发展的制度供给，推动形成质量高、效率优、创新强、体制活、协调性好的具有区域特点的现代化经济体系。

近年来，浙江、江苏等地进行了“标准地”、“亩均论英雄”改革，这是一项在全国具有先发优势的制度创新工程。

一、改革进程

1.标准地

2017年，根据浙江省委、省政府部署，湖州市德清县作为全省首个企业投资项目承诺制改革试点，率先起步探索开展“事前定标准、事后管达标、亩产论英雄”的企业投资项目“标准地”试点。2018年，浙江省政府依据德清县成熟的经验做法，出台了《关于加快推进“标准地”改革的实施意见》，要求各省级以上开发区园区等重点区域，在2019年全面推广“标准地”制度，以“标准地”制度供地的企业投资项目，实现开工前审批最多100天。通过“标准地”改革，浙江省建立了“系统化、科学化”的指标体系，营造了“高效率、优服务”的营商环境，打造了“全过程、双闭环”的监管模式，形成了“有约束、更灵活”的奖惩机制。

2.亩均论英雄

“亩均论英雄”改革主要经历了三个阶段：首先是改革探索阶段，早在2006年，浙江省绍兴县在全国率先探索开展“亩产效益”评价和资源要素市场化配置，通过倡导集约节约利用资源，转变粗放的增长方式，注重质量效益的提升；其次是试点拓面阶段，2013年9月，浙江省选择基础更为扎实、条件更为成熟、推广意义更具样板价值的海宁市，启动“亩产效益”为导向的资源要素市场化配置改革试点，综合考虑亩均产出、亩均税收、单位能耗、单位排放等指标，实行综合评价，完善落实差别化的用水、用地、用电、用能、排污等资源要素配置和价格政策措施；最后是推广改进阶段，2018年，浙江省正式印发《关于深化“亩均论英雄”改革的指导意见》，至此，“亩均论英雄”改革上升为浙江优化经济结构、转变发展方式、迈向高质量发展的重要政策和制度。

二、改革意义

1.标准地

（1）有利于深化资源要素配置市场化改革

“标准地”改革使得企业拿地不找“市长”找“市场”，更好实现以市场化方式招引遴选高质量项目落地。

（2）二是有利于推动政府从简政放权到全面创新

为找准“有为政府”和“有效市场”黄金结合点推动营商环境进一步优化，实现了企业从取得土地到开工建设全程“最多跑一次”、审批高效，中介事项等费用由政府“买单”。

（3）三是有利于实现从源头开启高质量发展的综合管控

“标准地”、“明码标价”直接推动土地节约集约化利用，倒逼企业转型升级。

2.亩均论英雄

（1）倒逼出企业发展高质量

“亩均论英雄”评价体系中，A类为优先发展，B类为鼓励提升，C类为监管调控，D类为落后整治。不同类别企业，在财政奖励、要素价格上分别享受不同的待遇。在切实推进降本减负的基础上，各地政府可依据企业“亩产效益”综合评价结果，依法依规实施用地、用电、用水、用气、排污等资源要素差别化政策，扩大差别化价格实施行业范围，加大首档企业激励力度，倒逼末档企业提升资源要素利用效率。

（2）倒逼出创新驱动新局面

“亩均论英雄”显性层面是提高土地等资源要素的利用率和产出率，深层面是以激励企业创新，摒弃“摊大饼”式的粗放增长方式。通过“亩均论英雄”改革，浙江淘汰了500家落后企业，达到了“腾笼换鸟”的目的。

（3）倒逼出亩均效益大提升

以最小的资源环境消耗获取最大的发展效益是改革的基本目的。基于此，浙江强调要高效能推广“十法”，即腾笼换鸟法、机器换人法、空间换地法、电商换市法、品牌增值法、兼并提效法、管理增效法、循环利用法、设计赋值法、新品迭代法，明确“亩均论英雄的改革目标。

三、改革启示

1.有效推动政府从简政放权到全面创新

浙江省标准地开工前审批不超过100天，土地出让最快21天，而多数城市工业项目需通过“多规合一”平台空间协调10余个部门，约180天完成土地出让。实行“标准地”改革，将大幅减少审批事项，使企业从取得土地到开工建设全程“最多跑一次”，进一步推动政府放管服和营商环境的优化。

2.进一步提高土地集约节约利用，促进工业高质量发展

浙江省工业用地指标不仅涵盖单位能耗标准、单位排放标准、全员劳动生产率、R&D投入占比等指标，投资强度指标也较为严格。完善工业用地标准、产出标准评价体系，通过“正向激励+反向倒逼”政策，将有效推动要素向高效益、高技术、高成长性的企业集聚，打造高质量发展新优势。

3.试点先行，强化顶层设计，上下联动

对试点地区给予相应行政级别的土地审批权限等政策支持，通过试点取得成果后，以省政府名义印发实施意见，省直各有关部门制定工作指引，指导各市制定本地区标准、实施细则，来推动各项工作的有序展开。

4.“标准地”和“亩均论英雄”相互关联

“标准地”和“亩均论英雄”不是孤立割裂的，而是相互关联的，服务于开发区园区实现高质量发展。“标准地”项目通过达产复核后，进入运营阶段，转为按“亩均论英雄”综合评价管理，实现项目全生命周期闭环监管。通过“标准地”改革控制增量项目、通过“亩均论英雄”改善存量项目，双管齐下，一边淘汰落后产能、获得土地资源，一边控制项目准入、引入高质量项目。

四、改革工作建议

1.实行“标准地”改革，从用地源头开启高质量发展的有效综合管控

（1）事先做评价，补齐区域评估短板

根据地区实际，加快推进试点区域规划环评、能评、压覆重要矿产资源评估、地质灾害评价、水土保持方案、防洪评价、水资源论证等工作，为科学设定“标准地”指标提供基础依据，进一步提高建设项目审批效率。

（2）事前定标准，构建出让指标体系

借鉴浙江、江苏等地区成功经验，根据城市产业准入、功能区划和区域评估结果，在“工业领域优先发展产业项目用地出让最低价格标准管理办法”指标的基础上，进一步扩展亩均增加值、亩均营业收入、单位能耗增加值、单位排放增加值等指标，健全“标准地”出让指标体系。结合城市发展阶段性特征和实际发展水平，在区域评估的基础上，充分考虑地区差异，合理设定“标准地”出让指标基准值，指标既不能过低，造成土地利用低效，也不能过高，影响发展前景好的项目落地，必要时可以有针对性地采取“一企一策”。建立指标动态调整机制，合理提高标准，细化行业分类，强化能耗、污染物排放等总量控制。

（3）事中作承诺，推进审批制度改革联动

建立与建设项目审批代办制、承诺制联动机制，明确“标准地”出让承诺履约要求、履约标准、违约责任等事项，深化企业投资项目审批“最多跑一次”改革，完善项目竣工验收、达产复核及不动产登记办理等具体办法。

（4）事后强监管，建立全过程监管体系

建立覆盖项目建设、竣工验收、达产复核、股权变更等环节监测核查机制，实施协同监管。同时建立企业投资信用评价体系和全过程信用档案，按约定予以奖惩。

2.实行“亩均论英雄”改革，不断提高全要素生产效率

（1）查清工业家底

全面梳理工业用地、企业、信息平台底数，建设综合评价大数据平台，保证数据信息准确、完整、及时更新和共享。

（2）科学设定综合评价指标

在准确统计企业各项指标数据的基础上，科学设定综合评价指标体系，不同企业要体现差异化指标设置。例如：规模以上工业企业评价要以亩均增加值、亩均税收、单位能耗增加值、单位排放增加值、全员劳动生产率、R&D经费支出占主营业务收入比等6项评价指标为主；规模以下工业企业评价以亩均税收、单位能耗增加值、R&D经费支出占主营业务收入比等3项评价指标为主。另外，根据企业实际发展情况，定期动态调整指标基准值。

（3）合理开展企业综合评价

围绕产业发展的主攻方向和工作推进的重点难点，合理设置各项指标评分权重。对当地经济发展贡献大、在创新转型和高质量发展方面引领示范带动作用强的企业，在评价时可视情给予合理加分；对新设企业、新升规企业、重大项目建设期内企业，可设置过渡期。

（4）建立企业分档管理制度

根据评价结果，将工业企业分为A（优先发展）、B（鼓励提升）、C（监管调控）、D（落后整治）四档，并向社会公示。原则上A档企业不超过20%，D档企业不超过5%。对发生重大安全生产、重大环境责任事故和食品安全事故，违反税收法律法规且情节严重，未完成年度节能减排、去产能任务，以及环保、能耗、质量、安全等指标不达标的企业一律不得列入A档和B档。

（5）建立健全资源要素优化配置机制

根据企业分档，依法依规科学建立差别化用地、用能、用水、排污、信贷、财政等“正向激励+反向倒逼”机制，重点加大A档企业支持力度，优先保障资源要素服务，倒逼D档企业提升资源要素利用效率，促进优胜劣汰，推动企业深化创新驱动，提升亩均效益，实现高质量发展。

（6）推进产业和区域“亩均效益”综合评价

在工业企业综合评价的基础上，加快推进工业重点行业及试点开发区（园区）的“亩均效益”综合评价。