新中国70年农村土地制度改革历程：困境与突破

◆吴 静

新中国成立70周年以来，农村、农民、农业问题始终占据着党中央发展战略的中心位置，从建国开始，一直到现在，农村土地改革仍然在进行中。土地作为重要的生产要素，是农业之本、民生之源。一国所实行的土地制度有着深刻的历史文化背景，长期以来，农村土地制度通过协调土地的占有权、支配权、使用权等权责关系，不仅在增加农业收入，保障农民稳定生活方面取得了巨大成就，而且发挥了支撑新型城镇化发展的重要作用。我国政府自新中国成立以来，进行了多次农村土地制度改革，家庭联产承包责任制的全面推广促进了农业产量的急速增加和农民收入的大幅提高，但随着城镇化进程的加速推进，原有土地制度呈现出主客体模糊、土地分散化、零碎化经营等现实问题。清晰掌握土地制度演变的历史进程，不仅能够全面分析制度改革的动因及变革措施，更有利于推动建立乡村振兴战略下适应经济社会发展的土地制度、落实土地权利流转、推动农村及整体经济健康可持续发展。

一、乡村振兴战略实施前的农村土地制度变革

（一）改革开放前的农村土地制度（1949年-1977年）

1.土地改革时期（1949年-1952年）：“农民所有、个人经营”

封建时代的最基本的中国土地制度是地主所有制，表现为一种二权分置的生产关系，所有权归地主，一般地主占据较大面积的土地，而缺乏土地的农民则只能通过租赁的方式从地主处获得土地使用权，土地生产的粮食通过一定比例由地主和农民获得，一般地主享有较大部分。新中国成立后，中央政府为改变农民的受剥削地位，更好地恢复和发展农业生产，以及更好地促进农村发展，于1950年6月发布实施了关于土地改革的相关法律，以国家立法形式明确“耕者有其田”政策，即农村土地所有权不再属于少数人，而是归农民所有，这是历史上农民首次真正拥有了土地。通过这次土地制度改革，农民享有对土地的所有、使用、处分及收益等权利，国家则通过土地权属登记、发证确认、征收契税等方式统一管理农地。

2.初级农业生产合作社（1953年-1956年）：“农民所有、集体经营”

在之前的第一次土地制度改革中，农民土地所有制无论在法律上还是在农业生产的实践中都得到了确立，农民积极性达到无与伦比的高涨，生产也在较短时间内获得了恢复和发展，人民生活也得到了充实的保障。但分散经营的小农经济，在当时不发达的经济和技术条件下，具有生产力水平低下、生产规模小、生产工具简陋等特点，这些特点决定了生产远远跟不上需求的发展。基于生产和需求之间的矛盾，中央政府决定将分散的小农户组织起来，走互助合作的合作社道路。为了在全国推广合作社的做法，1956年3月实施的关于合作社建设的相关章程为建立初级合作社的土地经营体制提供了坚实的法律依据。

3.高级合作社及人民公社化（1956年-1977年）：“集体所有、集体经营”

初级农业生产合作社通过建立合作互助的方式成功推动了农业生产的持续发展，因此中央政府强调合作化运动的高潮即将到来，主张在全国范围内进一步推动建立高级农业生产合作社，以此种形式的大范围普及来促进生产的提高。1956年6月，经过一系列相关政策的通过和出台，农村土地的所有权从农民私有制改革为集体所有制。

50年代中期生产关系改革的成功，让人们获得了胜利的喜悦，中国农村在高级社阶段借助大跃进高潮，掀起了人民公社化运动。1962年9月出台的相关文件，从根本上改革了不适应经济发展的农民所有制，重新建立了基本制度，最终依据经济形势建立土地所有权归公社、生产大队和生产队的生产关系，走向了集体所有，集体经营的道路。

（二）家庭联产承包责任制（1978年-1992年）：“集体所有、家庭承包经营”

十一届三中全会结束后，农村土地制度改革首先拉开了经济改革的序幕，如何在原有土地制度上进行符合时代要求的创新是重中之重。由于人民公社化时期中国农村地区农地关系紧张，农民面临巨大的生存危机，农村开始自发探索建立家庭联产承包责任制。在这种生产条件下，将家庭作为生产的基本单位，承包土地并且在承包地上进行农业生产，生产的责任和收获的权利均统一在家庭中。同前面从上而下的土地制度变革不同，此次变革的突出特点是从下至上，以诱致性变迁方式在农村悄悄进行的，加之中央政府对“包产到户”的认识和建立经历了一个曲折的过程，因此根据实施主体和推广范围的不同，改革开放后的土地制度变革即发展可分为三个阶段：自发推行、全面开展、全面确立[1]。

1.联产承包责任制的自发推行阶段（1978年-1980年4月）

1978年，在极其贫困的生产条件下，安徽凤阳县小岗村自发将生产队的集体土地分给各个家庭，实行包产到户，每家每户自给自足。这种各自经营的生产方式灵活、责任明晰，使得该村的农业生产得到了良好的改善。这一时期，政府对包产到户的态度发生了明显的转变，从原来的不允许和禁止转变为后来的允许例外。这种态度的转变表现在各个法律条文中，例如改革开放早期公布实施的《农村人民公社工作条例》明确提出：“不许包产到户，不许分田单干”，但是在1979年通过实施的关于农业的文件中明确提出，对包产到户持允许例外的态度，不能全面否定。虽然并没有将包产到户全面实行，但也尚未对此持完全批判态度，只是将“包产到户”的范围严格限定在某些特定范围之内。

2.家庭联产承包责任制的全面开展阶段（1980年-1981年底）

1980年，邓小平同志在一次谈话中严肃并郑重地肯定了经济改革下关于土地制度改革取得的良好效果[2]。根据邓小平同志关于土地问题谈话的精神，1980年召开会议，如何完善农业生产责任制，巩固并扩大改革收益成为这次会议的重要主题，大家对此展开了激烈的讨论。根据这次会议内容，形成了重要文件，并由中共中央下发至各省。文件明确提出，为了扩大农业生产，提高农民收入，改变落后状态，落后地区的政府应鼓励支持群众包产到户的要求，其他地区的政府应该对自愿采取包产到户的群众表示默认允许而不能加以阻挠[3]。该文件见证了中国共产党在政策上的重要进步和思想上的一次重大理论突破，改变了以往对包产到户的僵化观念，有效地推动了农村体制改革。

3.家庭联产承包责任制的全面确立阶段（1982年-1992年）

1982年1月通过的《全国农村工作纪要》，是见证历史变革的重要里程碑，是正式确定了家庭联产承包责任制是社会主义经济的一部分的首要文件。1983年1月相关文件的出台，正式确立了家庭作为生产单位拥有土地承包权利的责任制，以及家庭和集体同时作为经营主体的土地经营方式[4]。

在改革后的生产条件下，土地所有权仍然归属集体，集体始终拥有土地的最终处置权，承包经营权归属于农民，可在承包的前提下拥有生产收获的权利，这两种权利的分离，使得农民成为集体经济组织内部相对独立的经营主体，这一定程度上满足了国家、集体、个人多元主体的内在要求。可以说，中国当前实施的集体所有、家庭分散经营的土地制度，是中国农民的伟大创新，也是中国农村建设的重要一步[5]。

（三）市场经济背景下的农村土地制度变革（1993年至今）

包产到户从根本上是一种小农生产方式，随着市场作用的日益扩大，它不符合新时期农业现代化发展的内在要求。土地经营权的改变，伴随着土地收益的相对减少和农村劳动力的自发转移，一方面从客观上相对缩小了土地经营规模，另一方面从产权上固化了农户家庭与小块土地相结合，“有地无人种”和“想种无地”的现象在中国土地上大范围地出现。显然，中国当前农村土地的分散经营模式与农业现代化之间存在着明显的客观矛盾，新时期如何在已建立的基本制度的基础上调动农民的生产积极性，同时改变小农经济生产方式，实现农业规模经营，扩大农业收益库是该时期土地制度改革的基本主题。1992年邓小平同志南巡讲话后，思想禁锢被进一步打破，开放程度得到不断提高，城乡经济得到快速发展。中共中央逐渐认识到应不断放宽对土地流转的限制、进一步完善农村土地制度以发展市场经济。为了符合市场作用的决定性，以家庭作为基本生产单位的制度在当前以及未来很长的一段时间内仍然是中国农村基本的土地制度，与此同时政府出台各种相关政策继承、调整现有农村土地制度，允许农村土地流转、扩大土地经营规模以促进城乡经济持续健康发展，“集体所有、家庭承包、多元主体经营”是该时期的主要特征。

1.接受农村土地承包经营权流转（1993年-2001年）

上个世纪90年代初期，经历过改革的中国农村整体发展状况良好，尤其是在劳动力从农村转移至城镇的背景下大片土地的荒废使得经营权流转在农村范围内显得十分活跃，尤其出现了一大批农业大户。在此情况下中央政府一方面主动延长土地承包期，同时允许土地流转的发生，另一方面根据全国土地情况制定出台了相关政策去规范已经出现的农地流转问题。1993年政府宣布承包期在原有明确规定的15年的前提上再延长30年以达到稳定农村社会以及保障农民利益的目标。同年在另一文件上提出坚持土地原有制度不动摇，在此前提下，实行“增人不增地，减人不减地”，承认土地转让的合法性[6]。1998年中央政府实施的《土地管理法》以实实在在的法律条文形式明确承包期可在原有条款的实施基础上再延长30年，同时《管理法》禁止基层组织随意调整土地权，从某种程度上表明中央政府正逐步承认农村土地流转制度，这从某种意义上来说为土地流转制度的探索、完善提供重要的支撑与引导作用[7]。这一时期，由于中央政府制定的相关土地制度政策缺乏对土地流转的详细规定，部分地区仍对其合法性、流转形式等存在争议。

2.探索农村土地承包经营权流转（2002年-2007年）

为适应市场经济发展需要、提升农村农业生产现代化水平，规范稳定农村社会的发展，中共中央开始积极探索土地流转的具体形式和内容。2002年中央政府颁布《承包法》，标志着农村土地流转制度在我国以法律形式被确立，从此之后农村土地可在法律允许的条件下进行合法合理以及农民自愿的流转，其合法性得到了明确承认。2007年3月中央政府出台《物权法》，该法以条文的形式对土地流转的期限、流转主体、流转用途及流转方式做出明确规定，既保护了农户的应有权益，又扩大了农业收益。需要明确的是，中共中央以法律形式明确了土地流转，实际流转的是经营权，而非所有权和承包权[8]。

3.土地确权下的还权赋能（2008年-2013年）

为处理好改革工作中的突出问题，实现乡村振兴，坚持集体所有和家庭承包这两种关系不动摇，在此基础上规范和完善土地流转[9]。2013年“中央一号文件”明确要求在五年内开展并做好对全国农村土地进行详细的土地权利确定工作并对相关承包主体颁发相关证明材料，土地确权是进行下一步改革的重要基础，也是实现土地流转的基础。

“土地确权”是由党和国家为保障农村土地产权能够清晰化处置而开展的实质性步骤，也是解决农村现实发展中人地矛盾和社会发展冲突的关键举措[10]。它一方面明确了家庭单位在农村的基础地位，另一方面清晰了承包经营权归属，为之后的改革确认了清晰的权利责任主体。

4.“新土改”：三权分置（2013年-2017年）

2013年中共中央明确提出中国经济发展已步入新常态，同时，十八届三中全会上提出“全面深化农村改革”“产权是所有制的核心”“赋予农民更多财产权利”等思想，由此以权利分割为主的土地制度改革开始进入新阶段。2014年中央一号文件设置“深化农村土地制度改革”专题，加快推进农村改革。同年11月，党和中央提出在日益壮大的市场经济下，依然坚持集体所有不动摇，在此基础上实现三权分置[6]。2015年，中共中央又根据时代发展形势，进一步提出开展农村土地制度“三项改革”。

在农村实行“三权分置”前，农地所有权归集体，集体享受其处置权，承包经营权归农户家庭所有，家庭作为基本单位拥有在自家承包地上自行生产和创收的权利。伴随着中国城镇化进程的推进，乡村与城市的差距日益明显，大量农业劳动力自觉地向城镇转移，种植土地的劳动力迅速减少，农村土地流转规模和范围也随之增大，涌现出大量新型农业经营主体，两权分离也广泛出现在中国各个地方。在此背景下，中央政府顺应民意，集中荒废土地，提高土地整体收益，提出“三权分置”，允许在所有权和承包权不变的前提下，农民可将农地使用权转移给他人[11]。

二、乡村振兴战略实施前农村土地制度改革的经验借鉴

（一）坚持稳定性与灵活性的统一

土地制度是我国的一项基础性制度，在深化农村土地制度改革过程中，应注重坚持制度稳定性与灵活性的统一，这是改革的重中之重。稳定性体现在：经过40年的土地制度改革，集体所有、农户承包、多元主体经营的土地制度逐渐成为中国的基本制度之一，这一制度是在1978年改革基础上逐步完善的，因此现在以及未来很长一段时间内在进行土地制度变革时也应需要坚持其基本土地制度。灵活性是指在不同历史阶段，土地制度应根据市场社会环境变化而做出相应调整。灵活性体现在：一方面为了保障农民生存能力和保持农村生活稳定，农村土地承包期限不断增加，从15年到30年，再到第三个30年。从另一种角度考虑，为适应城镇化速度加快、越来越多的劳动力自发转移至城镇生产生活的发展趋势，中央政府提出“三权分置”，这是在原有土地制度基础上进行的调整和革新，有利于进行规模化经营，符合现代化需要。

（二）坚持市场力量在要素配置中的决定性作用

随着改革开放和国家开放程度的提高，农业生产现代化、城乡统筹是农业发展的必由之路。现阶段，经济社会日益市场化，由于非农领域和城市优先得到发展，大量的非公有制经济成分也不断显现出强大的竞争力，因此，土地市场化经营必然要求农村土地进一步向经营利润较为丰厚的非农领域、非公有制领域流转。在现代化不断推进的过程中，通过转变农村土地利用方式等改革方式，有利于调整原有僵化的农村生产关系，有效地缓解人地矛盾，适应时代发展潮流，提升农村土地和劳动力资源的配置效率和收益。农村土地制度改革进程中通过发挥市场的决定性作用，以市场导向配置土地资源、劳动力资源等生产要素，引导新型农业经营主体参与土地生产活动，发展多种土地经营形式，激发农村土地市场活力。

（三）坚持规范化和试验性并行

将市场经营加入到中国农村土地制度改革之中，一方面既需要依靠市场进行自身调节，加快土地经营的活跃度，另一方面更离不开政府的宏观调控，在整体上规范土地制度。现阶段，尤其是新时期土地流转存在着各种问题，各方利益主体间矛盾不断涌现，因此需要发挥政府的宏观调控职能。在维持“集体所有，家庭承包”的土地关系长久不变的基础上，以法律形式规范土地经营市场化、规范农村土地经营市场，以解决农地市场化经营过程中存在的问题，为土地改革提供明确的法律依据。在农村土地制度改革过程中，那些经过实践检验、维护农民利益、促进农业现代化的变革方法和举措应以法律或其他形式规范化，进而不断完善符合时代要求的土地制度。

中国的农村土地制度改革坚持走渐进式路线，其典型特征是采取试点先行、总结推广、因地制宜、由点及面的推进模式。通过梳理乡土中国、城乡中国背景下中国农村土地制度和政策变革历程，可以发现中共中央针对不同历史阶段、不同社会发展需要，不断的调整农村土地制度，同时在制度变革进程中，坚持从基层实际出发、因地制宜、勇于创新，最终构建符合时代发展要求的土地制度。

三、乡村振兴战略下农村土地制度变革面临的困境

中共十九大报告提出经济发展和不断开放的新时代要求我们必然要加快完善已经实行的“三权分置制度”。2018年，中共中央、国务院印发相关文件指出，应坚持将“三农”问题当做政府的工作重心，推动农业现代化始终是乡村振兴和社会稳定的关键一步。2018年通过的《土地承包法》，正式将“三权分置”写进了法律中，最终以法律条文的形式正式确立和实施。日渐高涨的农村土地制度改革诉求如何有效实现，需要改革者们以史为鉴，重新审视改革所遇的各项困境。

（一）改革内容与改革目标尚难精准匹配

以“三块地”改革为核心内容的修法式改革，已在全国33个试点地区进行全面“落地”试验。通过对4年多的改革总结不难发现，尽管改革达到了部分预期目标，如实现了集体经营性建设用地顺畅入市。但从改革的终极目标看，试图以基层试验方式，找寻到地方政府财政以土地售卖为主要方式的路径与方法，扩大政府财政来源，补齐农村土地各项权能“短板”，重构各个利益者之间的土地利益格局，显然是不现实的。因当前改革仍然主要以政府力量进行推动，由政府制定相关政策制度进行外化，大刀阔斧般的改革肯定会触及到政府的既得利益。因此，如何正确处理中央顶层设计与地方基层试验的关系，在确定目标的同时，赋予基层足够的改革事权，使改革内容与目标能够精准匹配，是需在改革前首先思考解决的问题。

（二）改革主线与改革辅线尚难协同推进

农村土地制度改革是隶属于农村集体产权制度改革的一项支线，如何确保在取得原有效果的同时仍然坚持改革的整体性、系统性以及协同性，是在原有制度上进行改革需重点关注的问题。以土地入市改革为例，土地入市前，首先需要解决集体作为土地所有权人的主体身份问题，即产权归属必须清晰。而因对此问题的认识不清，实践中曾出现以村委会或集体资产管理公司作为权利人的情形；又如，在入市后的集体内部收益分配中，必然在分配中会涉及到集体资产管理及基层民主自治的改革配套内容，若集体内部尚未建立规范、科学的集体资产管理制度，形成良好的基层自治规则，也会最终影响到对入市改革的评价。因此，改革牵头部门与配合部门之间是否能够在职能上进行有限衔接，在政策上进行紧密配合，让改革能够朝着正确、平稳地方向前进，从改革实践看，仍有较大提升空间。

（三）改革过程与改革成效尚未量化评判

农村土地制度改革涉及到数以亿计农村人口的切身利益，其成效直接决定了对改革本身的评价。改革开放40年来，因土地制度改革而带来的农业、农村、农民的变化，不仅是实实在在可以看到的，并且是值得历史铭记的，农民的幸福感得以极大增强，不仅实际获得利益增多，由此而带来的安全感也大幅提升。而当回顾改革所取得各项成就时，如何对成就进行量化评判，以更加客观、科学地指标体系去检验改革的得失成败，目前尚未见有相关的成果体现。究其原因，既有构建量化指标体系的固有难度，也有对改革效果的具体呈现，缺乏精准性预判，故仅能以概述方式进行改革成效总结，在一定程度上导致了改革的盲目性与滞后性。

四、农村土地制度变革方向

“三权分置”是我国制度变革又一里程碑式的伟大成果，是新时期我国原有“两权分离”前提下的又一次的伟大创新，既能确保农民正常生活需要，也是实现乡村振兴的坚实力量。基于此，相关改革主体应加快对城乡土地财税制度的同步改革，重构土地利益分配格局；加强对改革内容的关联研究，推动农村实行系统改革；以乡村振兴为引领，探索制度改革的指标评价体系。

（一）加快对城乡土地财税制度的同步改革，重构土地利益分配格局

从全国33个农村土地制度改革试点情况看，各地纷纷形成大量的重要经验，在农村土地制度框架内取得了良好成效，但当比对改革最初设定的目标时，却发现改革实践中所遇的瓶颈问题，并非农村土地制度改革本身所能解决，即制约改革的并非土地制度的灵活性不够，而是藏于土地制度背后的利益格局难以打破。

我国城镇化的实践表明，依赖于对农村土地的持续性征收征用，城市边界得以不断扩张，城市经济得以快速发展。巨大的工农剪刀差，主要来源于对农村土地权利的非适当性约束，由此而催生了土地财政的出现。在推动供给侧结构性改革与经济高质量发展的当下，对农村土地权利的释放仅仅是浮于表面的形式与手段，而实质上是要推动对城乡土地财税制度的深化改革，即以财税手段为依托，让地方政府能够逐步摆脱对征地的依赖，让因缩小征地范围所带来的财政削弱，能够在建设用地入市所带来的收益进行调节和弥补，城市土地存量盘活上找到部分弥补，让城市产业发展，而非“卖地”成为推动城市发展的内生动力，最终在维持基本制度不变的基础上，实现国家、集体、农民等多方主体利益最大化的目标。

（二）加强对改革内容的关联研究，推动农村实行系统改革

“万物土地生”。土地作为农村生产生活的重要基础，其改革涉及主体众多、内容繁多，直接影响着农村最为核心的生产关系与社会关系。与此同时，农村土地制度改革又与股份合作制改革、新型农业经营体系改革等内容相互依存、相互促进。如何调试好不同改革事项之间的关系，让其能够形成改革合力，是须在改革推进中重点解决的问题。一方面，要注重改革的时序性。如土地所有权及使用权的确权制度改革，应先于流转制度改革，才能确保交易的合法性；为了实现收益最大化，集体资产股份量化改革应该做出提前一步的动作，需要先于集体承包经营的建设用地入市改革，才更有可能让入市收益能够为集体经济的发展壮大发挥更大作用。另一方面，要注重改革的耦合性。以农村土地综合整治为例，项目实施中会综合运用到土地权属调整、城乡建设用地“增减挂钩”、宅基地有偿退出、集体经营性建设用地入市等众多改革内容，制度之间如何协同配合，减小制度摩擦，应关注改革中的制度耦合性问题。

（三）以乡村振兴为引领，探索农村土地制度改革的指标评价体系

在农村一、二、三产业融合发展中，过于刚性的土地制度在一定程度上阻碍着新兴乡村产业的落地实施，违背了农村土地制度改革的主要目标。因此，建议借鉴国有土地上正在推行以产出为导向的土地资源配置改革，探索以农村产业发展为导向的土地资源配置评价指标体系。在不侵占基本农田的前提下，制定更加灵活的农村用地政策，吸引更多社会资本下乡参与乡村振兴，将是否有利于当地产业健康发展、集体经济持续壮大、农民稳步增收等作为改革评价指标，以更加柔性的用地政策，增强改革的适用性与聚焦度。