党内法规体系的结构耦合特征及其实践意义——基于系统论的思考

祝捷 宋静

2019年9月15日，中共中央印发了修订后的《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》和新制定的《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》，三个技术性党内法规的施行标志着党内法规制度建设日趋体系化，配套的执行、监督和保障工作正在逐步完善。然而，与此不相匹配的是，目前学界对党内法规的研究更多的是以单部党内法规为中心，或从党内法规的制定、实施和监督等某一方面切入，较少关照党内法规在整个中国特色社会主义法治体系中的功能地位、党内法规体系自身的发展逻辑以及党内法规体系内部的关联结构等问题。宋功德教授在《党规之治》一书中曾引入“结构性耦合”作为理论分析工具，描述和阐释党内法规制度建设与党的自身建设其他方面的互动关系，［1］但对于党内法规体系的结构耦合特征及其实践意义还需要进一步深化。结构耦合是系统论的标志性概念，也是社会科学领域一种比较成熟的研究方法。近年来，中国法学界一批学者大量运用哈贝马斯、卢曼等人的系统思想研究法学体系、法律和社会的连结、法学体系和社会体系的关系等问题，已经取得了丰富的成果。［2］事实上，马克思是系统理论的集大成者，马克思主义有着丰富的系统论思想。马克思主义经典作家熟练地运用系统论，不仅解释着世界，也改造着世界。部分中国学者在批判地继承西方学者的系统理论基础上，运用马克思辩证唯物主义和历史唯物主义中的系统思想，从马克思主义哲学视角认识系统科学，为认识事物的功能属性以及内部结构提供了思想武器。［3］在党内法规理论研究领域，系统论作为一种新的研究范式尚未兴起，党内法规体系的结构耦合特征并未获得充分地挖掘和讨论，其实践性也没有被充分发现及运用。

党内法规体系问题，是缠绕在党内法规基础理论上的重要问题之一。基于此，本文采用马克思主义系统思想的基本原理，同时合理借鉴西方学者系统理论中的一般规律，拟从三个不同层次探讨和揭示党内法规体系的运作规律：从宏观层面，探讨和研究党内法规体系是如何进入中国特色社会主义法治体系的，党内法规体系和中国特色社会主义法治体系、国家法律体系之间是什么关系；在中观层面，探讨党内法规体系是如何形成的，党内法规体系和党内法规制度体系、党内法规制度实施体系、党内法规制度建设保障体系和党内法规监督体系是什么关系；在微观层面，党内法规体系各组成部分又是如何构成既结构耦合又功能分化的关系。本文也是希望通过上述问题的讨论，为学界进一步认知党内法规体系的结构耦合特征及其实践意义提供新的视角。

一、自主而不足：国家法律体系和党内法规体系的结构耦合

马克思作为将系统思想运用于社会历史研究的第一人，把社会视为一个独立部分构成的系统，这个统一的系统整体由一些非同质的要素构成，这种辩证法思想奠定了现代系统论的思想基石。［4］在系统内部，各组成部分、各元素之间存在着普遍联系和相互作用，系统因此呈现出不同于部分、要素的整体性特征。［5］现代社会适应功能高度分化形成若干地位相等、功能不等的子系统，中国特色社会主义法治体系作为其中一个子系统，其本身又构成一个运作自主、认知开放的独立系统。［6］由于一个国家的法治体系由多种法治规范构成，不同法治规范因功能差异分化成不同的系统。［7］党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将中国特色社会主义法治体系分为五个子体系，即完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系，十九届四中全会肯定和延续了这一法治理念，这既体现了中国共产党人对于法治的理解和“中国之治”的特色所在，又展示了一幅现代社会法治规范功能分化的理论图景。党内法规体系作为新生事物被纳入中国特色社会主义法治体系，是法治体系在中国自我完善过程中的理论建构，其根本动力源自于社会变迁的客观需求和系统分化的内在推动。中国特色社会主义法治体系是国家法律体系和党内法规体系之间既功能分化、又结构耦合构成的整体。

国家法律体系与党内法规体系结构耦合的形成，源于两者各自作为子系统自主而不足的特性。自主而不足表达了一个系统既可以通过本身在社会中自成一体地运作但同时又依附于外在环境的属性。［8］在马克思主义系统论中，各要素在复杂的相互作用中紧密地共存，这种相互关联不是偶然性的，而是结构性的，各要素只有在交互关联中才能与外界保持联系，从而持续进行自我生产。在整个社会系统的大背景下，国家法律体系通过宪法的造法功能和赋权功能，产出法律规范以实现自我构造，不断分化形成包含制定、实施、监督和保障环节在内的国家法律系统。同样地，从政治系统分化出的党内法规体系通过沟通最初的纲领、党章等少数党内法规，持续实现党规文本的自我生产。两者就此分别形成相对自主的运作体系。在对外环境方面，国家法律体系和党内法规体系为了克服其不足特性保持对外开放，通过系统特有的二元符码（例如国家法律体系的“合法/非法”，党内法规体系的“合规/违规”）转译和吸收来自对方以及经济、社会、文化等领域信息的输入和输出，促进系统的发展和完善。由此，国家法律体系和党内法规体系在系统生成的过程中天然地形成了一种既相对独立又相互依附的结构性关联，这种相互作用的结构性关联即为两者的结构耦合关系。在现实层面，随着“坚持党对一切工作的领导”基本方略地位的确立和实践展开，党内法规的“溢出效应”逐渐凸显，国家法律体系和党内法规体系不可避免地形成以信息输出和输入关系为纽带的事实性结构关联，进一步加深了两者的结构耦合关系。

国家法律体系和党内法规体系的结构耦合可分为静态结构耦合和动态结构耦合两种表现形态。静态结构耦合通过国家法律系统中的根本法（宪法）以及党内法规系统中的根本规范（党章）的规范互动实现连结。［9］一方面，宪法和党章对同一内容从国家和党的角度分别作出规定，如宪法规定中华人民共和国各政党都必须在宪法和法律的范围内活动，而党章规定各级党组织和党员都必须在宪法和法律范围内活动，两者在内容上实现了耦合；另一方面，宪法和党章又在彼此间产生了相互牵引的关系，如党章中党的指导思想的与时俱进，往往牵引宪法中国家指导思想的修改；再如宪法关于军委主席负责制的规定，又在十九大党章修改中成为党章中的一项重要制度。党的一切活动都要在宪法和法律规范之内的逻辑关系决定：党内法规与国家法律的关系，不是党内法规“和”国家法律的衔接协调，而是党内法规“同”国家法律的衔接协调。一个“同”字的表述准确地说明了党内法规相之于国家法律相对自主但紧密依赖的关系。

动态结构耦合借助国家法律和党内法规在实施体系、监督体系和保障体系中的实践互动达成连结。动态结构耦合不拘泥于静态的法律法规文本，而是在具体的制度实施、监督和保障中，把党内法规和国家法律的制度融合起来，实现两者之间的相互融合和相互补充。在实施方面，党员在中国特色社会主义法治体系之中，同时受到党内法规和国家法律的双重约束，而“国法高于党规，党规严于国法”和“把纪律和规矩挺在前面”等政治话语，就充分表达了国家法律和党内法规在实践中效力领域分化但价值同向、功能同向的结构耦合关系。在监督方面，公职人员中的党员在同时受到党纪处分和政务处分时，两者并非是合并执行而是融合执行，展现了党内法规和国家法律在监督过程中的结构耦合。在保障方面，党内法规以条款形式作为其外在表现形式，并在工作机制、理论研究、人才培养等领域大量借鉴和移植国家法律体系的成功经验，也都表明了两者在保障领域的结构耦合。国家法律体系与党内法规体系借助两者之间的耦合关系构成一个逻辑自洽的循环体，由此，国家法律与党内法规两者之间的关系并非二元对立，而是在保持差异性的基础上相互依存，这种逻辑关联使得中国特色社会主义法治体系形成了一个“多元的、动态的、耦合的平衡结构”。［10］

二、系统的自创生性：党内法规体系发展变迁的逻辑推演

要深入理解党内法规体系，不仅需要阐明党内法规在法治体系中的结构性地位，还需要关照党内法规体系自身的发展逻辑，挖掘系统生成演化过程中的功能变迁。党内法规作为一个相对独立的子系统，自产生之初即包含有自创生性。自创生性是指系统以自身为前提、通过不断运作及时地进行自身再生产的特性。［11］马克思主义系统论认为，一切事物都处于不断地运动和变化之中，生产和再生产的持续过程并非有意识的过程，而是再产生的部分相互作用的结果。［12］系统的自创生性决定了，党内法规建设自身带有一种自我衍生、自我扩张、自成一体的内驱力。［13］而推动党内法规系统自创生的根本动力来源于党内法规系统功能的特定化。

党内法规系统的创生伴随着建党之初即已开始。这一时期制定的几部重要党内法规或党内政治文件不仅奠立了党内法规制度体系的传统框架，［14］也构成党内法规系统持续生产的基础结构。1921年7月，党的一大通过具有党内法规性质的《中国共产党第一个纲领》规范了党的名称、性质、奋斗目标等根本性内容，既奠定了党内法规体系的基础，又开启了党内法规系统自我创生历程。次年，党的二大通过的《中国共产党章程》成为制度体系的核心，借由系统内部的一致性不断向外释放价值影响，在历经多次修改后，党章的基本价值理念依然影响着今天的党内法规体系。1938年，毛泽东同志在中共六届六中全会首次提出了“党内法规”这个概念，“为使党内关系走上正轨”“以统一各级领导机关的行动”，［15］刘少奇同志做了《党规党法的报告》，要求“以党规党法教育同志”，［16］确立了党内法规规范党内关系和教育党员的原始功能。根据系统论的思想，功能的特定化是系统的产生、存在和运行基础，也是区别于其他系统的标志。［17］党内法规区别于政治系统的原始功能的确立及其不断特定化，推动着党内法规逐渐从“生产具有约束力决定”的政治系统中分化出来。党内法规系统在建国前尚处于自我探索的萌芽发展阶段，它来源于党内的政治生活实践，脱胎于党内的政治规矩和纪律，在客观上起到了指导党组织建设、严格党内纪律以适应革命形势的积极作用。

中华人民共和国成立后，面临治国理政和党的自我革命的时代需求，党中央开始意识到建构党内法规制度的重要性，党内法规的功能向着监督党组织的领导活动和党员行为变迁。以党内关系为规范对象的党内法规和以社会关系为调整对象的国家法律体系不同的功能分工决定了，党内法规将形成与“稳定规范化预期”的国家法律相对独立又有关联的不同系统。1955年3月，毛泽东同志在党的全国代表会议上指出，“符合党的原则的，比如……正确的党内法规，这样一些言论、行动，当然要积极支持、打成一片”，［18］肯定了党内法规作为全党行为依据的规范地位，也突出了党内法规在维护党的团结和统一方面的作用。邓小平同志在党的八大上提出要发挥党内法规的监督功能，“党除了应该加强对于党员的思想教育之外，更重要的还在于从各方面加强党的领导作用，并且从国家制度和党的制度上作出适当的规定，以便对于党的组织和党员实行严格的监督”。［19］1978年，邓小平在中央工作会议上指出，“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障”，［20］首次把党内法规与国家法律置于同等重要的地位，认识到党内法规是以党章为中心的体系结构，肯定了党内法规和国家法律之间的相互作用关系，党内法规成为与国家法律既有区别又有联系的不同系统。

此后，党中央以全面规范党内权力运作为目标，积极建构党内法规制度体系，健全了系统中的基础主干法规，在厘清党规和国法的关系的基础上，逐渐形成党内法规和国家法律耦合的新型法治观念。党内法规和国家法律部分功能的交合决定了，党内法规于规范的制定、实施、监督和保障不同层面与国家法律系统形成了既功能分化、又结构耦合的逻辑关系。1990年颁布的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》首次对制定党内法规的相关基础问题进行界定，党内法规制度建设开始规范化运作。1992年，党的十四大通过的新党章确认了党的各级纪委的主要任务是“维护党的章程和其他党内法规”，以党内根本规定的形式明确了党内法规在党内的法理地位。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央充分注意到党内法规与国家法律之间存在的结构耦合特征，遵循党内法规系统由制定到实施的客观规律，强调“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”“要完善党内法规制定体制机制”［21］“提高党内法规执行力”［22］。2013年5月，《中国共产党党内法规制定条例》将党内立法权的运行纳入宪法和法律规范范围，把党内法规体系的结构耦合特征法定化。党的十八届四中全会后，党内法规开始作为子体系与国家法律在中国特色社会主义法治体系中协同运行，党内法规由此成为中国特色社会主义法治体系中最能体现“中国特色”和“社会主义”的组成部分。《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》（以下简称“一五规划”）和《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》的相继出台，推动党内立规正式走向制度化和程序化。2019年9月，修订后的《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》和新制定的《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》的出台，标志着党内法规以制定、备案审查和执规责任为核心的技术性规范更加完备，党内法规与国家法律在实施、监督和保障等动态实践中的耦合关系正在形成。

回顾中国共产党党内法规制度近百年的发展历程，党内法规的功能逐渐稳定于调整党内关系和规范党内生活。党的十八大以来，系统功能逐渐特定化于“生产党内规范性决定”的党内法规系统终于彻底完成从政治系统的分化过程。党内法规也由此从封闭走向开放，从政治性规则走向法律性规则，依规治党的观念开始深入党心民心。党内法规由最初围绕党章进行文本汇编到现在党内法规的制定、审查和执行自成体系，形成了一个能够借助规范结构实现自我运作、借助认知开放适应社会变迁的独立系统。从体系架构上看，党内法规体系构成了以党章为根本规定，准则为基本规定，条例为全面规定，规则、规定、办法和细则为具体规定四个层级的七种规范形式，通过上位党规授权、下位党规落实构成一个体系严密、分工不同、自主运转的规范阶层结构，这个结构既是规范体系也是逻辑体系。［23］从规范内容上看，党内法规体系以党章为核心，以民主集中制为原则，分化形成党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规，几乎覆盖了党内法规体系建设的各个环节。［24］在系统演化规律的持续运作下，功能分化的党内法规系统进一步孕育出新的子系统。

三、系统的再分化：党内法规体系的子系统及其结构耦合关系

随着党内法规系统的自我完善，以党内法规制度建设为基础的党内法规体系作为母系统开始分化若干新的子系统。成熟的党内法规体系基于功能分工可分化为党内法规制度体系、实施体系、监督体系和保障体系。这四大子体系是在借鉴国家法律系统“制定—实施—监督—保障”的演化规律和归纳党内法规系统自身生产特点的基础上派生出来的。但是，一个可能由政策层面产生的疑问是：2017年6月中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》（以下简称《意见》）提出，“到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系”，似乎并未凸显监督体系的地位和作用。党内法规监督体系是否能够在政策层面并未提供足够依据的情况下，成为党内法规体系的组成部分？系统的自创生性对这一问题做出了较好地阐释：其一，《意见》在论述党内法规制度体系和提高执行力时，提及“规范主体、规范行为、规范监督”“切实规范对党组织工作、活动和党员行为的监督”“强化监督检查”“形成主体、行为、监督保障三位一体的党内法规制度架构”［25］等丰富内涵，预示了党内法规体系将会在不断成熟的过程中，进一步分化出与“监督”相关的新体系；其二，2016年10月通过的《中国共产党党内监督条例》第五条规定，党内监督的任务是保障党内法规在全党的有效执行，已经从规范层次确认了党内监督和党内法规执行之间存在结构耦合关系；其三，2019年8月中共中央发布的《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》进一步尝试以制度化、规范化的形式把党规执行情况纳入党内监督体系，肯认了党内法规监督体系与实施体系不同的功能分类和逻辑关联，揭示了党内法规监督体系的创生过程。因此，党内法规监督体系在逻辑层面可以而且应当成为党内法规体系的有机组成部分。

在马克思主义系统论的图式中，不仅各个子系统之间、子系统内部存有交互联系，子系统与外部环境之间也存在密切关联，系统内部和外部充满了各式各样的反馈和联系。［26］这种反馈和联系为结构耦合的形成提供了基础。这就要求我们在研究党内法规体系时，要把握系统与环境、部分与整体以及诸要素之间的关系，以达到对体系的全面认识。党内法规制度体系、实施体系、监督体系和保障体系之间并非绝对的类型划分，而是仍保持着系统自主而不足的特性，通过交互关联既竞争又协同，［27］防止“制定—实施—监督—保障”某一体系的去界分化，推动党内法规体系的稳定运行和系统优化。更进一步而言，随着子系统的自创生，党内法规制度体系、实施体系、监督体系和保障体系不断孕育出丰富内涵，为以自我为中心再次分化奠定基础。例如，党内法规制度体系孕育出党内法规的制定、修改和废止等内容，党内法规实施体系涵盖了学习教育、遵守执行、评估督查、清理审核等内涵，党内法规监督体系分化出决策监督、立规监督、执规监督、执纪监督等，党内法规保障体系可细分为政治思想保障、组织机构保障、人才培养保障和工作机制保障等。

当“制定—实施—监督—保障”四个子系统成为各自独立又相互依存的整体，内部序列不是自我封闭式的对立，而是充满相互关联的结构耦合。党内法规体系内部各子体系之间的结构耦合关系，能够更加深刻地解释一些具体党内法规制度的定位和特性。配套立规、备案审查和执规责任制是比较能体现党内法规内部各子体系之间结构耦合关系的典型制度。配套立规在“一五规划”中就是党内法规体系建构的重要内容，“一五规划”提出要加强对已有党内法规制度的配套建设。配套立规的目的在于逐渐完备基础主干党内法规的实施办法和细则，属于党内法规制度体系，但同时配套立规将抽象原则的上位规范具化为操作性和实用性更强的实施规范，彰显了实施体系的功能，因而构成党内法规制度体系和实施体系的结构耦合关系。备案审查作为对制定成果的抽象审查依附于党内法规制定程序，［28］但同时，党组织对党内法规的政治性、合法合规性、合理性和规范性的审查程序带有监督党内法规和党的政策统一性的功能，①《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》第一条规定：“为了规范党内法规和规范性文件备案审查工作，维护党内法规和党的政策的统一性、权威性，根据《中国共产党党内法规制定条例》，制定本规定。”第十一条规定：“审查机关对符合审查要求的报备党内法规和规范性文件，应当予以登记，从下列方面进行审查：（一）政治性审查……（二）合法合规性审查……（三）合理性审查……（四）规范性审查……”由此备案审查可视为党内法规制度体系和监督体系的结构耦合关系。执规责任制是推动党内法规执行和实施的重要制度，②《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》第一条规定：“为了提高党内法规执行力，推动党内法规全面深入实施，根据《中国共产党党内法规制定条例》，制定本规定。”但同时执规责任制包含了监督党组织和党员领导干部履行执规责任的规范，通过“责任制”这一规范工具把实施程序和监督程序连结起来，构成了党内法规实施体系和监督体系的结构耦合。

类似地承担结构耦合功能的具体制度还有很多，这些具体制度很难被彻底归入某一个体系，而是以耦合结构的形式存在，在两个甚至多个体系之间作为信息连接和中转中心。结构耦合集中映射出不同系统间逻辑关联的具体运作过程，有利于党内法规制度体系、实施体系、监督体系和保障体系之间的信息交换和内容更新。在各个子系统既有区别性又有一致性的整个系统中，各个子系统之间形成嵌入式的而非互斥性的关系，通过相互牵制和交互影响形成“你中有我、我中有你”的逻辑结构。

四、系统论研究范式之于党内法规体系建设的实践意义

系统论研究范式的起点在于将党内法规体系视为一个逻辑自洽的系统。这种研究视角有助于突破传统学科的认知局限，深度回应当前中国特色社会主义法治体系建设中亟须面对的“党规与国法的关联与衔接”难题，彻底解释党内法规制度体系、实施体系、监督体系和保障体系之间的逻辑关联，解决某一党内法体系建设工作本身的多重属性带来的困扰，从而指导具体的实践工作。

第一，系统论及其中的结构耦合等理论可以为全面认识中国特色社会主义法治体系的内部结构、遵循党内法规与国家法律各自作为独立子系统的创生规律提供方法指导。如前文所述，党内法规与国家法律在中国特色社会主义法治体系中呈现既功能分化、又结构耦合的关系，从静态和动态不同层面构成了一个兼具整体性、层次性、稳定性和开放性的法治系统。［29］尽管如此，党内法规和国家法律仍应遵循各自的运行机制，在信息交换时必须通过两者之间的耦合结构进行符码转译，符码转译过程即体现为民主制的法律程序。国家法律和党内法规两个系统在进行信息交换时必须经过必要的符码转译，亦即必须通过符合民主制的法律程序把党的意志、主张和决定转化为国家法律和行政决策，在当前党政合署办公以及健全党的全面领导制度的背景下意义重大。以党委在重大行政决策程序中的领导权为例，《重大行政决策程序暂行条例》设置了党委批准决策事项目录标准、重大行政决策出台前的请示报告等制度作为符码转译的机制，以全面贯彻党的路线方针政策和决策部署，把党的领导贯彻到重大行政决策全过程。①《重大行政决策程序暂行条例》第三条第三款规定：“决策机关可以根据本条第一款的规定，结合职责权限和本地实际，确定决策事项目录、标准，经同级党委同意后向社会公布，并根据实际情况调整。”第四条规定：“重大行政决策必须坚持和加强党的全面领导，全面贯彻党的路线方针政策和决策部署，发挥党的领导核心作用，把党的领导贯彻到重大行政决策全过程。”第三十一条规定：“重大行政决策出台前应当按照规定向同级党委请示报告。”因此，在决策启动、公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定和决策公布过程中，党委不再直接参与和干涉政府的重大行政决策的作出，而是充分尊重科学决策、民主决策和依法决策的原则，确保国家法律体系作为独立系统的运行规律。再如，党作为党内法规系统中最重要的主体，对立法的领导也应当借助党内法规和国家法律之间的结构耦合实现对国家法律体系的介入，具体可以通过重大事项决定权、党的修宪建议权、党听取立法报告权等法定机制实现党领导立法，［30］而非以“党政联合发文”这种决定性方式直接干预国家法律系统。同样地，执政党可以通过制定路线方针政策、党管干部原则等相对分离的模式保证执法，依靠把握司法方针政策、打造高素质的司法队伍等不影响司法机关独立行使审判权的方式支持司法。这种信息交换路径看似使得沟通效率降低，实际上对于维持系统的持续存在和自主运作至关重要。党内法规和国家法律依靠其自身特有的二元符码避免在复杂的社会系统中遭受去界分化的风险，在保证各自系统运行自主性的同时，明晰党内法规系统与国家法律系统之间的边界，防止党内法规对国家法律的自主性冲击和不当干涉。

第二，正确认知党内法规体系和国家法律体系间的结构耦合特征，有助于在实践中指导党内法规同国家法律的衔接和协调工作。党内法规和国家法律在保持相对独立的基础上，在规范制定、实施、监督和保障的各个环节均呈现结构耦合的特性，这就要求法治建设工作必须在明晰两个不同规范体系界限的基础上，做好党内法规同国家法律在各个环节的协同承接，以保障两者的良性互动。在规范制定层面，应当遵循党内法规和国家法律各自的功能属性和调整范围，确保党内法规和国家法律系统的自洽周延和不相抵触；对于两者共享的法治议题，党内法规应在符合国家法律的前提下，对党组织和党员的行为提出更严格的要求。［31］在法治实施层面，严格执法和执规程序，对于同时触犯法律和党规的行为，应同时追究违法违纪责任，杜绝以党纪处分代替法律制裁，坚持纪在法前、纪法分开、纪严于法。在法治监督层面，加强党内法规的备案审查工作，通过对新制定的党内法规的合法合宪性审查确保党内法规同宪法和法律相一致，从源头上做好立规监督；配套做好党内法规的决策监督、执规监督、执纪监督，使决策、执规和执纪均处于宪法和法律的规范之下。在法治保障层面，促进党内法规和国家法律在政治保障、思想保障方面的资源共享和信息联动，推动党内法规和国家法律在组织机构、人才培养、工作机制等方面的优势互补和相互支持。做好党内法规同国家法律的衔接和协调工作，实质上就是在两个子系统自主运行的基础上，推动两者互容、统一于中国特色社会主义法治体系之中，形成协同促进、相互保障的格局。

第三，科学利用党内法规制度体系、实施体系、监督体系和保障体系间的结构耦合关系以及子体系共享的“合规/违规”二元符码，有助于打破子体系间的绝对界线，提升子体系间的沟通效率，便于党内法规的实施体系、监督体系和保障体系沟通、借鉴发展较为完备的制度体系快速建构起来，统筹指导党内法规的实际建设工作。党内法规体系建设并非制定、实施、监督和保障四个要素的简单相加与总和，而是需要借助各个要素间的联动运作，获取大于各个要素功能总和的成效。具体而言，党内法规的制定应当谨防“闭门造车”和脱离实际，而应根据实施部门、监督部门和保障部门的信息反馈针对性地进行规则供给，以科学的规范形式和严谨的逻辑结构把党内关系的内在规律表现出来；同时制定机关应当发挥其基础性功能，可以视情对执行情况、实施效果开展评估，促进党内法规实施和执规责任的履行。①《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》第十五条第一款规定：“党内法规制定机关可以视情对实施部门的执行情况、实施效果开展评估，督促党组织和党员领导干部履行执规责任，推动党内法规实施。”党内法规的实施也并非仅仅是实施部门孤立的、机械式的执规，而是应随时关照党内法规制定的宗旨和精神，同时加强与监督部门、保障部门的衔接，发挥监督保障部门在执规责任监督、人财物支持保障等方面的积极作用，［32］克服选择执行、繁琐执行、变通执行等问题，杜绝先紧后松、上紧下松、外紧内松等现象。党内法规的监督和保障工作并非是在制定工作、实施工作中出现问题方才启动，而应当成为一种预防性、常态化的保障机制，贯穿于党内法规从规范文本制定到转化为政治现实的整个过程，促进形成“制定供执行、监督促执行、保障护执行”的理念。党内法规的结构耦合特征要求党内法规体系建设工作应当贯彻党中央集中统一领导、中央书记处日常负责、中央办公厅统筹协调、法规工作机构承办具体事务、其他机构衔接的工作机制，打破不同部门各自为政的“碎片化”思维和“立规本位主义”倾向，充分发挥审议批准部门的“前置审核”制度和不同部门间衔接联动机制的作用，通过不同系统的有序运作凝聚成合力，探索科学有效的冲突协调机制，协同促进党内法规的体系建设。

结语

党的十九届四中全会提出坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。作为治理规则的重要组成部分，党内法规的体系化是规范化和科学化的标志，党内法规体系研究之于建设中国特色社会主义法治体系意义重大。多学科交叉的性质决定了党内法规研究需要多种方法论的结合，以回应衍生而出的一系列理论难题。本文通过援引系统论中看似抽象、实则能充分关照当代中国法治建设现实的理论，阐释了党内法规于中国特色社会主义法治体系中的地位以及自身逻辑变迁，特别是不同子体系之间既分化又耦合的逻辑关联。正是通过耦合结构的建构，党内法规与国家法律两个独立系统同时保持了自主性与开放性，并在与环境的关联过程中，辨别、转化和吸收外来信息，从而构成稳定而完整的中国特色社会主义法治体系。党内法规体系内部的各子系统也得益于彼此间结构耦合关系的存在，保持了党内法规“制定—实施—监督—保障”自主性运作以及互动性共生，以其紧密的内在联系推动着党内法规系统的持续优化，进而促进中国特色社会主义法治体系的不断完善。