集体经营性建设用地入市改革的几点思考

刘勇 张 笑凡

(1.沈阳市自然资源局，辽宁 沈阳 110011；2.沈阳市勘察测绘研究院有限公司，辽宁 沈阳 110003)

2019年8月26日，《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉、〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》在中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议获得通过，集体经营性建设入市相关内容作为本次修法的最大亮点之一，在自然资源领域具有划时代的积极意义。从顶层设计到试点探索历经近6年时间，其实现路径、实施办法、实际效用以及若干关键问题等经过不断考证锤炼完善已基本清晰，为全面实施集体经营性建设用地入市奠定了坚实基础。

一、集体经营性建设用地入市改革背景和历程

2013年11月，为贯彻落实党的十八大关于全面深化改革的战略部署，十八届中央委员会第三次全体会议研究了全面深化改革的若干重大问题，公布了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。

2014年12月，习近平总书记先后主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议和中央政治局常委会会议，审议通过《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，建立了农村集体经营性建设用地入市制度。

2015年2月，十二届全国人大常委会第十三次会议审议通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，授权在试点地区暂时调整实施《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》有关法律规定，其中涉及集体经营建设用地入市修改相关内容为“暂时调整实施集体建设用地使用权不得出让等的规定。在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。”授权期限截至2017年12月31日。

2017年11月，全国人大常委会作出决定，将试点期限延长一年至2018年12月31日。

2018年12月，全国人大常委会审议关于再次延长授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定草案，拟将农村土地制度三项改革试点法律调整实施的期限再延长一年至2019年12月31日。

2019年8月，十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过《中华人民共和国土地管理法》修正案。集体经营性建设用地入市作为此次修法中最大的亮点和创新，首次被正式法律制度所确认。

二、集体经营性建设用地入市不同时期的内涵及差异

根据《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，农村集体经营性建设用地是指存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地。

根据十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议关于修改《中国人民共和国土地管理法》的决定，（以下简称《决定》），土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。

二者在规划方面要求基本一致，但《决定》较试点时期政策对满足入市条件的土地利用现状情况有所收缩，前者在符合规划的前提下，存量集体建设用地均可入市；后者则明确在符合规划的前提下，经依法登记的集体经营性建设用地方可入市。

三、集体经营性建设用地入市模式和效用

根据试点相关政策，对集体经营性建设用地设立三种入市模式。

1.直接就地入市

即依法取得、符合规划、具备开发建设所需基础设施等基本条件的工矿仓储、商服等农村集体经营性建设用地可采取招标、拍卖、挂牌或者协议等方式直接就地入市。

该模式为集体经营性建设用地入市的基本常规模式，也与《决定》条款内容想吻合，但从实际出发，经调研，在集体经济组织内部，符合上述条件的地块数量较少且布局分散，难以发挥规模效应，且其中大多数仍处在正常生产经营状态，使用权实际主体上已经明确。故该模式主要适用于历史上已依法取得集体建设用地使用权且土地用途为工矿仓储、商服等经营性用途的单位（主要是乡镇企业），通过办理出让等有偿手续，赋予完整的建设用地使用权权能，为今后抵押、转让等行为创造基础条件。

2.通过“增减挂钩”调整入市

根据相关规划，在确保建设用地总量不增加，耕地数量不减少、质量有提高的前提下，对村庄内零星、分散的集体经营性建设用地先复垦后，可按计划调整到本县（市、区）域范围内的产业集中区入市。

该模式是试点时期入市所采取的主要模式，在平衡建设用地和耕地数量关系的同时，按照因地制宜原则，通过空间置换，进一步优化集体建设用地入市后布局，以点成面，化零为整，有效发挥产业集聚效应，同时，在一定程度上也消化了长期闲置的农村建设用地资源，提高农地利用效率，灵活解决了“可用的地块不具备条件、具备条件的地块不可用”等问题。

3.城中村集体建设用地整治后入市

对历史形成的城中村集体建设用地，依据相关规划开展土地整治，对规划范围内各类土地统一进行复垦、基础设施配套，重新划分宗地和确定产权归属。对不予征收的，在优先保障城中村居民住房安置等用地后，属于经营性用途的集体建设用地，由农民集体入市。

一般来说，城中村在城市规划区范围内，属于城市用地范畴，而权属上归集体所有，实质上已经突破了集体经营性建设用地内涵（存量农村集体建设用地），该模式主要发生在地方政府因资金等问题无力实施征收改造，同时又存在改造意向单位的地区（如北流市）。因未实施征收，开发商取得土地成本较同质国有建设用地有所降低，加之市场竞争压力小，产品利润高，将会引起开发企业重点专注，如全面实施或对传统国有建设用地出让造成一定影响。

四、集体经营性建设用地入市可能需要重点考量的几个方面

2020年1月1日，《土地管理法》修正条款即开始施行，尽管实施办法尚未出台，但从试点做法和经验出发，集体经营性建设用地入市思路、做法已基本清晰，其中对于需要重点考量的几个方面梳理总结如下：

1.摸清集体经营性建设用地底数

一是在集体建设用地使用权确权登记、第三次土地调查以及年度变更调查的基础上，结合相关规划，进一步调查摸清现状集体经营性建设用地数量、面积、分布、权属、实际利用状况、集体经济组织实施开发意愿以及可开发潜力等信息；二是从地区审批管理实际出发，设立依法取得标准（拥有合法、规范的用地手续，建设用地使用权证等），调查摸清依法取得的集体经营性建设用地相关情况；三是调查摸清年代相对久远（国家现行用地政策出台前已实际使用或占用，至今仍在生产经营）的用地项目，本着尊重历史原则，进一步查清界定其取得的合法性以及是否具备入市条件；四是调查摸清非法（在国家现行用地政策出台后，仍不具备合法、规范的用地手续）取得集体经营性建设用地情况，在违法状态未消除前暂不可入市；五是调查摸清“城中村”数量和分布，合理界定“城中村”范围，而且今后不再扩大，避免出现以实施“城中村”改造为名规避征地，扰乱土地市场等情况的发生；六是在建设用地增减挂钩工作基础上，进一步调查农村闲置建设用地情况，通过开展土地评价确定可复垦整理潜力，为未来调整入市做好相应地块及指标储备。

2.对拟实施入市地区实现规划覆盖

经调研，现行相关规划未能完全覆盖农村地区，不同程度上存在规划缺失的情况，从而导致集体经营性建设用地入市无规划可依，不具备入市基本条件。

从地区实际出发，全覆盖规划编制成本较高，一般集体经济组织承受压力较大，同时规划具有时效性，而集体经营性建设用地入市是一个长期的过程，提早编制规划将可能导致部分区域因入市较晚进而规划失效造成资金的不必要浪费。

从试点经验来看，在入市意向调查的基础上，可暂对有入市意向且条件相对完备的地区先行编制规划，作为今后规划审核依据，规划编制费用或可计入用地成本，减轻集体经济组织资金压力，但从长远出发，应从根本、长效着手，可以通过编制国土空间规划实现农村地区规划全覆盖，为全面推行集体经营性建设用地入市创造基本条件。

3.优先维护好“三个平衡”

1987年，“中国土地拍卖第一槌”在深圳敲响,国有建设用地自实行有偿使用至今已30余年，从协议出让到招标拍卖挂牌，出让方式不断完善，市场化程度不断提高，地方土地财政收入更是与日俱增，在国家多次宏观调控作用下，国有建设用地有偿使用已基本步入法制化、规范化轨道。

集体经营性建设用地入市改革，无论从观念上还是实施层面，都会对国有建设用地市场造成一定影响，既有平衡将被打破，既有利益分配机制也将重新调整。按照循序渐进、审慎稳妥原则，在全面实施改革初期，应优先考虑维护好“三个平衡”。

（1）维护农民、集体、政府、企业四者平衡

“涨价归公”抑或“让利于民”争议已久，在不同时期均有其合理性，但从当前实际出发，完全“涨价归公”的时代已经过去，但立即转为全部“让利于民”又未免操之过急，对现有利益格局冲击较大。故集体经营性建设用地入市增值收益分配首先要维护好农民、集体、政府、企业四者间的平衡，一是农民在长远生计有保障的同时，应享有一定的改革红利，应把之前征地的一次性收入转化为长期、稳定的可持续收入；二是发展壮大集体经济，赋予集体经济组织实实在在的市场主体地位，依法享有决策权和收益权，从而促进城乡融合发展，乡村全面振兴；三是确保地方政府既有收益大体稳定，避免对地方财政收入造成无序不可控冲击，从而影响城市发展建设；四是切实降低企业用地成本，对于符合条件的优质项目，通过降低土地取得成本等手段，鼓励企业利用集体建设用地投资建设，从而带动当地乡村就业和经济发展，发挥社会、经济、生态等综合效益。

（2）维护农民入市收益与征地收益平衡

集体经营性建设用地入市主要受两方面因素影响，即规划管控和集体经济组织（农民）意愿，其中农民意愿主要取决于入市为其带来的收益情况，若入市收益偏高，一是将对未来征地造成一定阻碍，降低农民主动配合实施征地的积极性，从而影响公共利益项目的用地保障；二是在过高的收益驱使下难免会作出不理性的决策，尤其是突然产生的过高收益，极有可能出现一时间内大量集体经营性建设用地争抢、无序、盲目、跟风入市，造成土地市场混乱，违背改革初衷。

因此，维护农民入市收益与征地收益平衡至关重要，具有导向性意义，一般来说，从一次性收入来看，征地收益应高于入市收益，但从长远出发，入市收益又具有征地收益所不具备的长期性、持续性以及预期性和一定风险性等特点，在各自优劣因素比较上，二者整体上不应有太大差异。

（3）维护集体建设用地与国有建设用地使用权价值平衡

受规划等限制，集体经营性建设用地入市范围仅局限于工业、商业等经营性用途，受区位条件等影响市场竞争压力较小，同时，因未发生征地行为，集体建设用地取得成本要低于国家建设用地取得成本，尽管改革提出“同权同价、同等入市”，但从试点经验出发，当前无论是抵押权设立还是后期流转在实际价值方面集体建设用地与国有建设用地还不可同日而语。在改革初期，不宜过早过度追求实现“同权同价”，而应以实际需求为导向，遵循“高投入、高回报”等一般经济规律，侧重于“物美价廉、因地制宜”，及早营造健康、成熟、完善的集体建设用地市场。在未来集体经济得到切实的发展壮大、集体建设用地市场化程度不断提高，城乡融合发展体制机制建立健全后，“同权同价、同等入市”的改革目标是完全可以实现的。

为维护上述“三个平衡”，试点政策提出了土地增值收益调节金的概念，若从一个县（市）出发，因区位差异不明显，整体情况相近，统一一个调节金收取标准基本可以实现上述三个平衡，但在全国实行集体经营性建设入市后，对于直辖市、副省级城市以及一些发展速度较快的地级市等土地市场发达、用地需求量大、内部情况复杂的地区，仅一个调节金标准难以起到调节维护平衡的作用，而且因影响因素较多导致设定难度较大，将来或可通过费改税的形式予以调节。

4.与征地制度改革范围相衔接

《房地产管理法》经修正后，第九条内容，即城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让，但法律另有规定的除外。较原条款增加了“但法律另有规定的除外”内容，刚性减弱，留有余地，而“余地”应该在于试点时期的“城中村集体建设用地整治后入市”这一途径。

《土地管理法》经修正后，第四十五条内容对土地征收的公共利益进行了界定，采取列举方式明确：因军事和外交、政府组织实施的基础设施、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程建设需要以及成片开发建设等六种情形，确需征收的，可以依法实施征收。前五种情形较为清晰，而其中“成片开发建设”并未如前五种从项目性质出发而是对空间利用作出了要求，按照试点经验，而这个空间应该限定于城市规划区以及开发区（园区）范围内。

因此，在实施集体经营性建设用地入市过程中，除采取规划管控外，在空间布局上应避免与可实施征地区域相冲突，在未来相关法律制度框架下，除“城中村”内集体建设用地综合整治入市外，城市规划区内和开发区（园区）内集体所有的土地应征收为国有土地后，再行实施土地供应；城市规划区和开发区（园区）外的集体经营性建设用地在符合入市条件的前提下可实施入市。如此既可减少农民在征地与入市之间的选择障碍和利益冲突，同时，也未对正常城市化进程以及产业集聚效应的发挥造成影响。

5.确定集体经济组织合法的市场主体地位，发挥政府指导和监管作用

《民法总则》赋予了集体经济组织合法的市场主体地位，其作为集体建设用地所有权的唯一主体，应充分发挥农村基层民主作用，在符合法律法规的前提下，对集体建设用地处置享有独立自主决策权，而在具体环节管理上，如民主决策程序是否合法有效、出让底价是否合理、基础设施配套建设、规划用途管制、交易代理、金融支持政策以及批后监管、资金审计等则需要政府及其相关职能部门给予必要的指导和干预，避免出现私相授受，侵害农民、集体权益行为的发生，确保集体经营性建设用地入市程序合法合规，入市结果合理有效，集体经济组织、农民、政府和企业的权益均得到充分保障。

五、结语

从井田制到“三块地”，历次土地改革初衷均为更好地顺应时代发展需要，更大限度地发挥土地价值，更大程度地保护土地资源，但同时也必须认识到，土地资源作为生产生活行为的重要载体，涉及面广，影响力大，土地改革不宜急于求成，应以不影响当前土地市场平稳健康发展、不侵害农民权益，促进土地利用更为充分科学合理有效为根本原则，持审慎态度稳步推进。

试点工作的开展提供了大量的宝贵经验，同时也暴露出一些问题需要进一步清晰明确，希望在今后相关政策研究制定中以问题为导向，确保全国集体经营性建设用地入市改革统一有序推进。