执政党不忘初心、牢记使命的制度建设研究

郑 彬，李超群

（中共山东省委党校（山东行政学院）研究生院，山东 济南250103）

习近平总书记在2016年庆祝中国共产党成立95周年大会上，提出了不忘初心、牢记使命的时代命题。党的十九大，将不忘初心、牢记使命作为大会主题词。不忘初心、牢记使命作为当前执政党响亮的宣示、口号广为流传。十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》之中提出“要建立不忘初心、牢记使命的制度”。建立不忘初心、牢记使命的制度，就要深入分析制度建设的必要性，明确制度建设的相关定位、构成目的、构成要素、构建原则，进而提出构建路径。

一、不忘初心、牢记使命制度建设的必要性

十九届四中全会提出要建设不忘初心、牢记使命的制度，是不忘初心、牢记使命常态化的现实要求，是提升执政党制度建设水平的内在要求，是提升执政党治理水平、巩固执政地位的迫切需求。

（一）是永葆不忘初心、牢记使命状态的现实要求

不忘初心、牢记使命是中国共产党对全体党员的价值要求和精神约束，是执政党对广大人民群众的政治宣示。不忘初心、牢记使命又是中国共产党对全体党员的持久性要求，即无论中国共产党建党多久，都不能忘记“为人民谋幸福、为民族谋复兴”的初心与使命；即无论中国共产党执政多久，都不能忘记“立党为公、执政为民”的执政初心与使命。从实践来看，不忘初心、牢记使命这种政治宣示在推动广大干部坚定理想信念、激起干劲与冲劲方面起到了重要作用。为了更好地将其深入贯彻下去，成为广大党员干部的思想自觉、行为自觉进而成为常态化的保持，需要通过制度将其固定下来。通过制度建设，形成常态化的教育制度、学习制度，进而推动党员干部常态化学习、经常性提升、永久性保持，从而成为党员干部的终身课题。因此，可以说不忘初心、牢记使命的制度建设是永葆其本色的现实要求。

（二）是提升执政党制度建设水平的内在要求

制度建设是中国共产党自身建设的重要组成部分，是贯穿于新时代党的建设全过程的重要内容。十九大报告提出要不断提升执政党制度建设水平。而将党的光荣传统、优良作风加以规范上升为党内制度，并与时俱进将党内突出要求加以制度化表达则是执政党制度建设水平提升的重要标准和评价内容。

首先，将党的光荣传统、优良作风加以规范上升为党的制度，是执政党制度建设水平提升的重要经验与表现。从中国共产党制度建设来看，无论是“集体决策、分工负责”的工作制度，还是“三大纪律、八项纪律”的作风制度，都起源于党的优良习惯。在经过群众认可、党员拥护后，逐步上升为党的制度，并在全党推广开来。其次，与时俱进将党内突出要求加以制度化表达也是提升执政党制度建设水平的重要表现。党的十八大以来，针对以往存在的官僚主义、形式主义等突出问题，中共中央政治局召开会议，提出了关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定。八项规定是治理问题制度化的典型表现。

不忘初心、牢记使命一直以来是中国共产党的优良传统。“中国共产党一经成立，就把实现共产主义作为党的最高理想和最终目标，义无反顾肩负起实现中华民族伟大复兴的历史使命。”［1］同时，不忘初心、牢记使命这一口号与宣示已经得到了全体人民的认可，已经得到了全体党员的拥护。作为与时俱进的党的制度，更应该遵从继承、发展的制度属性，将党的优良传统与广大党员强烈要求的不忘初心、牢记使命纳入整个制度体系中。因此，可以说建设不忘初心、牢记使命的制度是提升执政党建设水平的内在要求。

（三）是巩固执政地位的迫切要求

“无产阶级政党夺取政权不容易，执掌好政权尤其是长期执掌好政权更不容易。党的执政地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的。”［2］当前，中国共产党已经执政70 多年，已经有了9 000多万党员和400 多万党组织。习近平总书记强调：“我们这么大一个政党，靠什么来管好自己的队伍，靠什么来战胜风险挑战，除了正确理论和路线方针政策外，必须靠严明规范和纪律。”［3］15而制度则是严明规范和纪律的集中体现。同时，当前我们党在一定范围内还存在思想不纯、组织不纯、作风不纯等问题，面临“四大危险”“四大挑战”，而这严重影响着党的群众基础和执政基础，影响着执政党执政地位的稳固。众多问题和风险挑战的出台，究其原因，在于少数党员理想信念的淡薄、初心的淡薄、使命的忘却。同时，执政环境下，“即时性风险”向“滞后性风险”的转化导致一些党员干部践行初心与使命外在压力不足，“个体性风险”向“集体性风险”的转化导致有的党员干部践行初心与使命的内在压力不足［4］。执政意识下部分共产党员的初心使命的淡薄会造成人民意识淡薄、违法乱纪等众多行为，也会影响人民群众对执政党的印象，从而影响执政党的执政地位。通过建立不忘初心、牢记使命的制度，进一步坚定理想信念，铭记初心、勇担使命，进而消除问题与风险，达到巩固执政地位的目的。

二、不忘初心、牢记使命制度建设概念分析

十九届四中全会提出要建立不忘初心、牢记使命的制度，是对国家治理、政党治理的深刻回应，是提升执政党建设水平的内在要求，是巩固执政地位的迫切要求。建设不忘初心、牢记使命的制度，首先需要回答明确的便是其制度定位、制度目的、制度构成、制度构建原则等众多问题。

（一）制度定位

十九届四中全会提出要建立不忘初心、牢记使命的制度。笔者认为，十九届四中全会的表述之中涵盖着两层制度定义。第一，不忘初心、牢记使命是制度原则。不忘初心、牢记使命的制度可以将其理解为偏正短语，强调的是不忘初心、牢记使命，即其应该为所有党内制度的构建原则。第二，不忘初心、牢记使命是一种制度。不忘初心、牢记使命的制度，从狭义上分析，就是以制度形式促使广大党员始终做到不忘初心、牢记使命。笔者认为，在其含义上两种内涵都有，既应该是所有制度的原则，又应该是一种制度。

既然是一种制度，就应该明确其制度内容。从制度范围来看，不忘初心、牢记使命制度应是横跨党员教育管理、党委理论学习中心组、党委议事工作、纪律检查工作等各个方面的重要制度。不忘初心、牢记使命制度涉及多个方面。保持不忘初心、牢记使命，就要让全党全体党员干部在思想上、行动上明确“为人民谋幸福、为民族谋复兴”的信念，坚持廉洁朴素的工作作风，坚持干事担当的工作激情，为实现人民幸福、民族复兴而不懈努力。而要形成这种状态，就要从党员教育、干部教育、干部监督、干部选拔任用等等多个制度入手，才能形成合力。可见，不忘初心、牢记使命制度并不是对单一内容进行规范，而是涉及多个方面。因此可以说，不忘初心、牢记使命的制度，不仅仅有关于党员自身的制度规定，更应与党员教育制度、干部教育制度、干部监督制度、干部选拔任用制度等相互衔接，进而形成一个整体的制度体系。

（二）制度目标

制度定位是制度分析的前提，而制度目标是把握理解整个制度的重要因素。谈及目标，回归到不忘初心、牢记使命制度，就是解决执政条件下部分党员不能保持初心、不能牢记使命的问题，进而推动全党能够常态化保持初心、牢记使命。前文之中对不忘初心、牢记使命制度建设的必要性、宏观目标进行了分析。而这种必要性分析仅仅是从宏观上的把握，对于制度达成所面临的具体问题、具体目标没有谈及。下文主要谈及制度目标达成所面临的问题、具体目标，进而理解与把握整个制度目标。

（1）解决执政条件下部分党员不能保持初心、不能牢记使命的问题。其问题具体表现在：首先，理想信念淡薄，组织观念淡薄。比如，一些地方和部门领导干部搞“一言堂”，压制广大党员干部的意见，以个人决策代替党委常委会集体决策；遇到重要事项不与上级党组织汇报、私自决定；不重视党内政治生活的开展，民主生活会走形式、走过场，理论中心组学习长期不开展，党支部“三会一课”名存实亡，等等。其次，部分领导干部人民意识淡薄，人民立场缺失。一些领导干部和普通党员存在着经济社会发展“唯GDP”论，不实事求是反映当地人民群众的利益要求，大上特上政绩工程，而在窗口单位的党员干部忘记本单位服务群众的职责与使命，存在着“门难进、脸难看、事难办”的问题。再次，官僚主义、形式主义、享乐主义和奢靡之风仍然存在，影响部分党员初心，影响着党的形象。初心不仅仅是中国共产党自我价值的标榜，更是中国共产党对外形象的展示与标识。“四风”问题的存在，严重影响了群众对中国共产党初心的理解，从而对执政党形象的认知产生了偏差。

以上问题的产生，究其原因在于理想信念淡薄和压力传导机制不完善。理想信念淡薄既是问题的生动表现，又是深刻原因。理想信念的提升，不仅需要党员自我反思与提升，更要全党范围的党内教育、党内学习。同时，推动党员不忘初心、牢记使命状态的保持，不仅仅依靠软性教育灌输，同时也要有制度性约束与压力传导机制。在这里，主要探讨一下压力传导机制。压力传导机制是规范党员行为的重要手段。党内督查制度是一种内在的压力传导机制，群众参与与反馈是一种外在的压力传导机制，两者共同构成完整的压力传导机制。

（2）实现执政条件下不忘初心、牢记使命常态化保持的目标。解决问题仅仅是开始，更重要的实现常态化保持。如果不能实现常态化保持，那么在经历一时心动、一时激情之后，不能够持续教育、持续保持，党员干部意识淡薄乃至忘却初心，将会造成更大的影响。同时，制度建设如果不能持续发力，在制度开展上仅仅是“一阵风”“一场雨”，将会影响整个制度的效力，甚至影响群众对执政党的信任。因此，就要构建执政条件下党员初心常态化保持、制度常态化运行，将不忘初心、牢记使命作为党员干部的终生课题变成了制度的重要目标。

（三）制度内容

明确制度定位、制度目标是为构建制度内容提供准备。不忘初心、牢记使命是一种综合性状态，涵盖着党员思想、行为、作风等等众多方面。这种综合性状态意味着不忘初心、牢记使命制度建设不能就问题而论问题、就制度而论制度，应该成为横跨党性修养、党员教育、党员干部管理、党员干部选拔任用、党委理论中心组、党员监督、巡查督导等众多领域的综合性制度，进而形成协同治理的制度建设格局。

（1）构建党员专题学习和党性修养制度。不忘初心、牢记使命作为一种党员自身的价值要求、精神标榜，还是要回归到党员自身，回归到党员思想之中。从党员自身来看，就要通过不断学习、加强党性修养来提升自己的精神世界，通过不断学习习近平新时代中国特色社会主义思想，坚持对标对表、找差距、谋提升，通过不断学习党史国史，在党的英雄人物上寻找精神共鸣点，进而不断鼓舞自己；通过党员党性修养制度，不断自我分析、自我批判、自我反省，进而提升自身精神境界。

（2）构建专题党员干部教育制度。不忘初心、牢记使命是对全体党员的要求。因此，要构建专题的普通党员与领导干部教育制度。第一，在教育内容上，将不忘初心、牢记使命纳入整个党员教育内容之中，编制相关教材、设置相关课程。第二，坚持集中教育与业余教育相结合。在对党员干部进行党校学习的基础上，利用县委党校、镇街党校将普通党员纳入集中教育的体系中。同时，积极充分利用党支部的组织生活，充分利用党支部党员大会、党课、党日活动等来进行业余教育。第三，坚持学习教育与党性体验相结合。通过创新党性体验活动，充分利用红色资源，开展革命教育、理想信念教育等等。

（3）构建党委（党组）理论中心组专题学习制度。党委（党组）理论中心组是党委（党组）班子成员进行集体学习、加强领导干部教育、提升政治站位的重要组织机构。应构建党委（党组）理论中心组专题学习制度，将不忘初心、牢记使命的相关内容纳入党委（党组）理论学习中心组的学习中，进行经常学习、集中研讨。

前面这些措施，都属于主观认识的改造、软性教育制度。保持不忘初心、牢记使命，不仅仅要有主观精神世界的改造，也要有外在客观力量的推动。因此，要将不忘初心、牢记使命纳入党员选拔任用指标体系中、纳入干部考核指标体系中，纳入纪律检查、党内监督的关注点中，扩展到群众监督的范围之中。

（4）构建干部不忘初心、牢记使命专题考察考核制度。“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”［5］514广大干部能否保持不忘初心、牢记使命的精神状态对于整个干部队伍建设和执政党治国理政具有重要的影响。加强干部不忘初心、牢记使命状态的保持，在把好入口关——干部教育的基础上，更要把好关键节点——干部选拔任用，要将不忘初心、牢记使命的具体表现纳入干部选拔任用的考察环节，纳入干部日常考核之中，将秉持初心、牢记使命的干部选出来、用起来。

（5）构建干部不忘初心、牢记使命专题监督制度。当前“个体性风险”向“集体性风险”转化使得干部践行初心的动力不足。那么，就要压实责任，将干部初心践行情况同干部使用、干部检查监察联系起来，增强压力传导机制，通过政治巡视、干部监督问责等机制建设，解决部分干部不能坚持初心、不能牢记使命的现状，从而达成全党永葆初心的目标。

（6）构建不忘初心、牢记使命群众评判制度。践行初心，践行的是为人民谋幸福、为民族谋复兴的初心。那么，群众最有资格来评判各级干部初心践行情况。十九届四中全会通过的《决定》提出，“通过完善制度保证人民在国家治理中的主体地位，着力防范脱离群众的危险。”［6］通过制度来保障人民在国家治理中的主体地位，保障人民群众的评判权，将人民群众的评判作为评价干部是否坚持初心的重要指标，同时与干部选拔使用联系起来，增强干部践行初心的外部压力。

（四）构建原则

作为一项具体的制度，在其构建、运行之中应该遵循一定的原则。笔者认为，在不忘初心、牢记使命制度建设之中应该遵循着问题导向、系统构建、突出重点三个原则。

（1）坚持问题导向。所谓“问题导向性”是正确认识问题，事物在发展的过程之中必然存在问题，正视问题，而不是掩盖问题，并且从实践层次入手解决问题，从理论层次消灭问题。习近平总书记指出：“理论创新只能从问题开始。从某种意义上说，理论创新的过程就是发现问题、筛选问题、研究问题、解决问题的过程。”［7］326不忘初心、牢记使命制度作为解决当前党内部分党员干部忘却初心、忘却使命的问题进而达成初心与使命常态化保持目标的制度，更应该坚持问题导向。坚持问题导向，有着两方面的含义。第一，充分把握住制度建设的初衷，紧扣初心使命常态化保持这个目标，并围绕着这个目标来构建制度。这是问题导向的根本表现。第二，坚持钉钉子精神，一个一个节点的坚守，一个一个问题的解决，不能泛泛谈问题，具体解决忘却初心使命的各种具体问题，从而发挥真正的制度效应。

（2）坚持系统构建。制度本身便是体系化的产物，在其构建过程中应坚持系统构建的基本原则。坚持系统构建，就要坚持两点：第一，坚持不忘初心、牢记使命制度与其他制度的衔接；第二，坚持不忘初心、牢记使命制度内部系统构建。坚持不忘初心、牢记使命制度与其他制度的衔接，在坚持党的根本制度、宏观制度的前提下加强同党管干部、干部选拔任用、党委理论学习中心组、党员教育制度等制度的衔接，将不忘初心、牢记使命纳入党员教育管理、干部选拔任用等各个环节。坚持不忘初心、牢记使命制度内部系统构建，就要坚持科学、闭环原则，完善党员自我教育提升、党委教育提升、压力传导等制度之间的联系，进而形成闭环的制度体系。

（3）坚持突出重点。不忘初心、牢记使命这一概念要求在制度构建时要突出重点。不忘初心、牢记使命是中国共产党对全党成员的价值要求，可以说中国共产党所有的正确的决策与活动都是在贯彻不忘初心、牢记使命这一理念。当然，不能简单地将所有活动都理解成不忘初心、牢记使命，避免造成泛化；也不能脱离实践去谈不忘初心、牢记使命，避免造成虚化；同时，不能将不忘初心、牢记使命等同于党员教育的内容，避免造成同质化。因此，在制度构建之时，应该坚持突出重点的基本原则，坚持避免“泛化、虚化、同质化”，在党员教育中形成自身特色内容，在与干部选拔、干部监督等其他制度衔接时明确不忘初心、牢记使命的具体标准与内容，从而形成具体的可操作性强的制度体系。

三、不忘初心、牢记使命制度体系的实践路径

制度的力量在于执行和落实，应该进一步加强党中央领导、各级党委负责的领导机制，将不忘初心、牢记使命上升为党章要求，并从尊重党员主体地位、调动党员积极性等方面来推动不忘初心、牢记使命制度的落实。

（一）建立党中央领导、各级党委负责的领导机制

不忘初心、牢记使命应属于在中央领导下横跨各个领域的重要制度，是以党中央名义颁布与制定的制度体系。因此，在实践上，应该建立党中央领导、各级党委负责的领导机制。建立党中央领导、各级党委负责的领导机制应从以下方面着手：第一，中央以及各级党委建立专门办事机构。充分借鉴不忘初心、牢记使命主题教育的领导小组组织架构，在中央委员会下设专门领导小组或者在中央文明委之中设立专门办事机构，统一领导全党的不忘初心、牢记使命各项工作。在省市县各级党委之中依照中央组织架构，设立专门的办事机构，承接好党中央的工作安排，部署好下级党委的相关工作。第二，建立不忘初心、牢记使命的责任制。建立不忘初心、牢记使命的责任制，党委书记是第一责任人，对本单位不忘初心、牢记使命制度建设负有主体责任。

（二）将不忘初心、牢记使命上升为党章要求

不忘初心、牢记使命当前已经是全党的共识、全党的追求。作为全党的共识和追求，应该在党章的总纲之中明确。在党章之中提出了五个坚持，即坚持党的基本路线，坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，坚持全心全意为人民服务，坚持民主集中制，坚持从严管党治党。以上五条是在中国共产党革命、建设、改革之中形成的广泛的共识。笔者认为，要加强共识的地位、增强共识的党章地位，应该在党章总纲甚至在“党的坚持”相关条目中进一步明确，从而为不忘初心、牢记使命制度建设提供最根本的支撑。

（三）尊重党员主体地位，充分调动广大党员积极性

不忘初心、牢记使命是中国共产党的价值追求，更是每个共产党员的价值追求。没有全体党员不忘初心、牢记使命状态的保持，中国共产党就不会真正形成不忘初心、牢记使命的状态，不忘初心、牢记使命制度便没有生命力。因此，必须推动党员初心与使命的自觉与保持。推动党员初心与使命的自觉与保持，关键在于党员主体地位的明确，党员积极性的调动。通过外在教育等方式加强不忘初心、牢记使命的灌输与引导，创造不忘初心、牢记使命的干事创业平台，同时给予那些保持初心使命的党员充分肯定，从而调动党员积极性，形成全党保持初心、勇担使命的良好状态。

不忘初心、牢记使命是中国共产党对全体党员的价值要求和精神约束，是执政党对广大人民群众的政治承诺。推动不忘初心、牢记使命制度落地生根，应该坚持党的领导，将不忘初心、牢记使命上升为党章要求，充分尊重党员主体地位、调动党员积极性，从而为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供动力之源。