新形势下公路竣工环保验收主要问题及对策

邓慧 吴家勇 欧阳崇武

摘要：文章以广西2017—2019年20个典型公路竣工环境保护验收项目为例，调查分析了在新形势下公路竣工环境保护验收工作现状、主要问题及原因，并提出了对策与建议。

关键词：公路;环境保护验收;问题及对策

0 引言

《建设项目环境保护管理条例》（2017年修订版）于2017-10-01生效后，建设项目竣工环境保护验收制度发生了根本性改革，即由原环境保护行政主管部门审批制调整为由建设单位按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序对配套建设的环境保护设施进行验收（以下简称建设单位自主验收）。根据原环境保护部于2017-11-20印发《建设项目竣工环境报保护验收暂行办法》（国环规环评[2017]4号）（以下简称“《验收暂行管理办法》”）规定，建设单位是建设项目竣工环境保护验收的责任主体，对验收内容、结论和所公开信息的真实性、准确性和完整性负责，不得在验收过程中弄虚作假。从此，建设项目竣工环境保护验收工作正式开启了全新的模式。

經查询，赵静、宋雁辉、尹广明、吴巧云等[1-7]学者对新形势下建设项目竣工环境保护验收主要问题及对策开展了研究，未发现有对新形势下公路建设项目竣工环境保护验收现状、主要问题及对策的研究报道。

笔者对广西2017—2019年完成的20个典型公路竣工环境保护验收项目进行调查、总结，分析了在新形势下公路建设项目竣工环境保护验收工作现状、主要问题及原因，并提出针对性对策建议，旨在为行业管理部门、建设单位及验收调查单位在新形势下做好公路竣工环境保护验收工作提供技术参考。

1 公路建设项目竣工环境保护验收现状

根据国家环境保护法律法规和公路建设项目竣工验收管理有关规定，竣工环境保护验收是公路建设项目必须完成的法定程序，也是公路工程竣工验收前置条件之一。

根据调研2017—2019年完成的广西20个典型公路建设项目及有关材料，主要结果如下：（1）公路建设单位普遍重视竣工环境保护验收工作;（2）建设单位部分管理人员未能全面、准确理解国家环境保护验收制度改革目的和最新要求，履行竣工环境[JP+1]保护验收程序主要是为了完成法定手续，部分自主验收项目存在降低验收标准情形，后续环境风险及法律风险大;（3）基本上为建设单位委托技术单位编制验收调查报告，极个别项目建设单位自行编制验收调查报告;（4）由于验收程序复杂、专业性及政策性强等原因，竣工环境保护验收已成为制约公路工程竣工验收进度的突出问题，其中个别项目因环境保护方面存在重大缺陷导致环境保护验收困难，甚至无法验收。

广西公路建设仍处于大建设、大发展阶段，根据批复的公路建设规划，在建及规划建设的高速公路里程超9000km。随着国家对生态环境保护越来越重视以及越来越严格的监督检查，在新形势下公路建设单位的主体法律责任越来越大，相应的法律风险也越来越大，竣工环境保护验收工作将会成为今后一段时间内公路建设管理的一个突出问题，且迫切需要尽快解决。

2 公路竣工环境保护验收主要问题及原因分析

2.1 竣工环境保护验收程序不完善导致法律风险大

公路竣工环境保护验收程序不完善主要表现为：（1）验收程序时效性不符合要求，《验收暂行管理办法》对竣工环境保护验收期限、验收报告公开时限、验收信息申报时限等时间节点有明确要求，但实际上严格按照规定时限要求验收的较少;（2）验收程序合规性不符合要求，《验收暂行管理办法》对验收调查单位和验收组技术能力、提出验收合格意见条件等提出了明确要求，实际中部分项目验收调查单位或验收组技术能力不满足要求的现象常见，甚至个别项目存在《验收暂行管理办法》禁止提出验收合格意见的情形下，采取隐瞒、造假等方式强行通过验收。

根据《建设项目环境保护管理条例》（2017年修订版）《验收暂行管理办法》等文件规定，建设单位及有关责任人对竣工环境保护验收过程存在弄虚作假、未验先投等环境违法行为，需承担主体法律责任。

经查，出现公路建设项目竣工环境保护验收程序不完善的主要原因有：（1）公路建设单位及有关人员对新形势下竣工环保验收要求未全面、准确理解;（2）生态环境主管部门配套新的竣工环境保护验收监督检查管理制度（如“双随机一公开”抽查制度、联合信用惩戒制度等）未及时落实到位，导致部分单位及人员产生侥幸心理，不严格执行国家新的政策和制度要求。

2.2 竣工环境保护验收困难或验收周期长

部分公路建设项目存在竣工环境保护验收困难或验收周期长问题。验收困难主要问题有项目环境管理手续不齐全，项目变动导致选线、选址环境不合理，建设环境保护设施不满足验收要求，重要环境保护措施未落实或难落实等。

项目环境管理手续不齐全主要是项目环境影响评价手续不齐全（涉嫌未批先建），即项目存在重大变动情形但未重新办理报批环评文件手续。根据生态环境部关于“未批先建”建设项目环境管理有关文件规定，涉及未批先建的建设项目，须依新环境影响评价法对建设单位处以罚款（按项目总投资的1%～5%处以罚款）并对有关人员依法予以行政处分后，方可重新报批环境影响评价文件。建设环境保护设施不满足验收要求主要是项目建设声屏障、污水处理设施和桥（路）面径流收集等重要环境保护设施不能正常运行（使用）或主要技术参数不能满足验收要求需重新整改。重要环境保护措施未落实或难落实主要是部分交通噪声防治措施（对沿线居民、学校、医院等声环境保护目标更换隔声窗）、饮用水取水口搬迁以及野生动物通道建设等重要环境保护措施未建设，或项目已处在验收阶段难以重新实施。

公路建设项目竣工环境保护验收困难主要原因是：（1）项目施工期（项目环境影响评价批复至竣工环境保护验收前期间）建设单位环境保护管理工作缺失或不完善;（2）根据现行公路工程监理技术规范等规定，公路施工期环境监理工作纳入工程监理工作范围，由于环境保护工作专业性和政策性较强，实际环境监理效果差;（3）野生动物通道、桥（路）面径流收集系统等公路重要环境保护设施缺乏国家或地方标准规范指导设计、建设;（4）环境影响评价阶段提出的环境保护措施可操作性差或过于严格导致难以落实。

公路建设项目竣工环境保护验收周期长除了上述原因导致外，还与验收程序复杂、验收调查单位技术能力差以及环保验收工作内容多等原因有关。

2.3 验收调查技术服务市场无序竞争及验收报告质量参差不齐

《验收暂行管理办法》生效后，验收调查报告编制工作由原建设单位委托有资质技术单位编制调整为建设单位自行或委托有能力的技术单位编制，取消了验收调查单位的资质要求。

验收调查工作是一项技术性和政策性较强的工作，国家取消验收调查单位资质要求后，验收调查技术服务市场的无序竞争问题较严重。许多不具备验收调查技术能力的单位为了抢占市场，采取低价中标、商业贿赂等非法手段承接项目，甚至个别单位为了规避验收调查单位责任采取以建设单位名义出具验收调查报告。调查结果表明，环保验收制度改革后新开展验收调查业务的技术单位编制的验收报告质量普遍较差。验收调查技术服务市场无序竞争及编制验收调查文件质量差，不但影响了环境保护验收制度改革效果，而且会对建设单位产生较大违法隐患以及对项目运营产生较大环境安全隐患。

验收调查技术服务市场无序竞争及验收报告质量差主要原因是现行新的建设单位自主验收制度不够完善，以及配套的行政主管部门验收事中事后监督检查制度尚未得到全面落实。

3 对策与建議

3.1 加强竣工环境保护验收制度改革的宣传和培训

《建设项目环境保护管理条例》（2017年修订版）生效后，竣工环境保护验收制度发生了根本性改革，公路竣工环境保护验收责任主体由原环境保护行政主管部门转移至建设单位。根据《验收暂行管理办法》规定，建设单位对受委托的技术机构编制的验收监测（调查）报告结论负责。在公路重大环境污染事故责任倒查、生态环境保护主管部门的事中事后监督检查中，一旦发现建设单位在组织公路竣工环境保护验收过程中存在弄虚作假情形的，建设单位及有关责任人员须承担相应的法律后果。

因此，为了使建设单位主要管理人员全面、准确理解国家竣工环境保护验收改革目的、主要内容与要求及相应的法律后果，避免发生大范围、大规模的建设单位及人员因环境违法被法律处罚，建议公路建设的行业主管部门、建设单位的上级主管部门对公路建设单位的主要管理人员尽快组织全面、系统的环境保护验收制度改革宣传和培训。

3.2 强化项目施工期环境保护能力建设

公路竣工环境保护验收困难与公路施工期环境保护管理缺失或不完善、管理人员环境保护专业知识不足等有较大关系，在新形势下应尽快加强公路施工期环境保护管理能力建设，主要包括：（1）建立完善的公路施工期环境保护管理机构及制度体系，建设单位、施工单位和监理单位应设置环境保护管理机构及配备环境保护专业人员;（2）根据项目环境特点细化及完善通用项目施工（监理）合同中施工（监理）单位的环境保护责任及环境保护要求;（3）引进第三方环境保护技术单位提供公路施工全过程环境保护技术服务，以解决参建各单位（建设单位、施工单位和监理单位）环境保护专业人员不足以及验收调查单位介入时机较晚问题（交工验收后才进场调查，实际环境问题已形成，错过了解决项目环境问题的最佳时机）;（4）加强对项目参建单位及人员环境保护知识培训及宣传工作。

3.3 加快相关设计规范制定

为了解决公路重要环境保护设施设计、建设无技术规范指导问题，建议交通运输、生态环境保护等行业主管部门，加快制定野生动物通道、饮用水水源保护等重要环境保护设施的设计规范，避免重复建设。

3.4 加快完善新的环境保护验收制度

为了解决现阶段验收调查技术服务市场混乱、验收调查报告参差不齐以及验收规范性低等突出问题，建议生态环境保护主管部门加快制定建设单位组织建设项目环境保护自主验收的实施细则或指导性文件，以进一步细化和明确验收调查单位技术能力、专业技术专家选取以及自主验收会组织等关键环节要求。同时，尽快按照《建设项目环境保护事中事后监督管理办法（试行）》等规定，通过“双随机一公开”抽查制度，强化建设项目竣工环境保护自主验收的事中事后监督性检查，压实建设单位及验收调查单位等有关单位及人员责任，以提高自主验收的规范性和有效性。

4 结语

（1）在新的形势下，随着国家环境保护法律法规修订和改革的深入，建设单位成为公路竣工环境保护验收责任主体。建设单位应高度重视并做好项目环境保护工作，严格按国家最新规定组织开展竣工环境保护验收工作，避免发生环境违法行为。

（2）新形势下公路竣工环境保护验收工作主要问题有验收程序不完善、验收困难或周期长、验收调查技术服务市场无序竞争及验收报告质量参差不齐等问题，论文分析了原因并提出了针对性对策与建议，旨在为行业管理部门、建设单位及技术单位在新形势下做好公路竣工环境保护验收工作提供技术参考。

参考文献：

[1]赵 静.建设单位自主环保竣工验收中存在的问题及对策[J].环境与发展，2019（1）：234-235.

[2]宋雁辉，王金凤，马 丽，等.新形势下建设项目竣工环境保护验收常见问题与对策[J].绿色科技，2019（4）：70-72.

[3]尹广明.建设项目竣工环保自主验收问题与对策[J].绿色科技，2019（14）：164-165，168.

[4]吴巧云.建设项目竣工环保自主验收现状及对策分析[J].中国资源综合利用，2019，37（2）：169-172.

[5]曹 宇.建设项目竣工环境保护验收暂行办法实施过程中的问题与对策[J].江西化工，2019（1）：189-191.

[6]张后辉，邢景敏.竣工环境保护自主验收主要问题及对策探析[J].环境与发展，2019（7）：14-15.

[7]杨萍萍.新形势下我国建设项目竣工环保验收工作的主要问题及对策[J].化学工程及装备，2020（1）：269-271.