基于生态文明视角的自然资源产权监督制度改革研究

邓新忠 张志君 李振红 王敬元 蔡佐茜

摘要：建立完善自然资源产权监督制度是推动落实自然资源产权制度改革的关键一环，是保护产权人权益、实现合理开发利用、促进生态文明建设的重要前提，意义十分重大。本文从立法角度着手，通过对我国目前自然资源产权监督法律现状的梳理，分析我国自然资源产权监督制度的不足与缺陷，在此基础上，提出相应的完善建议，以期为我国自然资源产权监督制度的建设与发展提供参考。

关键词：自然资源；产权；监督

Research on the reform of natural resource property right supervision system based on the view of ecological civilization

Deng Xinzhong1，Zhang Zhijun1，Li Zhenhong1，Wang Jingyuan1，CAI Zuoqian2

1. Hunan Real Estate Registration Center ， Changsha Hunan 410000 2. The first surveying and mapping institute of hunan province，Hengyang Hunan 421001

Abstract： The establishment and improvement of the natural resources property rights supervision system is a key link in promoting the implementation of the reform of the natural resources property rights system and an important prerequisite for protecting the rights and interests of property owners， realizing rational development and utilization， and promoting the construction of ecological civilization， it means a lot.Starting from the angle of legislation， this paper analyzes the defects and defects of Chinas natural resource property right supervision system by combing the current legal situation of Chinas natural resource property right supervision， and on this basis， puts forward some corresponding suggestions for improvement， with a view to providing reference for the construction and development of Chinas natural resources property rights supervision system.

Key Words： Natural Resources Property Right Supervises

1.前言

近年來，资源枯竭与生态破坏现象日趋严重，我国对自然资源产权制度的改革力度在不断加强。然而目前我国自然资源产权制度的不健全与监督制度的不完善，严重阻碍了我国经济社会的发展，制约了生态文明建设。党的十八届三中全会上，明确提出了健全自然资源资产产权制度、完善自然资源产权监管体制的要求[1]。党的十九大报告进一步明确，要设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责[2]，将这一任务提升到了国家经济可持续发展的重要环节。

2.我国自然资源产权监督制度现状分析

（1）从自然资源立法状况来看，我国采用的仍然是分类立法的形式。本文以土地资源、水资源、矿产资源、海洋资源、林木资源等自然资源为关键词进行分类检索，共收集到相关法律、行政规章与部门规章九十余部，其中涉及自然资源产权监督制度的法律法规共计62部，总体上形成了以《宪法》为梁，以《环境保护法》、各类自然资源单项专门法律法规、部门规章以及地方性法规为柱的自然资源产权监督的法律体系。

（2）从自然资源产权监督制度来看，无论是从制度层面还是从实践层面，我国自然资源产权监督体系都存在较大漏洞。首先，就现行的监督体制来说，对自然资源产权的监督主要依靠的是单一的政府内部监督，而权力机关与社会公众并未能发挥实际的监督作用。其次，就监督的具体环节来说，作为监督制度基础的自然资源统一确权登记制度刚刚建立，自然资源资产评估核算与考核评价制度体系仍处于理论探索层面，除此之外关于国有资产被破坏后的公益诉讼至今仍处于一个空白的区域。因此，迫切需要从理论与实践层面着手，进一步探索完善我国自然资源产权监督体制。

3.我国自然资源产权监督制度存在的缺陷

3.1立法结构不合理

首先，我国对自然资源产权的监督，主要依赖于现行的单行法，将自然资源分类进行监督。这一方式将本为一体的山水林田湖等自然资源和生态空间人为地分割开来，不仅会妨碍对自然资源的综合监督，而且会增加许多不必要的行政成本。因此，将我国碎片化的自然资源单行法进行整合，并从中寻找到一条统一的监管路径，是我国自然资源产权监督制度发展中亟待解决的问题。其次，法律对自然资源产权监管的规定呈现了一种头重脚轻的趋势，多数法条都是对自然资源产权权属、利用开采的规定，而对于自然资源产权的监督与保护方面却涉及甚少，尤其是国有资产被破坏后的问责机制的不完善，法律责任过小，惩罚力度较轻，导致地方政府、开发商在自然资源开发利用时，只重视眼前的经济效益，对环境效益则采取“先污染、后治理”的消极态度。

3.2权力边界模糊

一是在现有自然资源产权体制中，政府部门往往一人分饰两角，既是自然资源的所有者，又是自然资源的监管者，所有者“权利”与监管者“权力”边界划分不清，极易造成自身利益的偏向性，影响法律政策的公平性和执法公正性。二是中央与地方对自然资源监管权限不明确，导致许多地方机构独揽大权，对自然资源进行垄断性管理利用。三是同级自然资源、水利、林业、农业等资源管理部门的职责边界划分不清，在具体行使监督权限时，经常会出现管理部门之间的权力冲突与缺位现象。

3.3监督方式单一

目前我国自然资源产权监督，主要依靠的是内部监督这一单一的监督模式，公众监督的作用微乎其微。而且就政府内部的行政监督而言，亦缺乏双重监督机制，人大国有资产监督、自然资源资产破坏公益诉讼、领导干部资源环境责任审计等关键监督制度尚处缺失状态或探索阶段。作为自然资源所有者的政府机构对自然资源实行自我管理、自我监督，这一模式极易产生权力的腐败现象。因此，建立完善人大监督、行政监督、司法监督、审计监督等制度体系[3]，合力监督保证权力的“阳光”运行，是完善我国自然资源产权监管体制的重要一环。

4.我国自然资源产权监督制度的完善建议

4.1健全自然资源产权监督法律体系

法律是自然资源产权监督的基础与依据。考虑到国有自然资源产权特殊性与整体性的特质，以及我国分散化、碎片化的自然资源立法现状，笔者认为，应单独制定一部自然资源国有资产法，用来统一规定国有自然资源资产的概念、范围、权属、种类、性质和责任义务等内容。同时，应该制定专门的自然资源产权监督法律条例，对自然资源产权在开发、利用和保护过程中的监督体系和监督机构进行详细的规定。另外，就现行有效的自然资源单行法来说，要对其的合宪性进行修改，尽量避免各单行法之间因法条的冲突而带来的纠纷与矛盾。

4.2建立权责明确、纵横交错的政府内部监督体系

科学的自然资源产权监督体制的建立与完善，是法在自然资源产权领域实现公平正义的良好路径，是自然资源合理开发利用与保护，以及自然资源资产产权增值、保值与循环发展的重要保障。在借鉴国外经验并充分考虑我国现实国情的基础上，笔者认为，应在政府内部建立一套权责分明、互相制衡的自然资源产权监督体系。具体而言，一是要理顺所有权和监管权的关系，适度区分所有权和监管权，构建“公权管治+私权保护”的权利框架[4]，使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督。二是要通过清单管理和建立委托代理关系，明确自然资源部与相关中央单位、省市政府在履行所有者职责方面的权、责、利，实现横向上和纵向上的“统一行使所有者职责”。

4.3完善自然资源产权的人大监督机制

人大自然资源资产报告制度的建立，一定程度上加强了我国权力机关对自然资源产权的监督与把控，然而目前我国人大监督制度仍不成体系，就监督的具体工作而言，缺乏专门的组织机构与评估技术的支持。因此，笔者认为，完善我国自然资源产权的人大监督机制，应从机构设计与评价机制两方面着手。首先，应在人大常委会内部设立专门的监督机构，从组织上实现人大监督与政府职权的相互制约，进一步加强对自然资源部门的监督与制衡，有效的保障政府机关的依法正当履职。其次，应将第三方评价机制引入人大监督体制。对政府自然资源产权行为合理性评价是一个复杂的问题，涉及如自然资源价值评估、生态环境评估、资源补偿等多方技术问题，因此，迫切需要引入独立、专业的第三方评估机构提供专业和技术支持协助人大监督机关对政府行为做出科学、合理的评判，从而进一步加强人大监督的公正性、科学性与合理性。

4.4充分发挥社会制衡监督的积极作用

民主监督是自然资源产权监督中不可缺少的重要一环，它与政府内部监督和人大监督共同构成对自然资源产权的三重监督保护。借鉴发达国家关于民主监督的经验，结合我国自然资源产权监督现状，笔者认为要区分个体公民和公民组织两个层面构建自然资源产权民主监督机制与制度。首先就个体公民层面来说，要建立自然资源产权信息分享平台，帮助民众及时获取自然资源产权相关数据与政策文件，方便民众对政府开发、利用、保护自然资源的行为进行监督。同时，应建立自然资源资产产权问责机制，当公民发现身边自然资源资产遭受破坏或自身所享有的自然资源资产权利受到侵害时，能第一时间反馈给政府部门，并得到相应的救济。其次，就公民组织层面而言，政府应制定相应的政策文件，对公民组织的主体、组织形式、监督行为、权利义务等方面进行具体的规定，并有针对性的匹配相应的指导人员，保障公民组织更好地开展监督工作。

4.5加强司法监督体系建设

完善公益诉讼制度，不能只停留在立法层面，在完善法律体系的同时，更应在实践中加强公益诉讼体系建设。一是要扩大可提起诉讼的原告范围，将诉权赋予社会团体与公民个人，为国民参与国家管理，维护社会秩序提供诉讼平台。二是要确立严格立案审查制度，通过严格审查程序，节约司法资源，防止“滥诉”现象的出现。三是要合理分配举证证明责任，个人和社会组织应适用举证责任倒置原则，即只需证明有国有资产被侵害或可能被侵害的事实存在即可[5]。四是要建立诉讼激励制度，设立相对应的诉讼基金与诉讼保险，用来承担由公民个人提起的公益诉讼败诉时的诉讼费用。同时，当公民胜诉时，应当给予一定的奖励，激发民众参与国家管理的热情和责任感。五是要建立相应的法律援助制度，让律师更多的承担起社会的责任，帮助那些需要法律服务却经济能力较差的公民，共同维护国家与社会的根本利益，促进公平正义的实现。

参考文献：

[1]中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》.

[2]中國共产党第十九次全国代表大会《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》报告.

[3]中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》.

[4]严金明.自然资源资产产权制度改革的几个关键问题[J].中国土地， 2019， （6）：8-10.

[5]孙晨，杨帆.环境侵权中因果关系的证明责任分配辨析[J].环境保护， 2020， 48（6）：59-63.