韩国设立驻外警务办事处的做法与启示

杜永吉，曹略耕

(1.公安部现代警务改革研究所 江苏警官学院，江苏 南京 210031；2.徐州市公安局 云龙分局，江苏 徐州 221000)

在全球化背景下，各种非传统安全威胁日益加剧，加强国际执法安全合作成为应对安全威胁挑战的必然途径。近年来，韩国警方针对派遣警务联络官、通过国际刑警组织开展执法合作等合作模式的不足，探索实施新的警务合作方式，即在与韩国有密切交往且涉韩犯罪严重的国家或地区，设立驻外警务办事处(The Korean Desk)，推动双边警务执法合作。其中，与菲律宾警方密切合作，设立的韩国警务办事处运转成效最为明显[1]，相关做法对我国开展双边警务执法合作具有有益启示。面对日益增长的海外利益保护需求，我国可在相关关系密切国家协商探索设立中国驻外警务合作中心，进一步推动双边警务执法合作，提升“一带一路”建设安保能力和水平。

一、韩国设立驻外警务办事处的背景

一是菲律宾境内涉韩犯罪日益增加。自 20世纪90 年代以来，韩国对菲律宾等东南亚国家的贸易和投资迅速增长，加之地理位置邻近以及英语语言培训、大学课程价格以及机票价格低廉，前往菲律宾的韩国游客、留学生和移民数量逐步增加。据统计，每年去菲律宾学英文的外来人口高达30 万人次以上，其中韩国人占了接近一半。菲律宾还是韩国人心目中的理想旅游目的地之一。据2015 年3 月公布的统计数字，前往菲律宾的韩国游客大约超过100 万人。随着赴菲韩国人的增多，在菲律宾涉韩犯罪现象越来越严重，2013 年至2017 年5 月共有43 名韩国人在菲律宾被杀害。涉韩犯罪数量增加引起了韩菲两国警方的重视，也使得韩国警方不得不探索解决此问题的有效措施，以保障韩国国民安全。2012年韩国和菲律宾政府商定在菲律宾国家警察(PNP)中设立了警务办事处，以帮助解决和减少涉及在菲律宾的韩国人的日益增多的刑事案件。

二是菲律宾警方执法能力有限。菲律宾当地警察人数较少，力量薄弱，治安管理机制不健全，加之缺少先进的警用器械，使得当地警方针对涉韩等外国人犯罪的执法能力受到限制。同时，外国人在菲律宾获得枪支相对容易，司法机制不健全，案件侦办效率低，法治环境差，执法过程会出现不公正现象，甚至存在腐败问题。因而面对日益严重的涉韩犯罪问题，菲律宾警方常常表现为无能为力的状态。

三是传统警务合作模式存在局限。在设立警务办事处之前，韩国与菲律宾之间的警务合作主要包括互相派驻警务联络官以及通过国际刑警组织、开展国际刑事司法互助等形式。这些形式在一定程度上解决了两国间的执法互助问题，但也明确存在一些局限性[1]。警务执法合作涉及一个国家的司法主权问题，主要依托外交途径协商解决，一般对主权国家并无强制性约束力。在涉及引渡罪犯问题时，主权国家会充分权衡公民利益保护与国际协定的优先权。另外，由于各国政治制度不同，司法制度存在不同程度差异，国家间警务执法合作沟通效率低下，难以满足日益增长的执法合作需求。加之各国经济发展不一，部分国家的警力和警用资源捉襟见肘，合作意愿有限，在调查和程序方面存在拖延、行动延迟现象，甚至出现不愿合作等情况，直接影响案件侦办的质量和效率。

二、韩国驻菲警务办事处的主要职责

为有效解决涉韩犯罪问题以及切实保障韩国国民在菲律宾的安全，韩国驻菲律宾大使馆要求菲律宾在国家警察总部设立一个专门处理涉韩犯罪的办事机构。虽然此举得到菲律宾方面的同意，但该办事机构在处理涉韩犯罪问题上的及时性和效率方面仍不尽人意[1]。经过两国外交和警方层面的充分沟通，韩国国家警察局（KNPA）从国内警察队伍中选拨警官进驻设在菲律宾国家警察局犯罪事务局情报处的韩国警务办事处，与该办事处的菲律宾警官共同处理涉韩犯罪问题。与传统警务联络官的职责对比，警务办事处的韩国警官更积极地与当地警方共同开展警务执法活动，可以实质性地参与到当地的执法活动中[1]，主要区别如下：

一是职能定位不同。传统的警务联络官工作在韩国驻菲律宾使领馆，而韩国警务办事处警官工作在菲律宾国家警察局犯罪事务局情报处。工作地点的不同，也间接地反映出两者职能定位的不同。前者是具有警察身份的外交官，主要发挥“联络”的作用，并无实质性意义的执法权；后者则是两国警方实质性合作的产物，是一种特殊“外交警官”，在侦查合作和遣返逃犯等方面联系更为密切，警务执法参与度更高，并在菲律宾警方的协助下享有部分执法权。

二是职责内容不同。传统的警务联络官主要履行行政审批和收集涉及韩国公共安全、国际犯罪形势信息等外交协调层面的工作，而韩国驻菲律宾警务办事处的警官直接参与到两国包括中央和地方层面警察机构的合作之中，在性质上属于实质性执法。具体而言，警务联络官主要通过递交外交信函、传递侦查情报信息等方式推动两国间侦查合作；由于没有执法权，在逮捕罪犯过程中，只能起到确认事实、询问案件办理进展情况、提供所掌握的罪犯信息，要求当地警方实施逮捕活动；对于逮捕到案的罪犯，主要是确认拘留请求以及商讨遣返等事宜。而警务办事处警官则与当地警方合作开展案件调查，参与到侦查、案件办理以及商讨相关侦查技术的使用，属于实质性深度合作；在当地警方的协助下，拥有部分执法权，故可在当地警方的协助下找到并实施抓捕行动；对到案罪犯，可通过收集在押逃犯及关系密切人的动向等信息，采取预防措施，防止罪犯脱逃，必要时可采取遣返措施；另外，还承担主动分析在菲韩国人的犯罪动向以及潜在的犯罪人群，提前预警，要求菲律宾当地警方积极侦办涉韩人员犯罪案件，并通过与当地警方建立热线交换信息。

三、韩国驻菲警务办事处的成效及其限制

韩国驻菲律宾警务办事处警官与菲律宾国家警察刑事调查部小组警官一起工作，能够建立和保持良好的工作关系，相较于传统的警务联络官，发挥了积极作用，成效非常明显。一是提升侦查效率，特别是提高了引渡率。双方通过直接有效的沟通，警务执法合作更加密切，在信息收集、行动开展及罪犯逮捕等方面具有明显优势，切实提升了涉韩案件侦办的质量和效率，有效震慑了菲律宾当地人针对韩国人的犯罪以及由韩国人实施的犯罪。传统的警务联络官是在外交层面与菲律宾进行沟通以实现引渡，引渡罪犯的数量和效率差强人意。韩国警务办事处的设立，使两国警务沟通与执法合作更加密切，行动更加迅速，遣返或引渡效率显著提高。二是预防涉韩犯罪，增强安全感。韩国警务办事处警官在菲律宾警方的协助下，享有一定的执法权，在涉韩案件侦办过程中可以实质性地参与，对涉韩案件有更深的了解，同时，在菲律宾警方的帮助下，韩国警务办事处警官可以有针对性地收集赴菲涉韩群体的动态信息，紧抓苗头性线索，提前预警，尽可能减少涉韩案件的发生。在韩国警务办事处设立后，涉韩案件的侦破率以及罪犯的引渡率均有所提升，这在无形之中增强了韩国人在菲律宾的安全感，有效地维护韩国的国家形象。

韩国在境外设立警务办事处，实质性参与当地国家的刑事执法，还受到一些条件的限制。首先，需要两国之间有着良好的外交关系。菲律宾之所以同意设立警务办事处，主要是近年来韩菲两国交往联系紧密，双边合作密切，两国在双边执法层面上能够高度信任，相互尊重主权，在双边警务执法合作中能够深度融合，在警方行动上高度配合。可以说，良好的外交和警务关系是韩国在菲律宾设立警务办事处的必要条件，同时也是一个限制条件。其次，对派驻警官素质提出很高要求。由于派驻的韩国警官拥有部分执法权，必要时可实质性地参与涉韩案件侦办之中，这对其素质要求比传统警务联络官更加严格。派驻的韩国警官要与菲律宾国家警察或具体侦办涉韩案件的调查小组保持良好工作关系，并具备出色的跨文化沟通能力，要对菲律宾当地警务执法工作有着深入了解，特别是化解执法冲突的能力。一旦韩国警务办事处警官在执法活动中与菲方发生冲突，由于其不具有外交代表的身份，故无法享有外交代表豁免等权利，而会导致很多麻烦。可以说，高标准的人才要求也是韩国警务办事处发展的一个限制条件。再次，日益增多的预算支出也是限制条件之一。据韩国国家警察厅2015 年公布的数据显示，韩国警务办事处警官除薪金外，还包括意外伤害保险、医疗保险费用、办公室管理、个人设备、房屋租金、办公车辆租赁和旅费等支出，其中警官的生活费和保险费是韩国警务办事处最大支出[1]。同时，由于韩国警务办事处在设立过程中，做出了资助菲律宾警车等承诺，随着韩国警务办事处数量的增加，这笔支出也是韩国警务办事处需要解决的一个限制条件。

四、对我国开展双边警务执法合作的有益启示

随着“一带一路”倡议的深入推进，我国公民出国求学、工作、经商、旅游人数日益增多，面临的安全风险挑战日益多元。2018 年，海外涉及中资企业及华人的伤亡安全事件共发生十余起，造成十余人死亡。同时，中国人在境外犯罪现象也日益凸显。据俄罗斯卫星网报道，菲律宾移民局称，其探员联合军队逮捕了324 名涉嫌参与非法网络赌博及其它犯罪的中国人[2]。繁重的海外安保任务和严峻的执法安全挑战，对我国公安部门与国际的警务合作水平提出了更高要求。韩国警务办事处在侦查合作、罪犯引渡及其他双边警务执法合作方面成效显著，有效提升了海外涉韩案件的办理效率及质量，切实维护了韩国国民的海外安全感，对我国开展双边警务执法合作具有重要的借鉴意义。

改革开放以来，为维护中国海外权益，我国积极开展国际警务执法合作。目前，中国政府批准加入了30 个联合国框架下的具有刑事司法协助内容的多边国际公约，与世界上六七十个国家缔结了双边的刑事司法协助条约、被判刑人移管条约、引渡条约等。此外，公安机关与国外警方积极开展跨境追辑、联合侦查、域外调查取证、追缴犯罪收益和控制下交付等侦查协作手段合作，截至2017 年4 月已向33 个国家的40 个驻外使（领）馆派驻68 名警务联络官，并依托国际刑警组织、上合组织、湄公河流域执法安全合作中心等国际组织开展国际执法安全合作。虽然我国警务执法合作形式多样，但还存在海外执法权限不足、缺乏常态化运行机制等限制性因素，使得这些警务执法合作方式尚不能满足我国日益增长的海外利益保护需求。为此，我国可以借鉴韩国在菲律宾设立警务办事处的有关经验，并系统总结近年来江苏省公安厅、无锡市公安局与柬埔寨警方在西哈努克港经济特区探索建立中柬、无锡—西港警务合作机制的相关做法，在我海外利益急需有效保护并与我外交关系友好信任的国家或地区，设立有助于提升双边警务执法合作水平的警务合作中心，直接派驻警务人员与所在国深度合作，共同打击涉华违法犯罪行为。从具体实施看，可从以下几个方面考虑：

一是统筹规划，提升战略定位。总的思路是，以总体国家安全观为统领，以专职化建设为指导，以增强我境外公民安全感、加强双边执法合作、强化双边友好关系为任务，先在与我友好国家选点，盘活“网络节点”，打造两国警务合作样板，在此基础上发挥示范引领作用，构建中国警务合作中心网络，实现“全球组网”，切实提高中国海外警务执法合作水平，有效维护我国海外利益安全。

二是增强认同，维护共同利益。双边警务执法合作程度，最终取决于国家间的价值理念和安全利益。当前，受西方敌对势力干扰以及西方媒体的不实报道影响，“一带一路”沿线国家对我国发展还存在一定程度的不了解甚至误解，一些国家对与我国开展执法安全合作还存在一些顾虑。我国可借助“一带一路”建设的推进，进一步阐释共同安全、合作安全、以发展促安全、人类命运共同体等价值理念，特别是我国国民旅游集中地、华人主要聚居地、“一带一路”主要投资地等与我国联系密切且双边关系友好的国家或地区。在增强国家认同、价值共识的前提下，推动中国驻外警务合作中心在当地“落地生根”，取得驻在国及当地警方的支持协助下行使执法权，收集涉及中国人的数据信息，有效提升涉及中国人的案件办理及罪犯引渡效率。

三是签署协议，提供法律支撑。传统警务执法合作所签署的文件内容大多为原则性内容，在实际警务执法合作中指导力、约束力以及强制力有限。在境外设立警务合作中心，需要实质性参与相关案件的侦办，涉及所在国司法主权问题，因此需要法律文件的支撑保障。可借鉴韩国做法，在两国政府的推动下，由两国警察部门主导、外交部门参与，签署双边执法合作文件，对派驻警官身份级别、工作地点、行使执法权的条件及权限等进行协商规定，相关条款应具有针对性和指导性，保障派驻警官在行使执法权时有法可依。这不仅是尊重所在国司法主权的需要，也是保护办事处警官的重要措施。

四是完善机制，确保常态运作。派驻境外警官能否有效行使执法权，除了协议文件规范外，还有赖于相关制度机制的保障。为此，要制定相关协作机制，在当地警方协助下，参与当地警方侦办涉及华人案件及罪犯抓捕行动；制定情报信息交流合作机制，引进大数据采集、预处理和挖掘技术，建设相关情报信息网络，确保双方有效交流共享情报信息，使双边警务执法合作得到常态化发展，质量和效率能切实得到保障。另外，针对目前警务联络官制度存在的信息情报能力亟待加强、业务素质有待提高等问题[3]，要依托公安院校开展专项业务培训，并适时安排到国际合作部门实习，尽可能熟悉掌握所在国情况，全面提升国际执法安全合作实践能力。

五是提供支持，增加理解信任。相对于“一带一路”沿线大部分国家，我国在执法能力、警务技术、教育训练等方面具有明显优势。为此，可依托合作建设的警务合作中心，根据实际情况提供警务支持，输出我国先进的警务技术，援助或捐赠当地警方必要的警械装备，帮助当地警方开设警务培训班，合理分担相关警务基础设施建设费用，与当地警方举办警务论坛交流，增进理解，增加感情，增强互信，以此推动两国间警务交流深度合作。

五、结 语

推动中国驻外警务合作中心机制的“落地生根”和“全球组网”对于提升双边警务执法合作、应对日益繁重的海外安保任务和严峻的执法安全挑战是至关重要的。在构建中国驻外警务合作中心机制的同时，公安机关要与新时代所要求的现代警务管理体制和警务运行机制相适应，立足国家发展大局，以健全驻外警务合作机制为总抓手，牢牢把握提升人民群众国际安全感的总要求，以高度的使命感和责任感担当起新时代党和人民的重托，确保侵害国家和人民利益的犯罪活动发生到哪里，双边警务执法合作就出现到哪里[4]。既要有海外涉中犯罪防范预警的先手，也要有通过驻外警务合作中心机制来应对和化解涉中犯罪的高招；既要打好防范和控制海外涉中犯罪的有准备之仗，也要打好高效执法精准打击的战略主动仗[5]。在加强中国驻外警务合作中心的同时，也应允许部分省市开展双边警务合作。“摸着石头过河”应体现为胆子大步子稳，决不能牺牲国家核心利益，决不能拿国家的核心利益做交易换取所谓的“深度”合作。公安机关应以深入推进“一带一路”倡议和深化公安改革为契机，构建全方位、多层次、宽领域的中国驻外警务执法合作中心机制，巩固双边警务执法合作整体向好态势。