新时期下的国土空间规划问题与对策探讨

2020-03-01王世超

绿色环保建材 2020年4期

王世超

河北众美房地产开发集团有限公司

1 引言

国土空间规划在整个国土规划的发展中具有着十分重要的影响，对于国土空间规划方面有很多规划形式，包括主体功能区规划、国土规划城乡规划、土地利用规划、环境保护规划等，合理的国土空间规划能够使我国资源得到更合理的配置和相应的环境保护等，更好的做到可持续性发展。我国对国土空间规划工作一直尤为重视，过去的国土空间规划工作已经为我国的高速发展起到了很大的推进作用，但随着不断变化的发展趋势，在国土空间规划方面，也会突显出沟通不畅、价值取向不同等问题，使国土空间规划出现规划资源不足或浪费、规划职能不清晰、规划内容有冲突等情况，不利于我国国土空间规划的进行。

2 国土空间规划的内涵与发展

国土规划是基于我国社会经济发展的总体战略目标、发展方向与规划区的社会文化、经济发展、自然环境等情况，为促进国土资源合理开发利用和发展进程，也是为我国国土重大建设活动所做的综合空间布局，以及为我国环境综合整治、综合开发等工作制定的指导性规划意见，是对各规划区域中长期发展规划的重要依据。国土空间规划种包括了对国土空间的合理布局，也包括了对规划空间的合理开发利用与整合。在目前进行的国土空间规划体系中，在形式上具有鲜明的横向和纵向互相渗透的运行特点，在内容上具有重复、交叉的运行特点，在标准上具有较大的复杂性，所以在国土空间规划的进行中具有较大的规划困难。

尤其是在对于市、县各级区域的空间规划中，在规划内容方面包含了用地分类标准、法规体系、规划期限、编制审批等多方面的不同标准，导致在规划过程中存在着较多的冲突矛盾。在规划工作程序方面，也存在着较多的管制重叠和管制错位，也同时存在着互相牵制的管制力，表现最为突出的就是审批工作的复杂性。这些情况最终会导致国土空间规划在资源利用和管控方面出现不足、浪费、混乱等问题，无法体现国土空间规划的价值和意义，降低了国土空间规划的效果。

3 国土空间规划的思维范式

3.1 主体功能定位

国土空间规划的重要作用就在于对与我国国土地资源的监督、管理、开发和利用方面，具有主体功能的重要低位。国土空间规划是我国进行国土资源管理的重要依据，所以对于国土空间规划要具有较高的战略性、约束性等功能，对各规划区域的经济布局、人口布局等资源布局进行统一的规划，并将全面的快速发展作为国土空间规划的重要目的。

3.2 因地制宜

国土空间规划要对不同地区、不同资源、不同人口分布等地域情况，秉持着提高国土空间规划整体水平的科学规划发展理念，以因地制宜为规划原则，基于规划区域的实际情况进行国土空间规划。如在土地征用规划中，实际的执行情况可能会出现多方利益牵扯、制衡规划等情况，这就需要国土空间规划的公正、客观作用，制定严格的土地征用管理制度，对土空间规划中的土地空间发挥调节功能。调节功能需要基于对各规划区域的土地性质、土地质量、土地规模等方面进行参考分析，在维护农民群众合法权益的基础上，使土地资源的利用率得到有效提高。

3.3 制定符合空间规划的指标体系

国土空间规划具有较大的复杂性，需要秉持着一定的规划原则，在确保国土资源规划的有效性和合理性的同时，结合国家宏观调控的整体规划和制度，进行资源计划的配置和实施，并设置明确的预期指标和指标体系的管理制度，做为我国国土空间规划和管理的重要参考依据。我国国土空间规划的主要作用，是要对农田、耕地、建设用地等土地资源进行深入了解，根据国家发展战略制定指标方针，从国家的整体出发，逐渐发展至地区的乡镇部分，建立分级式、分解式的管理制度。在规划指标方面，除了总体的规划指标，还要制定出符合国土空间规划内容的细化指标，在对国土资源的开发、建设、保护等过程中，在国土空间规划制度的核心指导下，提高国土资源的有效利用率，促进各规划区域的经济建设与资源的可持续性发展。

4 存在的各种问题

4.1 宏观方面

4.1.1 完善的法律保障体系

对于目前国土空间方面的法律法规和相关文件而言，虽然是进行国土空间规划的重要指导和标准文件，但在法律法规和相关文件的形式以及内容中都还存在很多的不足之处，仍然没有形成完整的法律保证体系。其不足之处在于对于国土空间规划缺乏主干法律，其他国土空间规划方面的立法无法进行；现有的法律层次在国土空间规划方面没有配套模式，在法律层面缺乏实际操作的可能性；目前出台的法律规范的内容太过笼统，体现的规划要素内容不够全面、具体；国土空间规划的体制不全，规划的进行需要全部依赖于政府组织等。如现行的《土地管理法》，对于土地利用规章方面的法规条文就没有得到明确的细化，导致土地利用方面的工作无法取得更好的成果。

4.1.2 规划实施与管理机制不健全

我国当前的规划机构都属于国家编制、监督和实施，没有明确职能的监督管理机制，也无法进行民主决策，缺乏公众力。随着规划类型的不断增长和变化，政府的审批范围相较于过去已经有了明显的范围扩大化，缺乏规划实施的指导和管理机制不利于国土空间规划的顺利进行和良好发展。

4.2 横向方面

4.2.1 规划协调性较差

由于规划工作的复杂性，在分工上极容易产生混乱。目前我国国土空间规划虽然根据不同的部门职能，在规划工作方面会有不同的分工，但是仍然存在管理职能的互相重叠、冲突等不良影响。最终形成了国土规划和主体功能区一级城镇体系的规划模式。也由于国土空间规划的专业性要求较强，需要由专门的部门职能参与和发挥，但是仍然表现为各司其职的特性，没有发挥协调发展的优势。

4.2.2 各规划缺乏统一的编制和实施规范

国土空间规划会经由规划区域的各机构部门分工实施，但仍然缺乏统一的规划编制和实施规范，导致各个机构部门都独立进行，产生出较多的混乱和冲突。如国土部门在耕地保护方面做出了大量工作，环保部门对林地保护做出了大量工作，城建部门对城市建设方面做出了大量工作，各自为营，没有交流沟通机制，缺乏整体性和协调性，导致在用地功能布局和用地规模方面产生误差问题，使编制工作的内容无法统一，严重影响了国土空间规划的进程。

5 意见以及建议

5.1 空间完整的国土空间规划法律体系

建立国土空间规划的法律体系要由上而下进行，在国家宪法中添加区域统筹协调发展的部分内容，明确国土空间规划在法律体系中的地位。并建立、完善和优化国土空间规划法律体系的基本法，如《国土空间规划法》，为国土空间规划建立完整的法律保障体系。

5.2 构建完整的国土空间规划体系

国土空间规划关系着我国的整体发展，要发挥好国土空间规划的重要作用，就要构建起完整的国土空间规划体系，依据完善的法律体系，明确各层级的实施和管理分工，强化更层级沟通的衔接性。具体可以从纵向衔接和横向协调两方面着手。

5.2.1 纵向衔接

国家和省级机构部门对国土空间规划进行战略性和宏观性的分析，明确国家的战略目标和宏观目标，并强调规划的原则性问题，起到引导和指导的职能；地级机构部门按照国家和省级机构部门做出的工作指导和精神引导，结合当地的城镇体系等实际情况，进行实际工作并做好管制工作。

5.2.2 横向协调

横向协调要基于法律法规体系的明确规定，履行各自的分工职责，并建立明确的实施层次、实施结构和实施标准，确保主体功能区的规划能够统一、整体的进行，并起到互相约束的监督管理作用。

5.3 行政体制需要改革

国土空间规划首先由发改委作为全局工作的统领部门，制定总方针政策；由国土部门、住建部门、环保部门等相关部门，根据总方针政策的指导，选择适合的部门作为工作协调平台，对存在的矛盾和冲突问题进行协调和处理。最后建立公众参与的监督机制，包括听证会或论证会等形式，听取公众的意见和建议，将国土空间规划工作透明化。其中明确的协调平台建立，能够简化行政体系结构；公众监督机制的建立，能够防止腐败等恶性事件的发生。