金融风险管理研究——以山西转型综改示范区为例

●乔建伟

2019 年2 月22 日，习近平总书记在中共中央政治局就完善金融服务、防范金融风险举行集体学习时强调，金融要为实体经济服务，满足经济社会发展和人民群众需要。金融活，经济活；金融稳，经济稳。经济兴，金融兴；经济强，金融强。经济是肌体，金融是血脉，两者共生共荣。我们要深化对金融本质和规律的认识，立足中国实际，走出中国特色金融发展之路。

山西转型综合改革示范区（以下简称“综改区”）是山西省委、省政府为全面落实经济转型的一项重大举措，由原太原高新区、太原经济区等八个园区整合而成，是山西省域内最大的开发区。作为转型发展的排头兵和桥头堡，综改区深刻认识新形势下改革再深化、创新再发力、转型再升级的现实需要，全面激发改革发展的活力，积极防范化解重大风险，以守住风险底线为经济攀登高峰创造条件。运行两年多来，综改区坚持稳中求进、标本兼治的发展导向，把优化配置生产要素作为驾驭市场经济的有力抓手，将防范化解金融风险和推动经济高质量发展有机结合，以推动实体经济的健康发展筑牢防范化解金融风险的基础，进行了系列创新与探索，并取得一些经验。

一、强化政府引导基金管理，高标准建设现代产业体系

防止资本脱实向虚、防范金融风险与发展实体经济，在目标上具有一致性和共通性。在准确把握经济运行形势和科学分析研判的基础上，综改区坚持政府引导与市场主导相结合，促进金融资本向实体经济流动，在增强实体经济发展质量和效率的同时，提高资本质量和投资回报率，从而降低整体风险。

适度的杠杆率可提高资金配置效率。充分发挥财政资金杠杆作用，是撬动社会资本、提高服务实体经济效率的有效途径。自2017 年成立以来，综改区筹措财政资金，设立了产业发展、基础设施建设、成果转化等三支政府引导基金。基金采取开放、公平、市场化运作的原则，积极对接各类投资机构，当年由引导基金出资25亿元，面向基础设施、新能源汽车、高端装备制造等领域设立七支总规模为276 亿元的子基金，撬动社会资本比例达9 倍。2018 年，综改区再次设立了总规模10.66 亿元6 支子基金，分别投向新能源、新材料、电子商务、土地整治等重点领域，其中引导基金出资1.9 亿元，撬动社会资本比例为4.6 倍。

以基金为主线，串起产业链，形成产业集群。综改区积极探索“产业基金+项目”招商模式，借助政府引导基金管理机构的管理能力及资本对项目的敏锐性和吸附性对外开展招商引资活动，既吸引优质项目，又撬动金融资本，成为招商引资的又一有效途径。2018 年，综改区引入华芯邦科技AMOLED 面板驱动电源芯片等项目，实现了招商引资的新突破。以基金撬动研发、人才等智力支持，是综改区的又一探索方向。在发展过程中，综改区运用顶层式、股份式、穿越式和融合式招商方法，重点瞄准领军企业和科研单位、外资龙头企业等，实施“龙头+研发+配套+基金”的招商模式，着力推动招商引资和招才引智齐头并进，取得初步成效。2018年全年签约项目89 个，总投资1182.82 亿元，预计年产值超2800亿元；全年实际利用外资额38723.74 万元，实现全区外资注册企业数111 家；储备项目78 个，总投资额1194.595 亿元。同时，引进多家一流研发机构，包括中国工程科技发展战略山西研究院、山西高等创新研究院、山西生物质新材料产业研究院、江铃重汽技术开发研究院、见声人工智能研究院等。

处于种子期与初创期的企业，往往具有很高的风险，引导基金必须保障资金安全、防范运营风险。在监管模式方面，综改区探索引导基金管理中要素匹配和风险防范的平衡点，建立健全风险约束机制，规范基金管理，释放基金效能。基金运作遵循《示范区政府引导基金监管办法（暂行）》和《示范区政府引导基金考核和评估办法（暂行）》等，内部建立评价体系和基金顾问体制，对基金的投资方式、投资对象的选择、投资领域等作出明确要求，外部建立绩效评价制度，加强基金的投后监督管理及绩效考核，并实施激励约束措施。

综改区在拉伸产业链条、健全集群要素上狠下功夫，针对性地引进、培育龙头企业、关键配套企业和研发机构，重点引进总投资超50 亿元以上的高新技术产业和战略性新兴产业项目，初步搭建了以富士康、中电科、阳煤化机、比亚迪、江铃重汽、原野新能源汽车等为龙头的先进制造产业集群，以锦波生物等为龙头的生物医药产业集群，以益海嘉里等为龙头的食品加工产业集群，以百万吨镁铝合金等为龙头的新材料及加工产业集群等4 个千亿级产业集群基本架构。

二、构建金融集聚生态体系，打通金融供给实体经济大动脉

在资源型地区转型升级发展的关键阶段，引导金融业回归本源、突出主业，把更多的资源配置到经济社会发展的重点领域和薄弱环节，是贯彻新发展理念、深化供给侧结构性改革和防范化解重大金融风险的必然要求。

金融集聚区作为一种全新业态，在促进区域经济增长和结构调整方面，有着不可估量的作用。综改区借鉴青岛财富管理金融综改试验区经验，在潇河新区规划建设了金融集聚区，一期占地面积290 亩，并先行先试出台相关扶持政策，吸引各类金融业态的优质企业集聚，打造契合实体经济需求的金融发展体系，加速推进金融业高质量发展，争创绿色金融改革创新试验区。其中，《促进金融业发展暂行办法》安排专项资金，从注册奖励、贡献奖励、科技金融结合、壮大资本市场、服务保障措施等全方位对入区的金融类企业进行税收、用房、人才、风险补偿等项奖补，为金融机构发展提供了更加广阔的舞台和空间，疏通了资金流动渠道，使金融资本更好地进入实体经济。

大力发展普惠金融，是推进供给侧结构性改革补短板的关键环节。在持续推进普惠金融发展中，综改区大力推动金融服务平台建设，既有效解决民营企业特别是中小微企业融资难、融资贵等问题，又守住风险底线。2018 年底，综改区联合省内知名金融、类金融、金融第三方服务机构，打造集政府信息发布和监管统计、金融集聚与创新、信用数据管理及统贷统还、金融风险防范和资产处置等多种功能于一体的全方位一站式综合服务平台——综改区金融服务平台上线运行，为企业和金融机构提供政策对接、投融资等多种服务。平台上线当天，即为山西中网信息产业股份有限公司等8家企业融资3289 万元，并与23 家金融机构签署了战略合作备忘录。

股权投资作为重要的直接融资方式，对于助力实体经济发展、降低融资成本和打好防范化解重大风险攻坚战具有重大意义。综改区尤为鼓励股权类投资企业在区内集聚健康发展，出台了《股权投资类企业注册备案监管实施办法（试行）》，积极吸引各类股权类投资企业落户，规范股权投资类企业注册登记和备案监管。根据股权投资类企业注册备案、后期监管的办事流程，在资料完整的情况下，最快可做到1 日内出具备案函。2018 年，在山西省备案的60余家股权投资类企业中，综改区就占49 家，注册资金达394.77亿，其中基金公司39 家，注册资金390.97 亿；基金管理公司10家，注册资金3.8 亿。

熟悉资本市场，才能提升实体经济的融资能力。综改区实施一揽子政策和服务，助推企业走向资本市场。截至2018 年底，全区有31 家企业在“新三板”挂牌，占全省挂牌企业总数的1/3 强；全省85 个“晋兴板”挂牌企业中，综改区更是占据了45 席。此外，综改区还建立“拟上市或挂牌企业资源库”，积极组织企业申报“山西省上市挂牌后备企业资源库”，助推企业走向资本市场，前期有55 家企业申报并入库。2019 年，综改区还设立“科创板后备企业资源库”，首期将优选20 家企业入库，进行重点培育。

规范有序的金融生态体系是金融业优配资源、高效服务、均衡发展的良好外部条件，实现金融、经济、社会协调进步。综改区在防范风险的前提下，创新金融服务内容和途径，进行了有益尝试。2018 年，潇河产业金融研究院成立，研究院汇集政、产、学、研、金等专业领域的权威机构和领军人才，形成“产业+智库+资本”的一体化综合服务平台，发挥科技创新和金融赋能的力量，狠抓重点产业集群培育，推动经济高质量发展。

三、强化核心环节监管机制，构筑金融风险防范防火墙

党的十九大报告指出，要“健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线。”综改区以强化监管为重点，以防范系统性风险为底线，加快相关法律法规建设和宏观审慎管理制度建设，加强监管，着力提高防范化解金融风险能力。

在深入推进国企改革进程中，综改区强化国有资产监管，以防范金融风险。2018 年，《区属企业国有资产监督管理办法》等5 个监管办法施行，涉及股权划转的13 家企业的股东变更完成，并完成1 家企业的改制方案、14 家企业的股权划转、40 余家企业的审计工作。国企改革稳步进行、走上快车道。

综改区把主动防范化解系统性金融风险放在首要的位置，科学防范，早识别、早预警、早发现、早处置，着力防范化解重点领域风险，着力完善金融安全防线和风险应急处置机制。先后制订了打击恶意逃废金融机构债务实施方案和防范化解企业担保链风险实施方案，并积极对各企业进行详细的摸底排查，严防各类金融风险的滋生和蔓延。

净化融资担保公司和小贷公司经营市场环境，是行业防范化解重大金融风险的工作要求。综改区在加强监管的同时，推进这两类公司审批备案的制度化建设工作，制定两类公司设立、变更、注销的审核上报程序。此外，还进一步完善事中事后监管制度，日常监管只严不松，先后对区内13 家小贷公司、9 家融资担保公司进行日常监管，不间断地开展分类审核评级、书面审查、非法集资排查、互联网业务和首付贷业务清查、专项检查等，对发现的问题严厉整改。并实行了数据月报制度，为开展大数据监管业务打好基础。

确保政策落实公开透明、权力运行严格规范，可在一定程度防范招商引资、建设管理等过程中的风险。综改区财税部门以提高内部管控水平为方向，探索建立了合法性审查、法律顾问、流程控制、台账管理、重点审核等综合性风险防控制度和措施。如2018 年，制订出台《财政管理运营部内部控制手册》，以问题和风险为导向，全面梳理账户管理、资金拨付等财政业务风险点，加强干部轮岗交流，构建了预警及时、自我纠错、相互制衡、安全高效的内控机制。

实施预算绩效管理是提高财政资源配置效率和使用效益的方法，也是撬动部门岗位责权利重构的途径。综改区建立了全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，以预算绩效管理为关键点和突破口，推动财政资金聚力增效，提高服务供给质量，增强公信力和执行力。2018 年，综改区对重点项目和土储专项债券进行重点绩效评审，强化对预算支出中期绩效进行监控和预算执行情况审计。综改区被太原市评为年预算绩效管理考核先进单位（第一名），国库集中支付的经验做法在全市范围内推广学习。

在推动财政预算评审工作方面，综改区通过编发《工程结算管理试行办法》等规章制度、建立评审专家库等方式，有效提高了评审工作的专业化和规范化。2018 年全年累计完成评审金额384.07亿元，其中工程类净核减7.04 亿元。

增收入、优支出、防风险，集中财力办大事，把有限的资金更多用于加快产业转型发展。综改区以《财政授权支付管理办法》《2013—2018 年财政财务制度》等制度建设为先手，持续促进财政资金支付的科学化、规范化。2018 年，全区5 个园区的日常公用经费和经常性专项经费实行了财政授权支付，无一差错。

政府采购是金融风险易发环节，建立科学规范、行之有效的政府采购模式，是及时预防、控制和转移风险的制度保障。综改区积极推广电子化政府采购，采购首创性地实现了与财政预算、OA 办公、资产管理、数字档案、国库支付、品牌产品等六大系统的对接，完成了“无计划不采购”“不规范不采购”的事前事中监督和事后留痕可溯。2018 年全年共完成采购业务143 项，资金节约率达6.1%。

综上所述，综改区把防范化解重大金融风险作为重大课题，强化风险意识、提高化解能力、完善防控机制，把中央和省防范化解重大风险的要求落到实处，取得了阶段性经验成效。在下一步的改革实践中，综改区将不断深化以财税改革为核心的结构性改革，健全完善实体经济服务体系和创新体系，努力营造审批最少、流程最优、体制最顺、机制最活、效率最高、服务最优的“六最”营商环境，积极引导资本、人才等关键性生产要素向实体经济集聚，强力推进项目落地开工，推动现代产业体系建设，在引领开发区“二次创新创业”上取得新成效，进一步激发市场经济主体的内生活力，增强综合实力、核心竞争力和防范化解重大风险的能力。