从内审视角浅析科研事业单位合同管理内控对策

●梅超琴

一、引言

2018 年1 月，审计署发布了新修订的《审计署关于内部审计工作的规定》，第十二条明确，内部审计机构职责增加“对本单位及所属单位内部控制及风险管理情况进行审计。”2012 年11 月，财政部发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21 号），第四章第六节合同控制，明确合同管理和风险控制重点；第五章评价与监督，第六十一条“内部审计部门或岗位应当定期或不定期检查单位内部管理制度和机制的建立与执行情况，以及内部控制关键岗位及人员的设置情况等，及时发现内部控制存在的问题并提出改进建议”。2015 年12 月，财政部发布了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24 号），提出坚持共同治理原则，包括主动争取审计、监察等部门的支持，共同推动内部控制建设和有效实施；2017 年1 月，财政部发布了《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》（财会〔2017〕1 号），要求行政事业单位内部控制执行年度报告制度，开展内部控制考核评价。审计署和财政部上述文件，从国家制度层面明确了内部审计对内部控制的评价监督和促进提高作用。合同作为经济业务的重要文件载体，是内部审计发现问题的重要切入点，因此，从审计发现问题出发，揭示合同管理关键风险，提出内部控制改进措施和应对策略，更契合科研事业单位合同管理业务实际，有利于合同内控对策落实落地。

二、科研事业单位主要合同类型和管理现状

科研事业单位主要承担国家科学研究、科技创新、技术突破等公益性科研任务，同时也有企事业单位技术开发合作，均需签订项目任务书、协议书、技术开发合同等形式的科研收入合同，明确科研任务权利义务。科研收入合同既具有一般合同强制性、约束性等特点，又有明显的特殊性，因为科研任务履行涉及论文署名权、专利权、发明归属、科技成果所有权、转让权、受益权等，所以既受合同法约束、又受知识产权制度规范，还需遵守国家科研诚信政策要求。

科研事业单位在实施科研任务过程中，必然发生各类科研经济支出，需要签订各式各样的业务合同，如设备购置合同、材料采购合同、基建工程合同、测试分析加工合同、外协合同等等，都需专业管理。科研事业单位科研项目经费要求专款专用，一般实行课题制，经济业务支出通常由科研人员自行沟通联系和执行流程，合同管理水平普遍不高。科研事业单位管理部门虽合同管理水平相对较高，但对业务需求本身了解不深，普遍存在重合同文本管理，轻合同对象审查现象。

科研事业单位完成科研任务后，产出的科技成果属于职务成果，其表现形式主要包括已申请或授权的知识产权（如专利申请权、专利权、著作权等），非专利技术、设计图纸、试验方案和数据、样机样品等。国家大力鼓励科技成果转移转化，让科技成果走进市场，带动经济发展和技术进步，增强科研人员获得感，增加单位科研收入来源渠道，成为科研事业单位的重点工作。科技成果不同于成熟商品的市场定价机制，定价更多基于转让双方对其应用价值的主观判断和沟通谈判，技术市场专业性高、合同谈判技巧性强，价格协商空间较大，因此灵活性强，公允性难以判定，合同管理难度大。

除此之外，科研事业单位还有人事聘用合同、劳务外包合同等。通常由人事部门负责签订管理，且薪酬待遇等经济业务相关条款也较少在合同中直接约定，合同管理基本停留在文本管理，过程管理少。

三、内部审计揭示科研事业单位合同管理风险

科研经济业务真实性合法性合规性审计和内部控制风险审计是科研事业单位内部审计的重要工作，从内部审计发现的业务真实性合法性存疑问题和内部控制风险，可以窥见合同管理存在诸多问题。

（一）可行性论证欠缺导致的合同违约和成果流失风险

以某内部审计教案为例。在一份科研技术开发合同中，甲方支付乙方20 万元技术开发费，要求进行为期一年的新技术开发，提交共同署名的SCI 论文3 篇，专利3 项，试验样品一套和技术方案一册。合同付款条款约定，未如期完成合同约定义务，将不予支持50%尾款。

乙方内部审计组审计该合同时，单位相关领域技术专家协助判断指出，该项技术研发任务期短、经费少、成果要求高，很难单独完成，且合同付款条款与经费支出比例不协调，违约经济损失较大。经审计沟通，了解到该项目负责人正为合同难以履约而艰难沟通，其反馈项目签订合同时，确实未充分进行可行性论证，仅依据片面估计原有技术积累对新技术开发的正面影响，未设想违约情况，未关注付款条款约定，也未考虑前期技术积累不计成本直接使用可能存在的成果流失风险。

（二）合同关键要素缺失导致国有资产流失风险

科研事业单位科研经济采购业务中，合同关键要素约定至关重要。在一个内部审计案例中，某科研单位购置一台大额精密设备，用于特定环境中的科研实验，要求能够与搭载平台系统兼容，需要在对应实验平台上调试合格方能使用。由于双方曾有成功合作，当次仅签订了标准格式的采购合同，未对调试要求、合格时限、纠纷处理等关键要素进行约定。在支付合同预付款、设备到位后，经过长期调试，至项目结题依然无法达到使用要求。按照合同约定，设备验收后支付尾款、卖方开具发票，双方就应否验收僵持不下。设备无法使用，买方无法验收支付尾款，卖方拒绝开具预付款发票；由于新技术发展，旧设备卖方不同意收回，预付款无法退还，买方作为科研事业单位，面临国有资产流失风险。

（三）合同对象管理缺位，导致科研经费挪用风险

科研事业单位现在多已加强合同文本的规范管理，但合同对象管理缺位现象依然存在，合同执行过程缺少监督管理，合同标的缺少实地验收和领用存管理。屡有曝光的虚开发票套取科研项目经费的案例，正是当事人发现并利用了合同对象管理漏洞。关联交易、单一来源采购、测试化验加工业务等，更是内部审计发现问题的重点领域，交易真实性、价格合理性和业务必要性是合同对象管控的难点，科研经费挪用风险较大。

（四）合同归口管理与业务流程管理脱节，削弱风险控制效果

科研事业单位合同管理一般是按科研项目分类归口管理，与以业务流程管理按业务性质分类，管理部门的合同管理职责存在交叉，又缺乏有效的沟通手段和必要的共享平台，合同管理的内部控制措施难以落到实处，即便开展也较为零散，如科研事业单位对控股公司、分支机构的投资管理，股权谈判约定、投资回报要求、经营实际状况等细节在对外投资管理部门，财务部门主要关心资金往来情况，合同数据和执行情况未全方位共享，合同监督管理存在脱节现象，风险管控作用有限。

四、科研事业单位合同管理风险内控应对策略

科研事业单位合同管理与内部控制总体目标是统一的，要合理保证单位经济活动合法合规和资产安全，同时有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。与之对应，合同管理风险内部控制应当重点从以下四个方面强化应对策略。

（一）全面加强合同管理水平

首先通过专业培训，全面加强合同业务各流程环节管理人员的合同专业知识水平，特别是科研部门业务经办人。其次，提出明确的任职要求，科研经济业务合同发起人应熟悉合同法，掌握谈判技巧，明了合同关键要素，在合同文本中完整约束；合同审核人员要有识别合同条款可能存在风险的能力，在合同签订盖章前有效化解；合同履行跟进人员要清晰合同法律责任，切实跟进执行合同各项约定；合同归口管理人员要确保合同管理安全完整。最后，建立合同管理责任体系，通过责任追究敦促合同规范有序管理。

（二）切实强化合同风险意识

首先通过审计发现合同风险问题案例通报，合同纠纷案例警示，强化对合同风险可能产生的不良后果的认识；其次，开展合同管理责任体系宣讲，从思想意识和管理意识上强化合同风险责任意识；最后邀请专业人员（如法务专家）从合同订立、条款约定、文本撰写、履约跟进等合同管理正反两侧剖析，生动演示化解合同风险可以降费提质增效，强化合同风险管理意愿。

（三）完善内部控制体系建设

内部控制是一个完整体系，合同管理作为内部控制的一个关键点，应结合科研事业单位业务管理模式，按照分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗等原则，把合同管理内部控制措施对应转化为相应管理岗位的管理要求和责任，实施跟进，全流程管理，控制各环节风险。加强财务管理跟进，科研事业单位业务部门要主动加强与财务部门的合同信息沟通，协同及时履约、避免违约风险；发现国有资产流失端倪，立即停止资金支付，将损失降至最低。加强公示监督，用好公众监督手段，防范舞弊风险；对于国家政策制度要求公示的合同业务，务必公示且确保公示期满足要求。加快探索内部控制和信息化建设，通过大数据高效率管控合同风险。

（四）提升内审内控良性循环

科研事业单位通常不以盈利为目的，科研项目收入和科研经费支出主要关注预算控制，控制效果也好衡量，而合同管理内部控制则缺乏考量标准。因此，将内部审计发现问题和内部控制监督评价结果作为合同管理的衡量标准，计入考核权重，以评促建，提升合同管理内部控制的同时，强化内部审计结果应用，形成内部审计监督评价与合同管理风险内部控制的良性循环，有效提升合同更显控制能力，提高公共服务效率和效果。