民法典视角下地摊经济的法治化研究

李雨菡

2020年初疫情肆虐世界各国，中国国内的形势也不容乐观。疫情防控期间，经济乏力，企业的复工复产成为难题。地摊经济在统筹推进疫情防控的关键时刻重新释放活力，有利于撬动生活服务业恢复和促进稳定就业，提升政府的治理能力和治理水平，缩小疫情带来的社会、经济影响。正值此时民法典即将正式施行，它是新中国成立以来第一部以“法典”命名的法律，是民事权利的宣言书与保障书，是新时代中国社会主义法治建设的重大成果。在地摊经济重新焕发生机之时，于民法典视角下研究地摊经济的法治化，有助于实现社会秩序和地摊经济的和谐相处、共生共赢。

一、疫情之下地摊经济释放活力

2020年初，国内大规模爆发疫情，作为一次突发性的公共卫生事件，其传染性之强、速度之迅疾、预防与治疗之困难，都给国家造成了重大影响，全国上下齐心抗争，效果可见一斑，然而长期停产停业带来的是国家经济遭遇滑铁卢。在疫情得到有效防控的背景之下，须加快复工复产，尽快恢复瘫痪已久的经济命脉。在此背景下，地摊经济以其独特优势于全国范围内掀起了一波持续热潮。

（一）地摊经济溯源

地摊经济在中国古已有之，并非到今天才出现的新兴事物，它更多是以“市”的面貌贯穿于历史长河中。据《周易》记载，早在神农时代，我国就有了集市的雏形，到了商周，集市已初具规模，先秦时期《周礼》记载了王城中集市的开放有早、中、晚三个时间段，市场入口设置了纠察伪诈的关卡，司市还会分发玺节作为货物入市通行的凭证，可见自先秦就开始重视对市场的规范和管理。春秋战国时期的“天下熙熙，皆为利来，天下攘攘，皆为利往”亦是对集市热闹的侧面反映，秦汉时期，大城市在特定区域设立集市，小地方有露天集市，魏晋时期，局势动荡，流动的摊贩们兼为工农商，盛唐一派繁荣景象，东西市有着琳琅满目的商品，但是晚上有宵禁，限制了商业活动，唐末时期长安、开封等地渐渐出现了夜市。可见，几乎历朝历代都可见集市的身影，它的存在让交易变得更加具有可规范性。

（二）发展与衰落

城市化进程加快，商场也逐渐在城市里崛起，华丽高档的购物环境、氛围引发了驰名品牌、奢侈品牌的入驻，人们的消费欲望同经济水平的增长而膨胀，越来越多的人摒弃地摊，转而奔向商场或是实体店购物，街市上再难以看到人头攒动的地摊盛况。近年来，线上购物平台的崛起更是代替了很大一部分实体店，进一步压缩了地摊的生存空间。在诸多因素作用下，地摊经济本身作为一种较底层的商业模式，受到其他商业模式的冲击而逐渐萧条。而城市化管理对地摊的影响更可谓雪上加霜，城市化建设进程中，地摊因其对街道的直接占据、不甚美观的外形、对城市交通的不利等弊端被视作建设良好市容市貌的一大阻碍，“城管”行业对地摊试图加以规制，但效果并不如人意，所见几乎皆是掺杂着暴力执法与血腥对抗的新闻，于是有些地区甚至开始出台政策，力图从源头上掐断地摊经济的萌芽。

总而言之，地摊经济由古至今，发展久远，却也因为各种因素逐渐衰落。如今在疫情冲击下，地摊经济又再次成为了带动经济的一匹黑马，在疫情防控卓有成效的关键时期释放活力。

二、民法典为地摊经济保驾护航

今年两会上，面对国内疫情带来的不良经济走势，李克强总理在答记者问时提出，应该要让更多的就业岗位成长起来，对于成都设置流动摊位、提供大量就业机会的做法予以认可和提倡。李克强总理在山东临摊考察时说：“地摊经济、小店经济是就业岗位的重要来源，是人间的烟火，和‘高大上’一样，是中国的生机。市场、企业、个体工商户活起来，生存下去，再发展起来，国家才能更好。”地摊经济的收紧或是放松曾经是一个颇受争议的治理难题，毕竟管理成本高但收效较低，而今在疫情对经济的冲击之下，它再度跃入人们眼帘，成为了非常之时经济复苏的另一个通道。如贵州省遵义市率先开放地摊经济，在汇川区城区内设置119个临时摊位。杭州、成都、重庆等地也纷纷开始试水，出台相关政策、开放部分街道设立临时的流动摊位、允许流动商贩经营，让地摊经济与城市环境共生存共繁荣。

一直以来，提及地摊，各种负面标签就纷至沓来，大多数人对地摊的印象还停留在占道经营影响市容、商品缺乏安全保障、难登大雅之堂、还有与城管的各种纠纷。纵观即将正式施行的民法典全文，其实并没有“地摊经营者”、“地摊经营权”等授权性规定。但地摊经济的存在是有法可循的，地摊经济的内核在于解决就业压力，让受疫情影响的弱势群体能重新上岗就业、维持生计，这是宪法规定的公民基本权利之一，也即生存权的实现方式。《宪法》第11条也规定，“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法权利和利益。”况且，我国民法典是一部顺应时代发展、符合我国社会主义性质、反映人民愿望的法典，要保障人民群众日益增长的对美好生活的需求，民法典第一条中的“适应中国特色社会主义发展要求”、“根据宪法制定本法”决定了民法典应致力于公民生存权的具体实现，而地摊经济正是这一权利的实现方式之一。因此，民法典为地摊经济的生存提供了法律保障。

地摊经济于城市如同毛细血管之于人体，看似微不足道，实则作用颇多。成熟包容的社会主义市场经济必然有多种经济样态，有需求就有市场。地摊经济能够展示一个城市的综合治理水平，固然存在管理难等诸多问题，但也不能为了追求美化城市形象就粗暴地一刀切，应当重视引导与规范。城市管理需要审慎的态度，更需要灵活、柔性的治理手段，才能让城市充满生机与活力。地摊经济重新兴起，我们要总结经验以适用于未来对地摊经济的法治化。

三、如何将地摊经济法治化

我国正处于服务业加速发展时期，经此一疫，要采取各种办法恢复服务业发展，地摊经济正是非常时期的一条可行之路。地摊经济可以激发创造活力、方便居民生活，更重要的是，还可以创造更多的就业机会，让受疫情影响失去工作的失业人群再次就业，让经济生发从寒冬转向暖春的好势头。但地摊经济急需合理合法地加以引导、规划，在党的十九届四中全会精神的指引下，多管齐下，各种举措并行，具体而言要从立法、执法、守法几个方面推进地摊经济法治化。

（一）强化中央顶层设计，出台相关政策保障

增强各省（市）政府之间制定规章的合作研究，各地及时出台实施细则保障地摊模式能够合法、合理地运行，如卫健局、城管、工商局等部门联合制定相关准入标准、从业资格条件，筛选出有资格入市的地摊经营者，对于地摊商品也应当办理许可证、入市手续并备案在内，保证商品的安全及售后服务。例如陕西省政府发布通知，提出对占道经营的“四允许”，分时段、分区域地开放地摊。成都城管委前期推行“五允许一坚持”，总结了实施情况，针对问题补充制定了更加全面的《关于建立城市管理“八项机制”深化柔性管理服务助力“六保”任务落实落地的意见》，对群众投诉的处置、经营者的卫生清洁责任、摊位引导等进行了更精细的规范，还建立了反馈机制，推选地摊经营者代表收集意见，及时与城管沟通，促进城管、经营者与市民的三方和谐共处。这些举措昭示着一些城市正在主动、积极地为地摊经济的发展建设更有效的法治保障，其他城市亦可因地制宜。

2020年两会上的政府工作汇报强调今年就业形势严峻，指出要通过稳就业促增收保民生，提高居民消费意愿和能力，支持餐饮、商场、文化、旅游、家政等生活服务业恢复发展，推动线上线下融合。因此放开地摊经济是一项有利于民生的重要举措。中央文明办也明确表示，今年的文明城市测评中，占道经营、流动商贩不纳入考核指标中，打消了一些城市管理部门对地摊经济的忧虑。中央的支持向各地释放着积极、乐观的信号，对地方而言，放开地摊经济并将其法治化，也正是体现管理者敢于面对挑战的魄力与智慧的重要时刻。

（二）引导地摊合法化，紧抓放管平衡点

虽然地摊经济不纳入今年文明城市的考核中，但这并不意味着就能放任其野蛮生长，想管好地摊经济，就要平衡协调好放与管。一方面要通过具体的举措规范地摊经济，避免地摊带来的环境污染、卫生安全、秩序混乱等隐患，满足群众便利生活的需求的同时保障好消费者权益，另一方面也要鼓励民众自发经营，征求并合理采纳民众对地摊经济的建议，保障商家的利益。因此，公共管理部门应当更科学、合法、人性化地去引导、规范地摊经济。第一，采取网格化管理。管理者应充分提供、科学划定地摊经营者的经营范围，对地摊的监管采取网格化管理，分时段、分片区地指定地摊经营点。根据城市规划合理地划定片区并参照停车位进行片区内部摊位的划分，对于城市摊位中心点的布局要充分结合周边的交通规划和人口流量规模考虑。第二，做好登记、许可手续。首先，地摊不适用取得营业执照才可经营的准则，在许可手续上可适度简化。其次，采集摊贩的身份信息并登记，便于进行管理，以及更好地解决交易矛盾，尤其是容易引发人身安全隐患的餐饮食品类，更要做好安全保障和摊贩的身份信息登记，建立与广大经营者、消费者互联互通的本地地摊经济信息平台，并利用现代信息技术建立经营者、销售商品溯源机制，在发展地摊经济的同时切实保障消费者权益。第三，加强治安管理。要想让地摊经济一放不乱，就要做好治安管理。应积极配套水电、环卫、交通疏导等公共服务，减少地摊经济对社会秩序的不利影响。尤其是黄金地段的地摊区域，人流量大、服务范围广，更应该增加城市管理部门的治安人员巡逻、驻守。物业、街道、社区的配套服务也要跟上，比如建设一个固定的摊位管理点，方便统一、有针对性地管理，及时地解决商贩与消费者的交易矛盾，保障好地摊经济的最后一百米。第四，提供专项贷款。对于低保户、三无人员、残障人士、失业人员等，核实身份后提供一定额度的低息或无息专项贷款，鼓励其通过地摊重新就业。

（三）地摊经济改头换面，服从管理守法经营

地摊经济在疫情防控之时焕发生机，或多或少带有一定的阶段性色彩，但未来地摊经济能否在城市中长期存在，是需要长远规划统筹的。现阶段而言，地摊经济更应一改过去的负面形象，以更整洁的外观、高质量的商品和更完善的服务重现。对此，地摊经营者应当从以下几个方面规范自己的行为：第一，遵照法律法规经营。地摊经济作为社会主义市场经济的一部分更是法治经济。地摊要合法化、秩序化、规整化经营，除了有关部门进行严格管理之外，经营者应践行民法典绿色、自愿、公平、诚信等原则及权利不得滥用之要求，维护城市卫生环境与生活安宁，确保商品产品质量安全，遵守关于经营时限与地点的法律法规要求。只有遵守市场经济规则，听从政府的引导，服从管理，自身做到有序、守法，才能更长远地发展下去。第二，开展合作与拓宽种类。疫情形势下，摊贩可以寻求新的商机，找准机会拓展业务，与大中小企业开展合作。例如，获得一些大型商场或连锁超市的授权，在摊位上代为销售其库存积压商品，或是将一些蔬菜农产品送进小区销售。目前的地摊主要以饮食业为主，其实还可以多发展一些信息服务，例如电子产品维修服务、法律咨询服务、家政护工等社工服务，拓宽地摊经济的品类。第三，自发宣传与包装。现代社会中，酒香也怕巷子深，为了使产品脱颖而出、走进大众视野，除了产品本身以外，还应当做好产品的宣传与推销，地摊经济同样需要如此。要打破大众以往对地摊的负面认知，为地摊经济重新树立一个容易被大众接纳的形象，就要多在宣传和包装上下功夫。例如重庆的长嘉汇在端午节举办的两江夜市，以两江风景做框，十里灯海添辉，摊位风格多样，摩登时代的复古风、汉服迤逦的古代风、大气时尚的现代风应有尽有。整个集市秩序井然，创意倍出，琳琅满目，宛若现代版《清明上河图》，非但没有破坏市容，反而增添了一道靓丽风景线，吸引了众多本地居民、外地游客。

四、解绑地摊经济，温暖城市人心

民法典通过规定经营性法人与非法人组织、个体工商户等商事主体，为人民群众追求收入增长开辟一条营商的有力渠道，但我们会发现这些商事主体对部分群体而言，其准入门槛较高、准入条件较严，虽有力却不适用于所有群体，反观地摊经济，其门槛之低接近于无，是条件有限的群体进入市场谋生的另一条出路。这是公民生存权的一种体现，其理应受到民法典保护。而当某种自由难以获得民法典中具体“权利”命名与专门保护时，可上溯至民事主体各类自由的母体——民法典第109条规定的“自然人的人身自由、人格尊严受法律保护”。该条对人身自由、人格尊严整体性与兜底性保护，可从根本上阐释“摆地摊自由”的正当性。“人身自由”与“人格尊严”还具有一体两面性：公民不仅拥有自雇谋生的营业自由，这一自力更生的自由还应获得他人、社会及管理者的尊重。尤其是市场与市政管理者，应以民法典关于公民自由与尊严的保护性规定作为其管理行为的重要标尺，防止针对地摊经营者的过度执法、以罚代管、歧视排挤，在保障基本管理效能的同时减少经营者面临的行政收费、检查负担，以及处罚风险，增加自食其力者的安全感与尊严感。

城市，不仅仅是一个容纳人居住的场所，它更应当是有灵魂、有温度的，而城市的灵魂与温度需要依靠人的力量，优质的环境与硬件设施能吸引来越来越多的人，但能否作为一个长久的生存空间则要看人们赋予了这座城市什么样的质感与个性。文明、有序是城市的可观外在，而人文情怀、刚柔并济则是城市的精神内核，内外兼修才能彰显城市管理者的智慧与胸怀，市民也才能找到归属感、认同感。人是一座城市的光芒与希望，城市则令人焕发新的精神面貌，两者相辅相成、共生共荣。地摊经济的解绑是为民生，只有温暖了人心，城市才会正常地运转起来，继而推动服务业蓬勃发展，而最能有力坚实地保障这一切合理合法运行的，是法治。未来，地摊经济的蓬勃发展，需要实践中不断修正完善的法律规范、城市管理部门的科学引导、经营者的自发守法。