转基因食品安全的法律规制研究

●赵 新 赵云芬

近年来转基因食品安全事件持续受到人们广泛关注。国内外一系列事件的发生在很大程度上反映了公众对于转基因食品安全的忧虑。转基因食品安全不仅要从科学角度去评估安全与风险，更要使用法律予以规制。对待转基因食品的发展前景是大力支持？还是严格管控？我国转基因食品法律规制现状如何？转基因食品法律规制是否能够满足公众对食品安全的需求？在转基因食品日益增多的背景下，这些问题值得深思。

一、转基因食品法律规制的理论概述

（一）转基因食品概念及分类

转基因是指通过基因工程技术将一种或者多种外源性的基因转移到某种特定的生物体中，从而促进该生物体能够有效地表达出相应的产物（多肽或者蛋白质）。以转基因生物为原料加工生产出来的食品便为转基因食品。

截至目前，转基因食品尚无明确分类。学术通说将转基因食品依据来源、功能以及是否存在转基因源为标准予以区分。本文认为三种分类标准相较而言，依据来源标准进行转基因食品的类型划分较易理解，且更为大众所接受。此外，依据是否存在转基因源标准对转基因食品划分的类型不够全面，在存在转基因源与不存在转基因源之外，本文认为还应列入一种类别，即转基因食品本身含有的基因成分，该成分呈现活性特征，在经人们食用后与生物本身固有的基因均被消化吸收的转基因食品。

（二）转基因食品安全法律规制的正当性

1.转基因食品安全法律规制理论的正当性。虽然转基因食品作为科学技术迅速发展的产物，但是有关转基因食品安全在性质上却不能归为科学领域，而应该将其纳入法律领域。第一，转基因食品安全针对的是不特定人的社会公众安全，为了大多数人合法权益的考量，应该运用法律的方式为可能存在不特定风险因素影响下的公共环境予以规制，从而法学家在转基因食品安全性质的认定方面具有更为权威的地位。第二，转基因食品安全在社会中主要涉及法律法规保障方面，因此法学家所具有的专业知识足以认定转基因食品安全性质的领域归属，从此种角度上看，科学家所涉及的领域却不能完全包含法律法规保障。

2.转基因食品安全法律规制实践的正当性。当下我国转基因食品发展迅速，市场占有率逐年提高，然而相关立法的欠缺使得转基因食品安全隐患具有不确定性。因而，对转基因食品安全进行法律规制具有重要的实践意义。第一，运用法律的手段对转基因食品予以规制，以便将转基因食品对人类健康权威胁的程度降到最低。第二，基于环境利益考量，转基因食品安全进行法律规制具备正当性。第三，法律规制下的转基因食品更有利于消费者合法权益保障，让消费者购买到放心食品。

二、我国转基因食品安全的立法现状分析

（一）转基因食品安全法律规制的模式选择不明确

我国转基因食品安全立法进程是以参考域外经验为基础，采取“以外促进”的方式，直接推动国内转基因食品安全的相关立法，进而导致现行法律法规无法在转基因食品领域予以贯彻。域外转基因食品安全的法律规制模式主要涉及以欧盟为代表的“严格规制模式”与以美国为代表的“宽松规制模式”。两种模式在立法的指导思想上存在明显的差异性。学界关于此两种规制模式意见不统一。由此可知，立法指导思想的难以统一必然会导致后续立法实施难以推进。

（二）转基因食品安全法律规制的标识制度不完善

我国转基因食品标识制度不完善的特征主要表现在标识范围不具体、标识执行力不足等方面。标识范围不具体主要表现在深度加工物标识标准的缺乏。《农业转基因生物标识管理办法》中具体规定了生物标识的“5 类17 种”。其中关于生物标识的范围采取了列举式，其所涉及的范围难免会有所疏漏。关于标识执行力不足的现象主要涉及餐饮服务环节。在现实生活中却出现了大部分因使用转基因食品而未作标识的现象，甚至在中学食堂中也出现了使用转基因豆油而未公示的情形，其风险是无法预料的。

（三）转基因食品安全法律规制的公众参与不全面

公众参与转基因安全法律规制不足主要涉及信息公开度不足、参与缺失及组织化不足等方面。农业农村部现有的“转基因权威关注”专栏，多为关于转基因的知识科普，对于转基因食品的生产许可、监督管理等具体内容却一再忽略，以致于公众对于相关信息的了解缺乏。此外，我国现有转基因食品领域的公众参与主要是通过科学教育协会等来形成意见，相配套的公众参与制度缺乏且公众参与主动性较弱。

三、转基因食品安全法律规制的域外比较

（一）欧盟转基因食品安全的法律规制

欧盟认为转基因食品是存在不可预估的不安全隐患，此种隐患不仅仅是指转基因食品本身，还涉及转基因食品的生产、流通等环节。基于此，欧盟转基因食品安全的法律规制主要采用“严格规制模式”予以管理，将“预防原则”适用于转基因食品安全的法律法规中。此外，欧盟成立欧盟食品安全局，其职责是加强相应食品安全的监督管理，主要采取“收集信息—分析汇总—及时反馈”的运作模式。

（二）美国转基因食品安全的法律规制

美国在转基因食品安全领域主要将现有的科学证据作为法律规制的主要依据，其认为转基因食品存在较大的研发价值，无需对于转基因食品生产的整体流程进行监管，将最终产生的转基因食品纳入法律规制的范围则会实现利益的最大化。从中可以看出，美国在转基因食品安全方面采取“宽松规制模式”。此外，美国在转基因食品安全领域成立三个部门予以规制，以此达到“专门管理”与“整理负责”的效果。

（三）域外经验分析

本文认为“严格规制模式”对于转基因食品安全的法律规制具有重要价值。第一，“宽松规制模式”虽然在经济效益方面具有潜力，利于生产成本的降低，但是基于人体健康（安全）以及生态环境保护的考量，我们不能够以健康（安全）利益亦或是生态利益为代价去换取转基因食品所带来的一切无法预估的风险与危害。第二，相较于以“成本—收益”为核心的“宽松规制模式”而言，“严格规制模式”是以“安全和健康”为目标进行的食品安全规制。在转基因食品安全领域，只有将功与利的计算与公众的健康与安全联系在一起时，采取“成本—收益”的方式进行深入分析才是有理论基础与实践意义的。

四、我国转基因食品安全的法律规制设想

（一）明确转基因食品安全法律规制模式选择

相较而言，本文认为欧盟的“严格规制模式”更为适宜我国转基因食品安全法律规制的发展完善。欧盟各成员国历史悠久，注重在历史中吸取经验，一直以来力求通过严格立法来保障各成员国的合法权益。“严格规制模式”体现了对公众负责的国家态度，对于需要亟待解决食品安全现状的我国而言，值得借鉴学习。

（二）健全转基因食品安全法律规制的标识制度

在转基因食品安全法律规制的标识制度方面，应该建立统一的转基因食品安全认定标准与执行标准，并允许各地方制定严于国家标准的地方标准。第一，根据社会发展定期审查修改转基因食品安全标识目录，将转基因食品存在的特殊情形予以记录备案。第二，设立转基因食品安全阈值体系，将安全数据视为转基因食品在市场流通的参考依据。第三，对于转基因食品标识的违法标识行为应予以严厉打击。

（三）完善公众参与转基因食品安全法律规制机制

公众参与转基因食品安全法律规制机制主要涉及保护公众的知情权、增强公众的监督权等方面。第一，完善转基因食品安全的信息公开机制。信息公开内容要包括生产许可、抽取检查以及违法查处等，并要注重信息的及时更新。第二，完善公参与转基因食品安全的立法决策。可以采取公民陪审团等形式积极加强转基因食品安全领域的参与度。第三，完善公众对转基因食品安全法律规制的监督机制。要采取安全方便、多元化鼓励的方式完善转基因食品安全事件的举报制度。

五、结语

迄今为止，转基因食品对于人类健康及生态环境可能造成的安全隐患仍然缺乏明确的科学根据。正确对待转基因食品，在享受其带来的惠益的同时将其危害或发生危害的可能性降到最低点，这是一个不断求索的过程。在当前转基因食品快速发展的形势下，应该完善转基因食品安全领域的法律制度，以此回应社会的发展需要以及公众的权利需求。