生态环境国家补偿机制：问题与优化途径

●邓雪玉

习近平总书记指出，要把生态保护放在重要位置，中央和地方都要加大投入，落实好生态保护补偿机制。近年来，我国在构建生态环境国家补偿机制方面取得很多成绩，但这一机制运行过程中存在一些问题：集体林地“三权分置”补偿不明晰；森林生态资源利用补偿不充分；河湖生态保护补偿机制不建全。这些问题主要归因于多个方面，实施以下举措能够有效完善这一机制：完善配套体系，强化组织领导；强化支撑系统的支持能力；强化信息系统建设力度；强化多元主体参与渠道、能力和积极性。

一、构建生态环境国家补偿机制的现状

（一）建立森林生态效益补偿机制

第一，明确集体林地“三权分置”原则。完善集体林产权制度，实施所有权、承包权、经营权“三权分置”。①第二，实施合理、科学的生态公益林补偿机制。要按照“谁受益、谁补偿”的原则，科学界定保护者和收益者的权利义务，拓宽森林生态效益补偿资金筹措渠道，建立地方森林生态效益补偿机制。同时，积极创造有利条件，逐步提高生态公益林和天然商品乔木林补偿标准。第三，因地制宜推动林下经济发展补偿。②充分发挥森林生态资源优势，培育发展林下种植、养殖和森林游憩产业，实现保护与利用的协调统一。

（二）建立河湖生态保护补偿机制

第一，实施物业化管理模式。深化河湖长制，全面强化河湖管理保护，对部分河流探索推行河湖物业化管理模式，实行政府购买社会服务的创新举措，引入专业化团队对河道进行综合管理，配套完善的管理制度、先进的科技手段和专业的巡河辅助工具，形成长效管护机制。③第二，探索“养殖+ 保洁”模式。坚持分类、分区、分级、分期治理思路，持续推进城乡污水管网延伸、流域水环境综合治理、水土流失治理、农村生活污水处理，有效控制污染物排河入湖，打造水清、岸绿、景美的生态湖泊。

（三）建立生态污染治理补偿机制

第一，统筹城乡污水垃圾治理补偿。结合实施农村生活污水收集与处理项目，采取省市级奖补、县配套、镇村自筹、企业投资相结合的方式，建立农村污水垃圾处理设施运营经费保障机制。④第二，统筹城乡生态环境整治补偿。因此我国很多地方把两者放在同等位置，统筹规划建设。第三，明晰生态损害赔偿主体。完善生态环境损害担责、追责体制机制，进一步明晰生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体和损害赔偿解决途径。

二、生态环境国家补偿机制运行中的问题及成因

（一）生态环境国家补偿机制运行中的问题

1.集体林地“三权分置”补偿不明晰。集体林地中的所有权、承包权、经营权过于集中，没有充分发挥集体林地的效用。许多集体林地由于没有人承包和经营，几乎荒芜，任其自生自灭，无论是生态效益还是经济效益都较差。个别林农因历史原因，在林权确权过程中个人利益难以得到保障。在生态补偿工作中，对上述问题较难定性，补偿规则难以做到让各方都满意。

2.森林生态资源利用补偿不充分。有些森林生态资源，林产业结构形式单一，仅仅是以种树为主，没有构建多层次、立体林产体系，实现多种经营，森林经济效益主要以木材实现，没有充分用好森林资源效益，创造更多经济、社会价值。在此背景下，森林生态效益不足，补偿压力较大。

3.河湖生态保护补偿机制不建全。有些地方虽然有建立“河湖长”制，但仅流于形式，管理模式单一，更多地侧重于发现垃圾、污染后的处置、整改，对源头治理手段不多，河湖生态保护机制不够健全。在实际工作中，对河湖监管内容更多以生活垃圾、生产污染为主，对生态生物层面污染的监测预警不够。对如何将河湖生态效益转化为渔民经济效益的通道还没有打通，河湖生态保护补偿尚未实现“长效扶持”。

（二）生态环境国家补偿机制运行中问题的成因

1.配套体系建设力度较弱。近年，优化生态环境国家补偿机制的重要性逐步被诸多治理主体及治理客体所认知，但这一机制的运行和优化过程中依然存在一些问题。从福建省泰宁县的情况来看，生态环境国家补偿机制的配套体系建设力度较弱，这一配套体系涉及多部门、多领域，但缺乏强有力的统一指挥，某些情况下，运行和优化生态环境国家补偿机制过程中没有明确的牵头部门，常常是出现重大危机事件后才临时实施某些举措，平时各部门、各治理主体之间缺少沟通、协调，缺乏协同建设和应急情况下的有效配合。

2. 碎片化状态降低运行和优化速度。运行和优化生态环境国家补偿机制的主体，除了需要具备丰富的专业经验以外，还须具备良好的物资供给能力以有效应对常态及非常态问题。从泰宁县的情况来看，缺乏专业的队伍，运行和优化生态环境国家补偿机制的主要是公务员，其它主体参与程度较低，这种情况主要归因于泰宁县相关领域存在碎片化状态，运行和优化生态环境国家补偿机制过程中，这些主体彼此的联系相对较少，尤其是出现明显问题之后难以快速展开有效协同，而且某些治理主体的责任意识不强，出现明显问题之后未能有效参与其中，对运行和优化生态环境国家补偿机制产生负面影响。

3.数字化程度有待提高。当前，我国已经全面进入数字时代，在这一宏观环境中，运行和优化生态环境国家补偿机制有赖于诸多数字技术的有效运用，从泰宁县的情况来看，这一过程中常常表现出数字化程度不高、信息系统不够完善等现象，难以有效助推生态环境国家补偿机制的运行和优化，缺少统一的平台进行信息发布与共享，未能与外界保持信息通畅，导致治理主体难以迅速了解运行和优化生态环境国家补偿机制的情况，详细资料无法及时掌握，导致对相关情况分析不准确，无法制定最佳的政策方案。

4.多元主体参与积极性较低。我国行政体制具有高度集权的特点，政府能够在压力之下快速调动各种资源，反应能力很强，这种政府动员的模式在运行和优化生态环境国家补偿机制过程中非常有效，但存在一些问题，主要表现在：动员往往不计成本，倾向于采取“大兵团作战”的模式；灵敏性不高，柔韧性差，往往在出现明显问题时不知所措；社会公众习惯于被动地接受动员，主动性、积极性、创造性不能发挥。与发达地区的县区相比，泰宁县的多元主体整体素质及能力相对较低，这一情况与自上而下动员体系密切相关：这一体系的存在往往导致党委和政府之外的治理主体难以得到有效培育，运行和优化生态环境国家补偿机制过程中，多元主体参与其中的积极性较低，除此之外，部门分割、条块分割等情况催生“各自为政”“信息孤岛”等现象，难以在实体空间和虚拟空间中形成良好环境，这些主体的积极性也就较低。

三、生态环境国家补偿机制的优化途径

（一）完善配套体系，强化组织领导

1.构建协调联动的机制。运行和优化生态环境国家补偿机制过程中，必须遵循“党委领导、政府负责、社会参与”的工作原则，积极的发挥我国社会主义制度的优越性，促使治理主体之间相互配合、共同行动、互通有无，有效实现资源整合、功能互补和信息共享，充分利用好现有资源，消除条块分割、各自为政现象，催生跨部门、跨主体、上下联动的治理体系，不断推进不同部门、不同主体的合作交流，推动多元联动执行机制的形成，有效运行和优化生态环境国家补偿机制。尤其是要在实体空间和虚拟空间中促进社会资源共享、信息互通，建立联动机制，在政府系统之中有效协调相关部门，明确各部门、各主体的角色和职责，避免在这一过程中出现脱节或推诿扯皮等现象。同时，根据各地的具体情况建立相应的机制，不断细化反应机制，完善保障机制，构建治理主体之间的协调机制，为有效运行和优化生态环境国家补偿机制提供有力保障。

2.健全风险评估机制。运行和优化生态环境国家补偿机制并非无风险的举措，主要原因在于运行和优化生态环境国家补偿机制极有可能涉及某些主体尤其是某些公务员的利益，因此存在一定风险。为了有效应对这些风险，必须健全风险评估机制。有必要坚持以预防为主、预防与处置相结合的原则健全风险评估机制。着力于三方面：一是隐患排除。及时制订各项防范措施，对各类隐患进行专项整治、综合治理，不断减少各类隐患。二是强化风险评估。健全风险动态监管机制，不断加强检查与监控。各级政府要对本行政区域内进行详细的调查登记和风险评估，对容易引发危机的危险源进行检查，建立完善的风险评估体系和风险数据库。三是强化能力评估。评估考核指标要定性与定量相结合，能够准确反映实际情况。

3.制定科学有效的政策方案。制定科学有效的政策方案过程中要结合各地实际情况，分析和确定所处位置面临的各类潜在危险，考虑可行的预防和保护措施，充分发挥专家的作用，调动社会各方面的力量，实行科学的民主决策，确保方案的科学性、可操作性、全局性和规范性，将方案的制定能与相关政策相衔接，同时要符合有关法律、法规和规章等，制定方案过程中要坚持以人民为中心，有效运行和优化生态环境国家补偿机制。

（二）强化支撑系统的支持能力

1.强化基础设施建设。加快推进基础设施薄弱环节建设，进一步完善基础设施网络，提升立体化的内畅外通的服务能力，在运行和优化生态环境国家补偿机制过程中，确保基础设施能够发挥明显的支持作用。建立多层次的支撑体系，不断培育有支撑能力的治理主体甚至治理客体，从而有效运行和优化生态环境国家补偿机制。

2.完善物资供应体系。有预见性地筹备各类物资，推动物资体系的资源共享，推动一定数量和规模的物资供应中心建设，科学安排物资点的布局。协调好有关物资的采购管理工作，许多基本物资并不适宜大规模储备，因此需要政府储备、国内外及社会各界进行相关物资的适当储备，需要政府有关部门通过多种采购方式进行采购。同时要与提供主要物资的多家企业签订采购合约，出现急需某种物资的情况时，签约企业能够迅速提供价格优质的物资，真正做到有备无患。

3.强化人才培养。要不断加快人才培养和人才引进，支持有条件的高校开设相关专业教育，不断培养相关方面的复合型人才，为运行和优化生态环境国家补偿机制提供智力保障和支持。努力构建相对稳定的人才队伍，通过评估认证和必要的能力建设，提高运行和优化生态环境国家补偿机制的效能。除此之外，还有必要加强人才等保障力度。强化项目策划，积极向上争取资金，同时，加强整合相关涉农资金， 增强资金合力。提升社会保障、教育、劳动保障、养老、医疗等公共服务保障水平，提升基层工作的吸引力。

（三）强化信息系统建设力度

1. 强化对信息系统建设重要性的认识。当前，我国已经全面进入数字时代，诸多事项与信息系统建设密切相关，各治理主体无论是否从事信息系统建设相关的工作，都必须充分认识到信息系统建设对运行和优化生态环境国家补偿机制十分重要，具体而言要认识到：在数字时代，运行和优化生态环境国家补偿机制十分重要、非常复杂；治理主体和治理客体均身处数字时代之中，这一时代中，运行和优化生态环境国家补偿机制与信息系统建设密切相关。

2.完善管理信息系统建设。必须有效整合管理信息系统的数据存贮，并提供技术交流平台。充分利用通信网络、无线与有线通信资源，在运行和优化生态环境国家补偿机制过程中有效收集和传输相关信息，做到有的放矢，合理调拨与储备资源。强化对物资储藏、生产、配送点、采购等的管理，实行清单化管理，利用管理信息系统相关的信息技术，纳入管理信息平台。建立高效的管理信息平台，及时公布与运行和优化生态环境国家补偿机制相关的最新信息。

3.提高网络舆情引导、应对水平。运行和优化生态环境国家补偿机制过程中，极有可能出现网络舆情，这些网络舆情发起和参与传播的常常是广大网民，他们关注着事件的发生，传递着正面或负面的信息，他们对网络舆情而言有着双刃剑的作用。所以，运行和优化生态环境国家补偿机制过程中对网络舆情的管控在很大程度是对网民的引导，也就必须要在虚拟空间中有效引导网民，必须按照虚拟空间的法律法规行事。培养高素质信息员，在网络舆情管控平台上发挥引导舆情作用的网民，并加强对信息员的管理，主要是要求他们在按照相关纪律要求，以普通网民身份对网络舆情进行正面引导，以“实事求是、以理服人、态度诚恳”的作风，运用以普通网民先进的技术手段参与网民的信息发布、时事评论、发帖跟帖等活动，为有效运行和优化生态环境国家补偿机制创造有利条件。

（四）强化多元主体参与渠道、能力和积极性

1.制定相关规范并加以实施，为沟通网络效能的有效呈现或提升创造条件。沟通网络的有效运行有赖于统一规范的制定及实施，当统一规范不存在之时，沟通网络的有效运行极难获得保障；当统一规范未得到有效实施之时，沟通网络能够得到良好运行，运行和优化生态环境国家补偿机制过程中有望实现多元治理主体有效参与。

2.完善沟通网络，为相关规范的有效实施创造条件。运行和优化生态环境国家补偿机制过程中，统一规范得到制定并有效实施之时，如果多元治理主体的沟通网络不存在或没有良好运行，不同治理主体之间较难获知参与应对重大危机事件之时应该遵从哪些规范。因此，有必要完善沟通网络，为相关规范的有效实施创造条件，进而为有效运行和优化生态环境国家补偿机制创造条件。

3.不断完善多元主体参与机制及其各组成部分，为这些组成部分相互之间协同性的强化创造有利条件。运行和优化生态环境国家补偿机制过程中，须以治理客体的需求为导向，推动政府主导和社会参与相结合，更加注重形成充满活力、具有实效的宣传教育工作格局。利用广播、电视、报纸、互联网等大众媒体，开展相关宣传教育，增强公民的参与意识。这些举措的实施能够在运行和优化生态环境国家补偿机制过程中有效提升多元主体参与机制各组成部分的协同性，为这一机制整体效能的提升创造条件，进而为有效运行和优化生态环境国家补偿机制创造条件。

注释：

①黄德林，谷宇宙.矿产资源生态补偿立法现状与完善[J].人民论坛，2014(34)

②中国生态补偿机制与政策研究课题组.中国生态补偿机制与政策研究[M].科学出版社，2007

③付意成，阮本清，许凤冉，储立民.永定河流域水生态补偿标准研究[J].水利学报，2012(06)

④张倩. 以绿色生态为导向的耕地生态补偿机制理论辨析与设计构想[J].环境保护与循环经济，2019(07)