我国基层治理中村民参与机制：演进分水岭与推进路径——以福建省龙岩市为例

●陈 雅

导言

改革开放以来，我党十分关注加强基层民主，在基层治理过程中注意健全和完善村民参与机制，切实改进和强化基层自治功能，提升基层自治能力和水平，这些举措的实施有效推进了村民参与机制的演进。在党的十八大报告中，习近平总书记指出：“要加强城乡社区建设，加强信息公开制度，强化权力监督，使人民可以享受到更多的民主权利。”这一重要指示在基层治理过程中催生了村民参与机制演进过程中的分水岭。

近年来，诸多研究者已经注意到在农村强化基层治理的重要性和紧迫性，越来越多的专家学者开始从不同的视角、采用不同的方式对加强基层治理能力建设进行深入研究，这些研究主要从公民社会、实践、地方治理、案例和实证分析等角度展开，探究我国基层治理中农民参与问题及优化路径等。这些研究主要集中于以下方面：第一，涵义。蔡定剑认为，农民参与治理与公民参与治理概念基本一致，农民参与治理包含在公民参与治理之中。①对于地方政府来说，农民参与基层治理就是让基层群众所有人都可以畅谈自身想法，正常表达自身诉求，最终作出的决定应当公开透明。②第二，效果。袁金辉认为村民有效参与有助于基层治理制度的完善。③第三，具体内容。王巍指出民主监督是村民参与机制的重要内容，这主要指那些涉及本村利益的重大事项，必须向全体村民进行公开或者定期向村民委员会提交工作报告，接受全体村民的监督。④

近年来我国一直在推行城镇化建设，但有关资料显示，我国仍有40%多的人口是农村人口，这一比率较之前下降了许多，但是农村人口的绝对值一直很大。所以，基层治理过程中助推村民参与机制演进是一项最为重要、突出和复杂的工程，这一机制的完善程度直接影响着我国政府治理成效。鉴于此，有必要基于实例探究我国基层治理中村民参与机制（演进过程中）分水岭面临的问题、问题的成因及推进路径。

一、我国基层治理中村民参与机制：存在意义与分水岭

我国法律明确规定：基层治理的主要内容有民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。⑤当前，我国基层治理中村民参与治理的方式主要有投票活动、接触活动、投诉活动、诉讼活动等，展开这些活动具有重要意义，是我国基层治理中村民参与机制有效运行的表现。

（一）我国基层治理中村民参与机制：存在意义

农民问题是几千年以来我国发展过程中一个重大历史命题，毛泽东同志曾指出农民问题是最大的政治问题。如果不解决好农民问题、理顺机制、畅通渠道，让农民积极参与基层治理，将难以实现我国的持续发展。近年来，我国各级政府已经意识、重视这一点，在不断加强农村基础设施建设，帮扶农民发展生产、脱贫致富的同时，更加注重倾听基层农民的声音，积极探索一条农民参政议政、加强基层自治管理水平的有效途径。

构建并助推村民参与机制的研究，有助于实现农村治理的科学化、民主化、现代化。然而，我国农村地区幅员辽阔，历史文化传统、风俗习惯迥异，村民参与基层治理过程中，农村地区不断出现新的社会矛盾。一方面，某些地方政府过于注重发展指标的增幅，忽略了倾听村民的民心民意，不善于发挥村民参与机制的效能、广大村民的集体智慧；另一方面由于目前我国大部分地方的村民参与基层治理机制不够健全，参与途径不够顺畅，导致基层治理水平不高。很多时候村民的诉求无法得到及时有效的表达，这些不利因素都直接影响到农村地区的稳定，在我国基层治理过程中催生很多问题。可见，完善我国基层治理体系、提升我国基层治理能力的过程中，助推村民参与机制完善基于重要意义。

（二）村民参与机制演进过程中的分水岭

改革开放以来，在中国共产党的领导下，我国政府一直在基层治理过程中推动村民参与机制的演进，这一演进在较长时间内处于量变状态，近年来这一情况出现明显变化，如部分村民开始有效运用智能设备参与基层治理，由此在村民内部催生分化，即村民分化为两大类别：能够有效运用智能设备参与基层治理的村民；无法运用智能设备参与基层治理的村民。这一情况的出现也意味着基层治理过程中村民参与不再仅仅存在于实体空间中，也出现于虚拟空间中。这些情况的出现，意味着我国基层治理中村民参与机制演进过程中出现了分水岭，由工业时代的参与开始全面向数字时代的参与演进。这一分水岭的出现，能够在基层治理过程中有效助推村民参与机制的完善，助力我国基层治理体系的完善、基层治理水平的提升。

二、村民参与机制演进分水岭存在的问题

（一）不同参与机制的整合程度较低

在村民参与基层治理的过程中，根据村民参与的方式不同可以分为以下几个类型：投票活动、接触活动、投诉活动和行政复议。这些途径都能使村民参与到基层治理过程中，但目前基层治理过程中村民参与机制较为单一，各种参与机制的整合程度并不高。根据对龙岩市村民参与基层治理情况的调查发现，很多村民存在只进行一种参与活动的现象，例如很多村民主要以投票活动为主，几乎没有参与其他活动，导致不同参与机制之间没有实现良好整合，难以发挥最大的效能，实质上阻滞了分水岭的演进。一些农村虽然拥有多种参与机制，但是也存在一些问题，例如参与机制的运行时间重合。在龙岩市的大部分农村，大部分年轻人平时都外出务工，只有在重大节日时才会回到农村，此时村里常常召开村民会议讨论重要事项，致使各种参与机制的运行时间重叠，没有给予各种机制充分发挥自身作用的时间，实质上也阻滞了分水岭的演进。

（二）参与机制的运行未显著培育村民参与意识

长期以来，我国大量农村地区的生产力长期欠发达，很多村民的文化素质较低、法制意识淡薄、民主意识不强。近年，我国农村政治、经济、生活等获得显著发展，农民参与基层治理的意识有了明显强化。但是在很多农村依然有很大一部分的农民（尤其是年纪较大的农民）完全将基层治理的目标寄托在在村干部身上，忽视了自身参与基层治理的权利。⑥龙岩市很多村民往往只关心与自己切身利益相关的事情，而对于村集体事务较为漠视。例如，人大代表换届选举过程中，很多村民对选举活动相当冷漠，少数村民积极参加选举活动也是受利益驱使，选举投票只是应付差事，并未完全体现自我意愿。另一方面，非网民的村民并未树立运用智能设备参与基层治理的意识，诸多已经成为网民的村民也没有树立这种意识。这些情况与参与机制的运行未显著培育村民参与意识直接相关，均对分水岭的演进形成负面影响。

（三）制度化参与机制未能有效减少非制度化参与行为

我国农村推进基层治理的过程中，现在很多正常的参与机制未能有效发挥作用，未能有效减少非制度化参与行为。此处的非制度化参与行为主要是指村民实施的、违反法律法规的政治活动，这种行为具有突发性、破坏性等特点。目前，龙岩市推进基层治理的过程中，村民参与机制还不够健全，致使部分农民为了自身利益诉求采用非制度化参与方式解决问题，例如采用行贿、集体上访、制造群体性事件等方式对农村基层干部行施压、报复。这些非制度化参与行为的危害极大，严重影响了村民和政府之间的关系，甚至在一定程度上削弱了政府的公信力。这些情况均在一定程度上阻滞了村民参与机制演进过程中分水岭的进一步演进。

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三、村民参与机制演进分水岭存在问题的原因

（一）经济发展水平较低

龙岩市一些农村地的区经济发展较为落后，农民政治参与治理缺乏雄厚的经济基础。这一情况与数千年以来我国农村欠发达直接相关。目前在龙岩市一些农村地区，部分农民尚未实现小康，生活压力较大，某些农民只关心自身利益尤其是经济利益，对于参与基层治理的兴趣不高。运用马斯洛需求层次理论展开分析能够对这一现象加以解释，即在解决物质需求问题之前，农民通常不会追求更高层次的需求。这些情况直接导致农民参与基层治理的广度和深度不足，难以助力分水岭的演进。

（二）传统文化的负面影响

在我国传统文化中一直存在君主民本的文化，十分强调国家意识和服从意识，较少鼓励自主意识。这一情况至今依然影响着我国某些农村地区，如：现实中很多乡镇政府仍然将村民委员会视为下属机构或部门，认为两者之间是上级与下级关系、村民是否有效参与基层治理并不重要。这种观念的存在必然对分水岭的演进产生负面影响。龙岩市一些农民依旧缺乏民主观念，少数农民没有法治意识和参政意识，这些农民将参政议政视为官员的职责、与己无关。这种观念无益于农民参与基层治理，更无益于分水岭的演进。

（三）主动参与意识不强，手段性参与治理和目标性参与治理不平衡

我国某些农村地区的封建残余思想仍旧较为明显，封建思想不利于我国基层治理工程中优化农民参与状态。从龙岩市一些农村的情况来看，首先，农民参与治理意识较低且参与治理的人数较少，农民从整体上参与治理的质量也很低。其次，农民参与治理的程度也较低，龙岩市一些农民参与治理政治活动几乎都是被动的，而且只限于与自己利益直接相关的问题。再次，农民参与基层治理大多是手段性参与，参与者期望通过政治参与来实现自身的其他目标。例如，在房屋拆迁时农民容易出现上访，而上访作为一种政治参与治理手段，主要是为了维护自身利益，获取更多的补偿款。⑦这些情况在农民参与基层治理过程中催生了很多问题，不利于分水岭的演进。

（四）农民参与基层治理环境有待进一步优化

在我国一些农村地区，农民参与基层治理的环境和氛围还有待进一步改善，外部环境中一些不利因素极大地制约了农民参与基层治理，例如非法势力。非法势力对龙岩市农民参与基层治理的负面影响主要表现在两方面：第一，运用各种非法手段（如贿选）当选村干部，然后运用权力为所欲为；第二，自身不是村干部的人员公然“另立山头”，与村委会公开作对。在龙岩市，少数黑恶势力曾通过威逼利诱等方式插手村级项目建设、干预基层治理正常活动，这些情况均不利于农民参与基层治理，会明显阻滞分水岭的演进。

四、推进村民参与机制演进分水岭的途径

（一）发展农村经济，打下坚实物质基础

1.优化农村经济结构，坚持以市场为导向。第一，调整农村经济结构。农村地区条件各异，决定了农村各地经济结构方式也不相同。因此，调整农业结构应当立足当地实际。在农民增收之后，才会有更多的精力主动参与基层自治，积极行使政治权利。第二，坚持以市场为导向。调整农村经济结构必须以市场为调整标准，使广大农民群众获得最大的经济效益。调整农村结构过程中须积极推动供给侧改革，这一举措也能够倒逼农民积极参与基层治理活动、行使监督职能，乃至要求村委会和乡镇政府为农民提供必要帮助，使村委会积极履行职能，助力分水岭的演进。

2.大力发展农业科技，提升农民科技素质。一方面，要加大资金投入。政府应当对农村、农业科技发展事业给予一定资金投入政策倾斜，并积极探索和激发利于农村、农业科技发展事业的民间融资模式。另一方面，要加强宣传推广。加强农业科技推广必须充分发挥基层人员的作用，尤其要积极组织广大科技人员下基层，并有效鼓励社会组织开展农业科技推广活动。这些举措的实施有助于大力发展农业科技，提升农民科技素质，为农民有效参加基层治理、助推分水岭演进创造条件。

（二）加强制度文化建设，消除传统政治制度、文化的负面影响

1.理顺乡镇政府与村委会关系，减少越权干预。目前，农村社会领域、经济领域的变革更加迅速，乡镇、村之间的利益边界越来越模糊，很难通过法律进行明确判断。为了更好地应对这种形势，应当根据国家法律法规，因地制宜地制定具体实施办法，明确划分乡镇政府与村委会的职能，减少村委会的行政化属性。在此基础上，国家法律还可以增设除非正当理由，镇政府不能给村委会下达任务指标。⑧

2.畅通农民诉求表达渠道，促进规范参与治理。第一，改革现行信访制度。信访制度设立的初衷是为了给公民提供更高效的诉讼渠道，提高处理和解决群众问题的质效。目前，我国现行信访制度存在一些弊端，例如对地方政府的考核中将信访列入考核的重要内容，这就使得一些地方政府花尽心思拦截上访者，造成人力物力财力的巨大浪费。因此必须完善司法救济，强化司法机关对农民侵权案件的处理能力；加强信访机构组织建设。第二，建立农民协会。村委会是农村自治组织也是维护农民权益的机构，但是在现实过程中常带有浓厚行政化色彩。面对以上情况，有必要建立以维护农民权益为宗旨的农民协会，农民协会建设应当借鉴村民委员会建设方式，采取自下而上的方式构建。在农民协会建设过程中，还有必要制定农会法，明确规定农民协会权利和义务，并给予其正当法律地位。必须注意的是我国幅员辽阔，各地区差异非常明显，所以在农民协会建设过程中应当允许各地按照自己实际情况进行建设。

（三）培养参与治理主体，提高参与治理意识

1.提高农村基层干部素质。要加强干部教育培训，加强思想建设，培养广大村委会干部执政为民意识，全心全意为人民服务。通过加强职业道德教育，使农村基层党员干部树立鞠躬尽瘁的思想，坚持正义和原则，廉洁从政。还应当强化民主监督机制。加大政务公开，有效保障广大农民群众的知情权和监督权。村务公开应当坚持每季度一次，对于关心村民利益的重大问题应当及时公开。加强民主理财小组的履职能力，强化对村级财务的有效监督。在财务支出上应当实行多方会签，以实现对财务活动的有效制约，为农民参与基层治理乃至分水岭的演进创造有利条件。

2.提高农民素质，培养参与治理意识。各级政府应当强化各方面的保障，将农村地区的思想政治教育作为一项重点工作来抓，切实提升农民思想政治文化水平。另一方面，进一步加强宣传教育，在这一过程中有效创新法制宣传方式、充分发挥新媒体的作用，努力提高农民的法律素养。在普法过程中，应当将教育与实践相结合，通过严格执法惩戒违法犯罪分子，维护农民群众的合法利益，把法治切实落到实处。⑨再次，提升农民科技素质。政府部门应当加大资金投入，规划农村培训工作计划，通过与高校合作等多种方式，将课堂搬到农村，切实提升农民科技素质。

（四）加快政治现代化进程，培养农民参与氛围

1.实现从个体式参与治理向群体式参与治理的转变。随着经济社会不断发展，市场经济体制不断完善，人际交往越来越复杂，农民个体需求新渠道和新诉讼表达。受这些因素影响，农民由以前松散个体向有组织有计划群体转变，通过群体力量来参与基层治理活动，以维护自身合法权益。因此，有必要进一步推动从个体式参与治理向群体式参与治理的转变，助力农民参与基层治理乃至分水岭的演变。

2.实现从被动式参与治理向主动式参与治理的转变。近年来，我国诸多领域获得快速发展，农民的政治参与情况出现一些变化，如农民企业家不再是被动参与治理而是积极主动参与治理到政治生活中。当政府制定涉及农民利益政策时，农民企业家出于自身利益考虑，通常会主动向政府部门表达利益诉求并在制定过程中参与基层治理活动。受这些情况影响，我国有必要进一步助推农民参与基层治理从被动式参与治理向主动式参与治理的转变。

3.实现从权力主导性参与治理向权利导向性参与治理的转变。权利导向性参与治理主要是指自主性参与治理，公民通过参与治理活动来实现自己的利益诉求。这种转变近年开始出现于农民参与基层治理的过程中，我国有必要实施诸多举措进一步推动这种转变，助力农民参与基层治理乃至其中分水岭的演变。

注释：

①蔡定剑.公众参与治理：风险社会的制度建设[M].北京：法律出版社，2009

②蔡定剑.公众参与治理：欧洲的制度和经验[M].北京：法律出版社，2009

③袁金辉.冲突与参与治理：中国乡村治理改革30 年[M].郑州：郑州大学出版社，2008

④王巍，牛美丽.公民参与治理[M].北京：中国人民大学出版社，2009

⑤金太军， 施从美. 乡村关系与基层治理[M].广州：广东人民出版社，2013

⑥林峰.人大选举制度的现状及其未来[J].法治论丛，2009(3)：18- 29

⑦廖菲.当代中国农民问题与农民现代化问题探究[J].教学与研究，2000(12)：26- 31

⑧刘媛媛，莫中菊.中国农民现代化问题述略[J].山东农业大学学报(社会科学版)，2006(2)：73- 76

⑨娄章胜， 李勤. 社会转型与农民现代化[J]. 湖北民族学院学报(社会科学版).1998(1)：67- 72