全球视野下的海上搜救体系分析

2020-02-28邓琦高超许志雄

交通企业管理 2020年2期

□邓琦高超许志雄

我国拥有18000多公里的海岸线和12.3万公里的内河航运线，丰富的海洋资源为我国航运业发展奠定了良好基础。随着“海洋强国”、“交通强国”、“一带一路”、“长江经济带发展”等国家系列重大战略的实施，我国航运业迎来了跨越式发展的历史性机遇。根据《中国海洋发展报告（2019）》显示，随着我国与海上丝绸之路沿线国家更加广泛、深入和全面的合作，我国海洋经济由高速发展向高质量发展持续稳定转变，同时也对海洋防灾减灾工作提出新的要求，海上搜救面临的任务愈加繁重。

从全球范围来看，海上搜救向来是各国海上安全主管工作的重要组成部分。随着全球海运规模日益壮大，船舶密度不断增加，各类海事事故发生越发频繁。面对日趋严峻的海上安全形势，各国在搜救能力建设、决策支持、技术创新及区域合作方面不断深化研究探索，保障生命财产安全。

据国内专家和学者分析，与英国、美国、日本等传统海运强国及发达国家相比，我国在搜救体系、搜救力量及搜集技术方面仍显不足，海上搜救行动难以得到有效保障。笔者就海上搜救体系，与各发达国家进行对比分析，通过提炼我国海上搜救工作中存在的不足之处，提出合理化建议。

一、我国海上搜救体系简介

我国的海上搜寻与救助协调机构是中国海上搜救中心，设在中华人民共和国海事局。交通运输部海上救援打捞系统是我国唯一一支国家专业海上救助力量。随着2003年救捞系统体制改革工作的基本完成，救捞系统多次在国家重大应急搜救和抢险打捞事件中担任重任。2017年度，全国各级海上搜救中心共接到各类遇险报警3305次，核实遇险2053起，组织、协调搜救行动2053次；协调派出搜救船舶9355艘次、飞机360架次；搜救遇险船舶1801艘，其中1458艘船舶获救；搜救遇险人员14999人，其中14446人获救，搜救成功率96.3%。

中国海上搜救中心主要职责为：海（水）上突发时间预警预防、海上险情和海盗事件信息的接收与处理、组织协调海上搜救和防污染应急处置。作为国际海事组织A类理事国，我国在全球海上搜救工作中发挥着愈加重要的作用。从1980年加入《1974年国际海上人命安全公约》起，我国先后颁布了《中华人民共和国海上交通安全法》、《国家海上搜寻和救助预案》、《中国海上搜救条例》等搜救配套法律法规，进一步落实搜救义务。

我国海上搜救工作由“国家海上搜救部际联席会议”负责协调。联席会议由交通部、公安部、农业部、卫生部、海关总署、民航总局、安全监管总局、气象局、海洋局、总参谋部、海军、空军、武警部队共16个部门和单位组成，交通部为牵头单位。各涉海企事业单位提供的救援设备、人员力量及协调保障，在海上搜救工作中发挥了重要作用。

二、国内外海上搜救现状分析

全球信息、能源技术的高速发展既给海洋经济注入活力，也给海上搜救工作带来了新的挑战。近年来，核污染、能源危机、极端天气等非传统海事事故层出不穷，同时由于发达的信息网络，危机会迅速成为公众关注的焦点，社会舆论使得海上应急救援局面更加难以掌控。公众的思想观念不断发展，对海上救援工作也提出了更高的要求，现阶段我国海上搜救体系已无法满足社会和人民群众日益增长的海上搜救服务需求，在实践中暴露出部分问题。

1.我国海上搜救体系中存在的问题

（1）海上搜救法律制度不健全。我国应对突发事件的立法工作相对滞后。应急预案、应急管理体制、机制和法制合称“一案三制”，共同构成了我国应急管理体系的基本框架。2007年，国家颁布了《中华人民共和国突发事件应对法》，但针对海上突发事件的配套法规尚未形成。截至目前，我国沿海少数省、直辖市、自治区建立了地方性海上搜救法规8项，行政法规17项，其他规范性文件8项，但国家层面的海上搜救基本法律还未制定，且相关法律条文仍然存在冲突。如1983年修订的《中华人民共和国海上交通安全法》规定了海上搜救的主体为中国人民共和国港务监督机构，即现今的中国海事局。在2005年修订的《国家海上搜救应急预案》中，各级政府部门则被列为搜救责任主体，由此产生法律冲突。法律法规存在的冲突使得海上搜救的权责模糊，导致搜救体制机制运行受阻。

（2）海上搜救管理体制效率低下。我国搜救组织机构较为庞大，仅国家海上搜救部际联席会议就由交通部、公安部、农业部、卫生部、海关总署、民航总局、安全监管总局、气象局、海洋局、总参谋部、海军、空军、武警部队等13个部级单位或部门，省市级海上搜救成员单位更是涉及安监、海事、救助、公安、港口、交通、海洋与渔业、环保、边防、消防、口岸、通信、气象、民政、卫生、财政、外事等20多个单位或部门，各部门职责相关度较低，不相隶属或存在职责对立，成员单位组织协调不畅，面对海上搜救任务在各自内部需要层层上报，分散了海上搜救力量，使得搜救资源难以充分利用，延误搜救的最佳时机，且在指挥体系中，容易受到各级政府干预，海上搜救应急机制难以充分发挥。

（3）海上安全意识薄弱。主要体现在应急管理预案的制定和落实中。在预案制定过程中，公众参与度不高，部分地方性海上搜救应急预案制定时未公开向公众征求意见。社会公众作为救援力量的重要组成部分，未能发挥优势。一方面，风险管理意识薄弱，预案中缺乏对风险的全面评价、估测，在应急管理中存在信息不对称、资源分散、数据不足等问题；另一方面，应急预案的执行力不够，应急反应程序往往被官员意志替代，应急预案也缺乏足够的实践演练。

（4）海上搜救力量不均衡。我国水上搜救力量一般位于港口或者河道中，交通运输部救捞局在海上部署了专业海上搜救船舶待命，在18000多公里的海岸线及近300万平方公里海域中，仅设立73个待命点，从单位海域面积角度来看，海上搜救力量很有限。近年来，我国南海海域的科学考察、油气开采等海上活动日趋频繁，受台风影响，海上事故频发，部署于海南岛的主要搜救力量很难覆盖到800海里以外区域。

2.发达国家海上搜救体系分析

（1）海上搜救法律体系完备。发达国家大多具备完整的海上搜救法律支撑体系，以有效应对事故，明确规定了海上搜救体制、搜救人员培训、搜救组织结构及具体实施主体等。早在1803年，美国就颁布了《反灾害法案》，又在随后的百年里陆续颁布《美国国家搜救计划》、《灾害救助与紧急救助法》、《全国紧急救助法》等上百部危机管理法规，规定了美国搜救政策、目标、职能、方式、联合行动、经费等细节，为海难救助提供了法律保障，保障了海上搜救快速高效开展。日本海上保安厅也具备包括《灾害对策基本法》和《日本海上保安厅法》在内的完善的防灾救灾对策体制，每次灾害都成为日本完善法律制度的契机，保证满足不断发展和变化的海上搜救形势。

（2）海上搜救组织结构合理，注重协调。海上事故日趋复杂，单一部门很难高效应对海上危机事件。各国搜救管理体制和法律体系不尽相同，但海上搜救较为成熟的发达国家，均具备统一领导、多方协作、责任分工明确的搜救指挥网络。美国海岸警卫队拥有完备且自成体系的海上搜救能力，在海上险情处置中，能够统一指挥并集中垂直管理，独立完成海上搜救任务，极大地保证了搜救资源利用率，做到了迅速且高效。日本海上保安厅也具备类似的机制，保证海上搜救快速高效开展。

（3）全过程危机管理，安全防范意识强。全过程危机管理体现出“防患于未然”的观念，包含了风险防范、危机防治和灾害救援的闭环系统。日本作为一个多灾害国家，《灾害对策基本法》是其应对各类自然、人为灾害的根本大法，在灾害预防、灾害应对及海上应急中，均具备完善的预案，充分体现出全过程危机管理的理念。

（4）海上搜救技术先进，专业培训发达。国外发达国家非常重视海上搜救技术的发展，较早的配备了覆盖管辖水域的救助监视系统。如英国的搜救决策软件系统、澳大利亚海事安全局配置的全球海上安全与救助系统等，充分保障水上船舶安全。

另外，随着海上搜救技术不断发展，各国加强了海上搜救教育培训以提高灾害应急响应能力，增加应急救援人才储备。美国涉及海上搜救的教育培训机构发达，其国家搜救培训中心是世界上第一所专门从事搜救活动培训的培训机构，能够为参与海上救助的各类人员提供专门的培训。日本海上保安厅下设海上保安大学和海上保安学校，满足培养大量海上搜救管理方面专业人才的需求。

（5）海上搜救责任主体明确。各国均明确了海上搜救责任主体。美国海岸警卫队为其海上搜救主体，日本海上保安厅、瑞典国家军队、韩国海洋水产部、澳大利亚海岸监视局、法国海事部门等统一管理各自国家海上搜救事务，具有明确的责任主体。

（6）社会力量参与度高。社会力量是海上搜救中不可或缺的力量，发达国家一般都具备雄厚的民间搜救基础。与我国海上搜救工作主体不同，英国90%的海上搜救工作由民间力量承担，皇家救生艇协会（RNLI）主要负责具体的搜救实施，而政府部门主要参与协调工作。日本于1889年成立的公益社团——日本水上灾难救济会，其维持费用由社会及政府两部分组成，是日本海上搜救工作的重要组成部分。

三、我国海上搜救体系对策

在分析国内外海上搜救体系现状的基础上，结合国情提出我国海上搜救体系对策。

1.健全海上搜救体系

（1）推进海上搜救立法进程。海上搜救法律体系是海上搜救工作稳定开展的基础，应推进《中华人段共和国内河交通安全管理条例》的修订和《中华人民共和国海上搜寻救助条例》的立法进程，促成各类涉水涉海法律法规的不断发展，明确各级海上搜救责任主体，鼓励地方根据实际情况形成地方法规，建立完整统一的海上搜救法律体系，确保海上搜救有法可依。

（2）完善海上搜救指挥关系。海上搜救体系是海上搜救工作协调的核心，明确的指挥关系决定了搜救工作是否有序进行。美国、日本等国家采用单一垂直管理，保证了搜救效率，我国的国家、省、市三级海上搜救组织体系及20个海上搜救成员单位之间相关度较低，不相隶属或存在职责对立，影响了救援管理。我国的海上搜救部际联席会议与美国的国家搜救委员会相类似，可借鉴其体制，明确海上搜救中心的指挥关系和协调地位，将民政、安监、农业等相关度较低的部门从组织体系中剥离，同时健全与各部门之间的协调机制，提升海上搜救效率。

（3）提高海上搜救队伍综合能力。对海上搜救相关部门进行精简，借鉴美国海岸警卫队，对相关执法部门整合，成立专门的海上警备队伍，同时建立海上执法和搜救设备升级和维护常态化制度，组织定期培训，提高从业人员的专业素养和综合素质。

（4）加强搜救技能培训。应加深与航海院校的合作，成立专业的海上搜救技能培训学校，提升海上搜救队伍的专业技能、船舶及救生艇操纵技术、专业设备操作技能等，同时开展理论基础知识培训，增强一线执法人员的搜救技能和身体素质。

（5）加强区域和国际间合作。推动地区海上搜救合作深入开展，搭建海上搜救合作联盟，减少海上搜救覆盖盲区，充分发挥搜救力量优势，保障地区水域的安全与稳定。

（6）发展和壮大海上搜救志愿者队伍。英国的社会海上搜救体系非常完善，承担了绝大部分的海上搜救工作，我国可借鉴其运作模式，建立志愿者培训制度，规范志愿者队伍建设，同时对志愿者队伍予以救助资金、救助设备的支持，可以发展民间组织，鼓励市场提供队伍经费，加强志愿者队伍的培训和宣传，壮大海上搜救志愿者队伍。

2.放开市场准入

（1）增加海上搜救资金投入。政府应增加海上搜救基金的投放，合理优化海上搜救力量布局，推进海上搜救设备的升级，增加专业救助飞机的数量，保证恶劣气象状况下的搜救补给。减少组织体系中的横向协调，提高资金利用率。

（2）积极引导市场参与，明确权责边界。社会力量在海上搜救中发挥着积极作用，应放开市场准入，引入民间资本有助于缓解资金压力，提升公共服务质量。

政府应积极制定市场准入相关政策法规，明确准入条件，创造公平、公正、公开的市场环境，鼓励市场竞争，推动市场海上搜救服务专业化发展，探索搜救市场化的新格局。

3.建立健全应急预案制度

（1）明确海上搜救体系中的管理职责。我国海上搜救管理体制长期有“五龙治海”之说，长期以来，中国的海域管理权分散在海监、渔政、海关、海事、边防武警等5个部门，“五龙治海”，可以说是对现代中国海上执法力量的形象描述，意思是多头管理，没有形成统一体制，搜救力量分散、责任主体不明确的问题十分突出，造成了我国海上搜救管理效率整体不高。应当以法律形式明确海上搜救各部门职责，将分散的职能整合，保障海上搜救管理机构的权威性。

（2）健全和完善海上搜救预防、快速反应机制。应做好海上突发事件的预防和应急准备工作，加强风险评估，制定完备的海上预警体系，向公众普及防灾减灾知识，提高防范能力，改善协调机制，实现信息、资源的有效整合和共享。

4.推进水上智能技术发展

（1）推进新型技术在海上搜救应急中的应用。将海事巡航执法与海上搜救融合，推进新型技术在海上搜救中的应用，加快船岸间的VTS、VHF、AIS、CCTV等系统建设，运用无人机、无人艇等新型设备增强海上巡航搜救的针对性，提升位置精准度，加快信息传播，保证应急反应效率，实现资源共享。

（2）顺应海上智能化趋势。在“电子航海”的背景下，海上搜寻与救助正在向着智能化、无人化和立体化方向发展。随着无人技术和智能控制技术的不断发展和日趋完善，各种智能无人设备的性能越加稳定，尤其以“智能船舶”、“空中无人机”和“水下潜航器AUV”最为突出。大力发展智能协同控制技术，满足“全天候运行、全方位覆盖、应急快速反应”的海上搜寻救助要求。