县域客运市场管理现状及对策

□ 梁传忠

客运行业是交通部门的一个重要对外窗口，事关老百姓的安全出行，事关群众的切身利益。客运管理工作点多、面广、量大，管理对象成分较为复杂，加上客运行业流动性强，线路矛盾和利益之争不断，使客运管理工作具有特殊的敏感性和复杂性。因此，道路运输行政管理部门必须坚持“安全第一、稳定第一”的工作思路，理顺关系，全面排查，抓住重点，使规范管理、科学管理贯穿始终。笔者以山东省沂源县为例，分析该县客运市场管理工作基本情况和现存问题，并提出相应整改建议，以期为县域客运市场管理提供一定参考。

沂源县地处山东省淄博市最南端，属沂蒙山革命老区，总面积1636平方公里，下属11个乡镇，633个行政村，人口55万。近几年来，沂源县抓住国家和省市扶持农村公路发展的难得机遇，按照省、市部署，积极组织实施村村通公路、村村通客车“双通工程”，积极推进公司化、集约化改造和城乡客运一体化工程，村村通客车工作及客运市场管理工作取得了较好发展。

一、沂源县客运市场基本情况

1.村村通客车基本情况

受道路基础设施建设、通行条件和经济因素制约，沂源县尚有大量偏远村庄未通客车。到2012年底，全县不通硬化公路的行政村有327个，不通客车的行政村有117个。全县城乡线路只有10余条客运线路，通客车的行政村516个，只占全县行政村总数的81%，离省市要求的村村通客车目标还有较大差距。

从2013年开始，沂源县大力实施村村通客车工程，经过几年的努力，新增通客车的行政村113个。其中，2015年9月新开通公交班车线路5条，把公交线路延伸到县城周边村庄，解决了60多个行政村通客车的问题；调整、延伸线路4条，方便40余个村庄群众出行。从2018年起，响应上级号召，积极改造更换公交车型，通过几年的更新换代，沂源县客运服务中心所属车辆已全部更换成安全、舒适、实用的公交车型，车辆档次得到了极大提升。目前，全县城乡客运班车达到154辆车，运行里程880多公里，全县城乡客运班线已达41条，客车座位数达4554个，村村通客车率达98%以上。

2.客运管理工作基本情况

（1）客运科（驻站办）工作职责。客运科（驻站办）是“一个机构，挂两块牌子”的交通运输局局属单位，原为两个机构，2002年合署办公，2017撤销驻站办。客运科在工作业务上接受局运管办的指导和监督，主要职能是具体履行客运行业管理和驻站管理职责。

（2）客运管理存在的问题。一是长期积累和遗留的经营矛盾多，调解难度较大。有些矛盾历经七八年仍未解决；有些矛盾不解决不行，解决了又很容易引发新的矛盾，面临两难境地。二是行业稳定压力大。沂源县前几年每年都有客运业户上访，曾多次出现群体性上访事件，不稳定因素多。三是安全压力大。客运行业是一个高危行业，旅客运输安全责任重大，因此，客运安全工作责任重、压力大。四是“黑车”非法经营屡禁不止，严重扰乱客运市场秩序；客运线路班车、旅游车和出租车经营行为不规范治理难度大。

二、沂源县客运市场经营现状及存在问题

1.目前经营状况

目前，全县共有3家客运公司，其中，沂源分公司主要经营跨省、跨市长途车辆共64辆，主要长途线路有27条；沂源客运服务中心主要经营41条城乡线路和3条市内线路，共154辆车；沂源大众交通运输有限公司主要经营城区公交和出租车，另有3辆客车运营城乡班线。

沂源县3家经营公交客运的客运企业中，沂源分公司和大众交通运输有限公司已基本实现集约化经营。沂源县客运服务中心还是按照承包、挂靠运营模式经营。

2.存在的问题

（1）客运经营主体多、小、散、弱，抗风险能力弱，安全管理不到位，服务意识差，服务水平不高。

（2）客运服务中心经营模式为承包、挂靠经营的“夫妻店”模式。承包、挂靠经营者既不具备专业的服务意识和服务水平，也不具备安全生产应有的能力，往往为了多赚钱只顾多拉快跑，超员超速现象司空见惯，安全意识淡薄，日常管理难度大，安全隐患极大。

（3）客运经营业户普遍存在“线路经营使用权已经属于自己”的思想根深蒂，给集约化经营改造带来很大的难度。2008年以后，虽然市、县交通主管部门明确禁止所有公交客运线路、车辆私自交易转让，并且不予办理转户手续，但私下转让、买卖和交易线路、车辆的现象一直屡禁不止。虽然在市、县登记的还是原先的业户，实际早已更换了经营者，后来进入客运市场的经营者投入较大资金，短期内难以收回成本，经营者为了追求利益导致不公平竞争和恶性竞争现象严重，给正常管理和客运市场带来了不稳定因素，也给今后的集约化经营埋下了隐患。

（4）目前上级给予城乡客运经营者一定补贴，加上客运经营收入比较优厚，使广大经营者不愿放弃经营或参与集约化，也给集约化带来一定难度。

（5）“黑车”治理难度大，客运经营行为不规范，客运市场管理任务繁重。

三、城乡公共客运交通发展基本思路和对策

1.基本思路

认真落实省、市提出的工作要求，积极推进城乡公共客运交通发展，确保实现村村通客车目标，进一步完善交通客运基础建设，切实方便人民群众出行，服务人民、奉献社会。根据上级要求，结合实际，按照沂源县交通发展规划和交通基础设施建设的发展思路，积极推行公共客运线路集约化经营模式，进行城乡公共客车公交化改造。目前，全县11个乡镇的客运站设施建设改造基本完成，村级客运停靠站完好率达95%以上；实现了城区与城乡公共客运交通网络的整合。预计到2020年，沂源县客运量达到230万人次，客运周转量达到10000万人公里。

2.实现城乡客运一体化的建议

（1）利用多种形式向广大业户深入宣传城乡客运一体化的意义，宣传解释有关政策，打消业户的各种顾虑，消除各种误解和片面认识，进而统一思想和认识。

（2）组织和引导客运企业按照公司章程和要求自行解决承包、租赁车辆等问题，查处不符合法律的相关业户，逐步达到规范化标准。新增车辆必须由企业出资购车。

（3）停止办理公交客运业户易主手续，对目前运营车辆一律不允许易主。

（4）积极引导业户在一条线路或多条线路中实施联运，为下一步组建线路公司打好基础。探讨以参股、公司评估收回等方式进行集约化经营。

（5）鉴于沂源客运市场的实际情况，主要以公司评估收回、人员安置的形式推行集约化经营改造，条件成熟的线路可组建股份制线路公司。此项工作现已经分步实施，2019年底，在前期大量走访和调查了解的基础上，沂源县交通运输局与客运服务中心经营业户多次协商，最终达成一致，对客运服务中心所有公交客运线路和车辆实行第三方评估，公司货币化回收，原经营者安置为淄博交运沂源分公司员工，最终实现集约化经营和一体化改造。

四、具体做法和典型经验

1.村村通客车方面

（1）适当调整和延伸客运线路，解决部分村庄不通客车的问题。沂源县很多村庄地处偏远，居住分散，道路条件不好，流域客流量稀少。针对这些情况，结合实际，区别不同情况，采取分阶段和先易后难的办法，分类推进村村通客车工程的实施。一是对近几年已完成的进村路进行改造硬化，道路条件得到改善，对客源相对较好的行政村，采取调整延伸原有客运线路的办法，增加线路运行里程，扩大通客车的覆盖面，共调整延伸了11条客运线路，增加运行里程85公里，解决了84个行政村通客车的问题。二是积极协调班车客运与公交客运的衔接，针对城区周边不通客车的行政村，把2015年9月开通的城区公交线路延伸到县城周边村庄，解决了40个行政村通客车的问题。三是对原先没有通客车，地处偏远，平时客流量小，而且延伸线路循环不到的行政村，通过政策扶持的办法，积极鼓励开辟新线，先后开辟了8条客运线路，解决了近40个行政村通客车的问题。

（2）加大投入，抓好站场设施建设，实现农村客运站计划目标。农村客运站点是发展农村客运的重要平台，为适应村村通客车要求，改善客运基础设施条件，沂源县坚持科学规划，合理安排，加快农村客运站点设施的完善。通过上级扶持和多渠道筹资等措施，在全县沿途村庄设立招呼站牌520多块。同时，规划投资建设13处等级站，进一步改善客运基础设施建设。2018年来已建设改造升级完成4个农村乡镇的等级客运站、简易候车亭30余个，总投资235万元。进一步抓好客运站点基础设施建设和管护，使全县沿途村庄设立的客运招呼站牌完好率保持在95%以上。为满足村村通客车的要求，积极做好客运基础设施的管护工作，通过制定管理办法，将客运站牌、站棚等设施的日常管理，交由客运线路负责人具体负责，并制定落实了相应的奖惩措施。

（3）合理规划运力，提高客车档次。在运力发展上，注重结合当地经济社会发展状况，做到既满足需求、适度超前，又控制盲目发展。在动力结构上，根据市场需求和道路状况，重点考虑使用经济、实用、方便、安全的车型；在运力布局上，根据客流的流量、流向，统筹安排运力投放，充分考虑方便村民出行。2006年，沂源县通过公开招标的方式，共投放普通客车31部，同时对过去进入市场的60多部面包类客车全部进行了淘汰，从而使车辆档次、车辆状况有了较大提高。2015年，沂源县响应上级号召，积极推行公交车型，通过近4年的更新换代，全县城乡客车更换成安全、舒适、实用的公交车，车辆档次得到了极大提升。近两年进一步优化运力结构，大力推行新能源客车，积极探索城乡客运一体化模式。沂源县客车的运力结构发生了翻天覆地的变化，从以前的小面包到普通客车车型再到现在的专用公交车型的演变，车辆档次得到了极大提升。在为群众提供安全、舒适出行服务的同时，大力推广新能源客车，鼓励引导企业和个人购买新型节能客车，2015年8月，沂源县大众交通运输服务有限公司新购15辆天然气公交车投入使用。在发展城乡客车和城区公交的同时，沂源县积极做好两者的衔接和互补，探索城乡客运一体化模式。例如，在考虑开通县城至南鲁山的旅游公交专线时，就把解决当地村庄通客车问题和景区游客出行结合起来，使开通的公交专线担负起城乡客车、城区公交和旅游专线多重职能，取得了良好效果，也为今后成功推行城乡客运一体化积累了经验。

2.推行公共客运线路集约化经营方面

为进一步提高公交客运集约化、规模化程度，规范客运市场秩序，加快公交客运经营结构调整的步伐，最大限度满足社会经济发展和人民群众的生活需求，沂源县规划通过采取“线路整合、股份合作、产权置换、整体收购”等方式促进公交客运规模化经营；通过采取“股份参与、到期收回、评估买断”等措施，规范公交客运线路的经营模式，达到线路集约化经营的目的；通过采取“准入许可、延续经营、车辆更新”等形式，进一步推进城乡客运一体化、农村客运公交化进程。到2020年建成运行有序、市场稳定、企业规范、群众便利的公共客运市场。

3.行业管理方面

（1）加大安全监管力度。进一步落实安全生产管理制度，重点抓好安全检查和隐患整改，强化安全生产责任制，确保安全生产形势稳定。完善安全生产管理制度，形成定期检查制度，检查资料做到完整、规范，安全检查与隐患整改等做到相互衔接。

（2）进一步规范运输市场秩序。对线路运行、站内外秩序进行规范，重点查处站外上客、转圈揽客、争客抢客、越线经营等违章经营行为，力争客运市场经营秩序和运行秩序有明显好转。加强与交管所的联系和对农村客运管理工作的指导，配合客运监察中队加大“黑车”治理力度，为客运市场营造良好的经营环境。

（3）积极做好稳定工作。对线路矛盾进行全面了解，研究矛盾的根源，探寻合理解决矛盾的方法，及时进行调解，化解消除困扰客运工作和经营业户多年的问题。认真受理业户和旅客投诉，及时调查处理、回复，保持客运市场稳定。

（4）做好日常管理工作。抓好“春运”和重大节日旅客运输工作。做好客车年审、质量信誉考核、夺杯争先、文明创建等工作。认真做好办证、包车牌核发等日常管理和业务工作。

（5）优化运力结构。继续实施城乡客运线路的公交化改造，按照上级关于公交车型的要求，组织好城乡客运车辆更新工作。

（6）加强对驾乘从业人员的管理和教育，提高驾乘从业人员的安全意识、服务水平和操作技能。

（7）加强行业管理，创立三级管理网络，提高服务水平。一是各级管理部门进一步强化对农村客运市场的监管，确保规范经营和优质服务。运管部门经常组织开展客运市场秩序整治工作，严厉查处“黑车“黑户”“黑线”，打击客运车辆甩客、宰客等各种不法行为。今年，为加强客运监管、打击黑车，沂源县交通运输局专门成立了客运监察中队，同时推进乡镇交管所管理模式的优化和创新，制定《关于乡镇交管所规范化建设的意见》，赋予乡镇交管所农村客运安全监管责任，形成了驻站办、客运监察中队、乡镇交管所三级安全管理网络模式，驻站办和乡镇交管所抓好客运线路起止站点两端的源头管理，客运监察中队做好客车运行途中的安全监管和黑车治理，三方协调配合加强农村客运安全监管，形成了上下联动、齐抓共管的工作局面。驻站办主动与客运监察中队和乡镇交管所接洽联系，帮助他们熟悉、掌握本辖区农村客运线路、农村客运车辆的运营信息，了解本辖区客运工作、客运安全生产存在的问题和难点。二是明确各自工作职责、工作范围，形成职责明确、各负其责、齐抓共管的客运安全监管模式。三是形成信息共享、定期沟通、上下联动的工作机制，为提高客运安全生产管理水平，确保客运安全监管无缝隙、全覆盖发挥积极作用。

（8）从多方面入手，努力提升服务质量。着重抓好农村客运从业人员的教育培训工作，严把从业资格关，进一步健全完善内部约束机制和竞争激励机制，在广大从业人员中大力推行礼仪式服务，全面提高行业服务质量，树立了良好的形象。要求所在企业每年对从业人员进行教育培训，注重从安全生产、规范运行、提升服务意识和质量等方面加强培训，定期召开安全例会，定期通报安全生产情况，介绍典型案例，推广优秀做法。同时，加大站点设施投入，改造部分候车亭，改善候车条件；在城区公交上推广语音报站系统，极大地方便了群众；积极引导城乡客车安装使用车载视频监控，在控制车速、安全出行、实时监控、有效控制超员方面发挥了良好作用。

（9）为维护客运市场经营秩序，保障旅客运输安全，保护经营者和旅客的合法权益，创造公平、公正、合理、有序的经营环境。根据有关道路运输法规规定和上级要求，依照驻站办工作职责，结合客运企业、客运经营业户和客运站从业规范要求，开展规范客运市场经营秩序的专项治理活动。一是加强进、出站口的管理，确保“三不进站、五不出站”，从源头上落实好安全生产制度，杜绝超员、超载现象。二是加强营运客车技术状况的管理，进站客车必须进行“出入库”检查，不进行出入库检查或检查不合格的不予发班，屡次违反的给予相关处罚。驻站办将对客运服务中心、安全经营科的“出入库”检查工作进行不定期抽查。三是进一步规范检票程序，要求车站站务人员必须按照主管部门的规定，对驾驶证、行驶证、营运证、上岗证、驾驶即时证明、出入库检查等进行查验，符合要求的方填写《营运客车出站登记卡》（安全卡）并排班发车。对未携带有关证件、未参加“出入库”检查、不填写《营运客车出站登记卡》（安全卡）的不予发班；对因为违章被查扣证件的，必须及时处理，超过规定期限未处理的不予发班；禁止进站车辆不经出入库检查、不经正常排班随意外出转圈揽客扰乱经营秩序。四是加强车站门口周围、售票厅和检票区的秩序整治，禁止驾乘人员在车站周围、售票厅和检票区逗留、扎堆、高声喧哗、揽客争客，对违反规定干扰正常检票工作和经营秩序的驾乘人员，将按规定给予处理；对检票区秩序混乱却不予制止、清理的站务人员，将对站务科进行处理并建议站务科对相关站务人员给予处理。五是加强站内车辆停放秩序、车辆卫生状况的管理，对乱停乱放、乱丢乱扔车内垃圾的进行制止并给与相关处罚。

五、结语

沂源县客运管理工作虽然取得了一定成绩，但由于个别行政村进村道路通行条件差，客流量小，经营效益差，增加了通客车的难度。目前还有少数几个村未通客车，个别村庄虽从理论上达到了通客车标准，但实际通车的干线公路离村庄有较大距离，群众出行仍不方便。同时，农村客运站场、站点设施还不够完善，还不能很好地满足村村通客车的要求。客运安全和稳定工作压力仍然严峻，“黑车”治理情况仍不容乐观，客运管理科技化、智能化程度不高，村村通客车工程的实现任重道远。