人力资本的农业就业：需求管理政策考量

郭剑雄

(陕西师范大学西北历史环境与经济社会发展研究院，陕西 西安 710119)

一、引言

最近40年来，中国农业部门的积极变化是有目共睹的。诸如，劳动力转移和新型要素投入引致的土地劳动比和资本劳动比的大幅度提高，以机械技术、生物化学技术为代表的农业新技术的广泛采用，农业生产经营的市场化和企业化转变，以及农民家庭人均纯收入的显著增长，等等。总而言之，存在了数千年的停滞、落后的传统农业生产方式，在短短的40年时间里基本被淘汰了。与此相随，农业部门呈现的问题也十分突出。最为显著的问题之一是，在劳动力渐进稀缺化的同时，劳动力的质量也显著地下降了，农业从业人员基本由缺乏非农转移能力和机会的年老体弱者或妇女担当(李录堂、张藕香，2006[1]；候风云、张凤兵，2007[2]；郭剑雄、李志俊，2009[3])。由此，“未来谁种地”成为社会各界普遍担忧的一个突出问题。

如果说中国农业发展的目标是实现农业的现代化，那么前述担心的问题就更具有合理性。国际经验表明，现代农业是以高文化素质、高专业技能和具有一定就业弹性的现代农民为主体的发达产业，离开劳动者人力资本的显著深化和缺失健全劳动力市场的现代农业尚无存在的先例。这是因为，规模化生产、市场化经营和企业化组织的现代农业，离开企业家才能的投入是难以有效运行的；农业物质资本的不断深化，特别是农产品新品种采用、农产品绿色安全保障等技能偏态型技术的运用，必然要求农业专业技术人员的适配；农业生产的季节性特征又要求具有适时吐纳功能的农业工人市场的存在。

以农业企业家、农业专业技术人才为代表的现代农业的从业主体如何才能成长起来？首先可以肯定，他们是农民参与工业化、城镇化和农业自身市场化的经济演化过程的自然结果。一方面，在参与工业化和城镇化的进程中，农民家庭人口生产发生量质偏好的逆转，通过一代、两代甚至多代的人口代际更迭，文盲型或低技能的传统农民终将退出历史舞台；另一方面，土地和资本装备率的提高、技术效率的增进以及企业化经营将大幅度提升农业部门要素投入的收益率，最终使农业成为一个对高素质劳动力能够产生吸引力的竞争性就业部门。其次，也不能排除，现代农民是特定农业发展政策的函数。顺应现代农民成长自然演化要求的农业发展政策，无疑有助于农业人力资本市场的健康发展和促进现代农民的顺利成长；相反，政策缺失或政策错配则必然延缓现代农民的成长进程，甚或成为其成长的阻滞力量。

促进现代农民成长的政策抑或农业人力资本政策包括两个基本方面：一是农业人力资本供给增长政策，二是农业人力资本需求增长政策。本文专门探讨需求增长政策。

二、70年来中国农业人力资本政策沿革与评价

(一)中华人民共和国成立至20世纪90年代初期，农业人力资本政策未提上日程

在传统经济体制时期，农业发展政策的目标，早期主要是实现土地制度的公有化和农业生产组织形式的集体化，后期则着重寻求在公有化土地上集体化生产组织的有效管理和有效运作方式。鉴于贫穷落后的基本国情，该时期农业发展解决的主要问题是实现粮食产量的最大化，以保证数亿国民的吃饭问题和国家工业化对农产品和农业剩余的需求。在传统农业条件下，实现粮食产量最大化的基本手段，一是扩大耕地面积(存在土地储备的情况下)，二是劳动的密集化投入(缺乏土地储备的情况下)。此时，由于资本的稀缺和人地关系的紧张，农业机械化虽然被认为是农业生产的根本出路，但其实施并不具备现实基础和比较优势，因而不能成为农业产出增长的主要动力。概言之，该时期的农业生产不得不沿袭几千年来的传统生产方式，传统农民成为这种生产方式不可替代的主体。

改革开放起至20世纪90年代初，农村家庭联产承包责任制的推行，极大地释放了大集体时期被压抑的农民的生产积极性，农业劳动生产率和土地产出率均显著增长，传统体制下长期未能解决的农民温饱问题和国家粮食短缺问题在短短几年内迅速逆转，农民成为改革开放制度红利的首批受益者。但小规模、细碎化的土地分割和一家一户的独立生产经营，与传统体制下的大集体生产相比，该种农业生产方式更具传统特征，传统农民自然是此种生产方式的最适宜主体。也就是说，在实行家庭联产承包责任制的初期，现代农民成长的制度基础和技术条件并不具备，农业人力资本政策的出台不存在现实基础。

(二)20世纪90年代中后期以来，农业现代转型催生了农业人力资本政策

进入20世纪90年代中后期，随着市场化改革的推进，传统农业与经济市场化进程的矛盾日益凸显出来。第一，由于相对工资的差距，农民大规模非农转移就业，农业成为被越来越多农民抛弃的产业。第二，劳动力的大规模和持续转移，使农业部门的人地关系疏解，农业开始向规模化和市场化经营转型，小家庭经营成为农业现代转型的一个制度性短板。第三，缘于非农部门对农业转移劳动力的选择性，农业劳动力素质弱化，农业劳动力素质与农业的规模化和市场化经营之间的矛盾呈现出来。问题的出现和解决问题的对策往往不是同步的。此时，现代农民的成长虽被认识到，但培育现代农民的政策并未跟上。

21世纪初期以来，农业现代转型进程加速。建立在土地流转基础上的农地规模化耕作普遍推行并受到政策鼓励，农业完全超越几千年来一直延续的自给自足的自然经济，开始走向成本收益核算的市场化经营。规模化、市场化农业促使生产组织突破家庭边界转向企业化运营。农业的市场化和企业化转变对其经营者的企业家才能提出了要求。在规模化、市场化和企业化经营的基础上，农业物质资本的投入大幅度增长，资本替代劳动的技术广泛采用并逐渐呈现技能偏态特征；同时，农产品新品种的不断更新，绿色安全农业技术的要求，对农民的技术能力也提出要求。与农业现代转型不相适应的是，新生代农民基本离农，老一代农民由于转移的选择性和年龄的老化其素质进一步弱化。农业从业者与农业的市场化、企业化和农业技术进步形成的突出矛盾，迫使助推现代农民形成和培育的农业人力资本政策被提上日程。

(三)现行农业人力资本政策的重点是供给侧推进，且着眼于当代农民

自21世纪初期以来，国家出台了一系列关于培养新型(或职业)农民的政策法规。2005年底，农业部在《关于实施农村实用人才培养“百万中专生计划”的意见》中，首次提出要培养职业农民。文件指出：农村实用人才的培养对象，是农村劳动力中具有初中(或相当于初中)及以上文化程度，从事农业生产、经营、服务的职业农民。2007年1月，《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》中，提出要培养“有文化、懂技术、会经营”的新型农民。中共十七大报告中，也提到了新型农民的培养问题。2012年中央一号文件《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》的第十六条指出，要大力培训农村实用人才，大力培育新型职业农民。2012年8月，农业部印发《新型职业农民培育试点工作方案》，在全国范围内确定了100个县(市、区)开展新型职业农民培育试点；2014年将试点县规模扩大到300个，进一步探索适合不同地区、不同经济发展水平的新型职业农民培育方式和制度。

现行农业人力资本政策的目标是培育现代(新型、职业)农民，或者说主要是解决现代农民的供给问题，其政策指向是提高当前农业从业者的素质。这一政策由“教育培训、认定管理和政策扶持”三个方面构成。教育培训即通过强化农民教育培训体系建设开展对农民的职业技能培训和发展农业职业教育。在教育培训的基础上，探索新型职业农民的认定管理方式，从而更好地引导农民接受教育培训，发展壮大新型职业农民队伍。定向加大政策扶持力度，支持承包地向新型职业农民流转，推动农业补贴和项目建设向新型职业农民倾斜，帮助新型职业农民解决贷款难等问题，不断增强其自主发展能力。应当承认，这一政策是有成效的，但目前仅处在试点阶段，并未在全国范围内广泛推开。

三、人力资本农业就业政策的目标和内容

(一)政策目标

农业人力资本供给政策的目标，是培育或造就现代农民，解决现代农民从无到有、从缺乏到充裕的问题。与供给政策不同，农业人力资本就业政策的基本假设前提是，具备生产和经营现代农业的新型人才业已出现，或者说存在着现代农民的现实供给或潜在供给。该项政策试图解决的问题，是把农业改造成为对高素质劳动力具有吸引力的竞争性就业部门，即农业不仅需要高素质从业主体的进入，同时具备了对高素质劳动力支付高回报率的现实需求。

具体而言，农业的高回报率包括，人力资本农业就业的回报率不低于其在非农部门就业获得的回报率，与此同时，农业部门的物质资本和劳动力等要素的回报率也不低于它们的非农部门的回报率。农业的高回报率来源于农业的现代化。农业的现代化是一项系统而复杂的工程，它需要农业部门资源结构的更新，农业生产经营组织的演进和农业技术体系的升级等一系列变化。从根本上说，人力资本农业就业促进政策，就是通过政策变量的适当调节，助推农业的现代化演变。

(二)政策内容

助推农业现代化转变，促进人力资本农业就业的政策，包含如下一些基本内容：

1.促进土地流转，实现土地规模化经营

所谓规模化经营，是指通过土地的合并和集中，适度扩大农业生产经营规模，一方面增加生产经营者农业的总产出和总收入，另一方面降低单位产出的成本支出，扩大利润空间，从而形成农业投入要素高回报率的来源。土地规模化经营是农业现代化的基础。没有土地的规模化经营，就没有以利润最大化为目标的现代农业生产经营组织的形成，也不可能有物质资本向农业的大规模投入和农业技术装备手段的现代化。同时，农业资源在社会范围的优化配置和农业生产的分工扩展与分工深化也不会出现。因此可以说，土地的规模化经营是把农业改造成为一个高收益率部门的基本前提，从而构成人力资本农业就业促进政策的首要内容。

2.培育企业化农业生产经营组织

农业生产组织的企业化是农业市场化的内在逻辑，历史经验也表明，现代农业的生产单位是一种企业化的组织。中国农业的现代化，其生产组织也必须实现企业化的嬗变。农业组织企业化的特征有：其生产决策独立于消费决策，生产不再是为了满足自身的需要，而是与非农企业一样谋求利润的最大化；为了实现利润最大化目标，生产活动纳入了严格的成本收益核算体系，同时，由于非农就业机会的存在，农业投入的机会成本也进入其核算体系；生产投入不再单纯依靠自有资源，而是在社会范围广泛动员资源和实现资源的优化配置，生产过程出现社会化特征；生产过程深刻地嵌入社会分工格局(张露、罗必良，2018)[4]，资源的比较优势和产品的市场行情成为其生产什么、生产多少决策的基本依据。企业化的农业组织可以有多种形式，其典型形式一是家庭农场，二是公司制农场，此外，也存在着合伙制农场和其他农业合作组织。在现代化的不同发展阶段，不同农业组织形式的地位和作用不同。在现代化转变的初期，家庭农场是主要的农业企业形式，随着现代化程度的提高，公司化农场的地位将提升。

3.动员和诱致物质资本下乡

土地的规模化经营和农业生产的企业化组织必然带来农业的高物质资本装备率。其高物质资本装备率主要来源于：第一，农业生产手段的现代化，包括机械化、电气化、水利化和信息化等建设投入。由于农业生产的季节性特点，农业劳均物质资本的占用量往往不低于工业部门。第二，农业生产的工程化投入，包括为满足机械化耕作需要而进行的土地整治、水利管网铺设、节水灌溉设施投入、田间道路修通和反季节农业设施建设等。第三，绿色安全农业技术投入。现代农业不仅具备高产出率特征，同时是提供高品质农产品的发达产业。这就要求在农业生产的全过程进行无公害技术保障投入。农业现代化建设所需的物质资本依靠农业自身的积累是远远不足的，必须动员非农部门的过剩资本投向农业。在城乡二元结构反差尚存亦即农业现代化实现之前，依靠市场机制诱导物质资本流向农业是不现实的。此时，动员和诱致物质资本下乡，就成为政府部门不可替代的职能。

4.改善农业基础设施

基础设施的城乡差距，是制约农业和农村发展的主要因素之一。改善农业和农村的基础设施，缩小公共产品供给的城乡差距，是农业现代化建设的题中之意。农业基础设施建设主要涉及，农业水利建设，农村公路建设，农村生产生活用电投入，通讯和互联网的乡村全覆盖，农产品仓储业建设和农产品交易平台(包括实体的和虚拟的)建设等。农业基础设施建设是一项巨大的投入，农民和农业企业化组织是难以承担的；且它属于公共产品性质，理应由政府财政支付。应当说，进入新世纪以来，中国农村的基础设施建设已经取得了巨大成就，当前和今后需要继续做的工作是，进一步改善农业和农村的基础设施，降低农业企业生产经营的外部不经济性，同时优化农村生活环境。

5.加速农业技术进步

舒尔茨(1987[5]；1991[6])认为，和工业一样，现代农业也可以是一个高增长率的部门。其高增长率来自农业的技术进步。在实现了现代化的美国，农业的增长主要是由技术进步推动的。“产出的增长有多少来自增加的土地、劳动和‘传统’的可再生资本？对美国长期来看，绝大部分(约4/5)来自‘国民效率’的改善，只有大约1/5来自增加的传统资源的投入。”(1)[美]西奥多·W.舒尔茨.经济增长与农业[M].郭熙保，周开年.北京：北京经济学院出版社,1991:202.自改革开放以来，中国农业成功发展的一个重要表现，是技术进步率对产出增长的贡献在逐步提高(赵芝俊、袁开智，2009)[7]。中国农业现代化程度的提高过程，同时也将是技术进步对产出增长的贡献份额进一步提升的过程。虽然农业新技术的使用主体是农民或农业企业，在农业市场化进程中，农民对新技术采用的积极性也在提高，但由于新技术采用的高风险和高成本等原因，政府在农业技术进步中——包括新技术的发明、试验和推广方面——扮演着不可替代的重要角色。

6.稳定和保护农产品价格

根据恩格尔定律，社会对农产品有着比较稳定的需求，而根据蛛网理论，农产品的供给则会随价格的变化出现较大幅度的波动，而且难以自动趋于均衡。这样，在完全市场机制调节的背景下，农业生产者的生产安排就不能获得稳定的收益预期。这是市场化农业中农业生产者必然面对的一种窘境。对此，借鉴发达国家的经验，国家可以采取稳定农产品价格和产量的应对之策。这种应对之策主要包括：第一，建立和完善农产品期货市场，以销定产，发现农产品未来价格，利用市场机制实现农产品供求的均衡对接。第二，建立农产品缓冲储备，在农产品供大于求时，国家收购储备；在歉收年份，则出仓补欠，以保证农产品的供求平衡。第三，对主要农产品实行保护价格。为保证国家粮食安全，对水稻、小麦、玉米和大豆等粮食品种应给予高于市场均衡价格的生产补贴，形成对粮食生产的一种有效激励。此外，也可以探索农业保险业发展的可行路径。

四、人力资本农业就业政策的效应评价

人力资本农业就业促进政策的宗旨，是留住或吸引高素质农业生产者从事现代农业生产经营。为此，需要把农业改造成为一个人力资本和其他要素(如劳动和物质资本)的农业投资回报率不小于其非农回报率的产业部门。如此高回报率的农业将具有如下明显特征：农业生产者农业生产经营的总收入水平大幅度提高，单位农产品的生产成本却趋于下降，因而生产者的净收入水平和总利润水平是高的；农业要素投资回报率的增长率是递增的，农业与非农产业间要素投资回报率出现收敛变化并最终趋于均衡。前述各项人力资本农业就业政策，是否有利于促进农业部门的如此变化呢？

(一)对降低单位农产品产出成本的影响

1.土地规模化经营和农业生产企业化组织的单位成本下降效应

这一效应首先来自机械化作业成本的下降。在自购农业机械的情况下，生产规模的扩大可以延长农业机械的作业时间，提高农业机械的使用效率，因而能够降低单位产出中农业机械投入的沉淀成本。在租借农业机械的情况下，其单位产出的租用成本也可以因土地规模的扩大产生的农业机械作业效率的提高而降低。其次，在市场化农业中，无论是家庭经营还是企业化生产，产品的顺利销售都是一个关键环节。相对于小型农业生产单位，大型农场更易于获得销售订单，更有利于节约单位销售量中的人员成本和运输成本。此外，如果在较大规模的农场之间比较，规模更大的农场还有利于降低单位产出的管理成本。

2.资本下乡引致的资本替代劳动的成本效应

伴随工业化进程，农业劳动力逐渐由过剩变为稀缺，农业的规模化经营和企业化组织又会进一步加剧农业劳动力的稀缺性。价格是资源稀缺程度的反映，农业劳动力的工资成本必将因其稀缺性的提高而增长。另一方面，物质资本随着工业化的推进日益成为一种丰裕资源，这种丰裕性也将因资本下乡政策的实施在农业部门显现出来。与劳动价格变化相反，物质资本的价格将依其丰裕性的提高而下降。基于劳动与资本价格的逆向变动，农业部门必然发生资本替代劳动的资源结构的经济性演化。农业单位产出成本的下降是资本替代劳动的农业资源结构这一变化的自然逻辑。

3.农业基础设施投入对生产者成本的影响

便捷的道路交通、农田水利建设、农村电力供给以及农村通讯信息网络等，是发展现代农业不可或缺的基础条件。在缺乏政府对农村公共产品投入的情况下，该类投资就需由农业生产者或农业企业承担，这将大大提高生产者的生产经营成本。当政府成为基础设施建设等农村公共产品投入的主体时，就会显著节约生产者或企业的成本支出，提高其农业生产经营的有利性。

(二)对生产者总产出和净收入增长的影响

1.对生产者总产出或总收入(2)假定价格不变，下同。增长的影响

前述各项人力资本农业就业政策的生产者总产出或总收入增长效应是不难证明的。其中，规模化和企业化政策的生产者总产出(总收入)增长效应最为直接，也最为显著。在单位土地产出不变的条件下，规模越大、企业化程度越高，其总产出(总收入)水平也越高；当土地规模足够大时，即使单位土地产出率有所下降，其总产出(总收入)也能够实现增长(3)在中国面临巨大粮食安全压力的情况下，降低单位土地产出水平的规模扩大的农业生产组织方式的调整应尽量避免。规模扩大应在保证土地产出率不降低的前提下进行。。物质资本下乡政策是规模化企业化政策的生产者总产出增长效应得以实现的保障。没有物质资本的充分投入，没有资本对劳动的充分替代，生产者土地经营规模的扩大是难以实现的，进而，基于土地规模扩大的生产者总产出(总收入)增长也不可能发生。农业基础设施投入政策，可以在有利于提高生产要素投入效率和便利于产品销售两个环节对生产者产出增长产生影响。在现代农业中，技术进步对产出增长的贡献最值得关注。土地规模不变时，技术进步可以扩大生产可能性边界，实现既定土地上总产出(总收入)的增长；土地规模扩大时，技术进步的作用可以实现生产者总产出(总收入)更大幅度的增长。农产品价格稳定政策，能够在生产者总产出增长的基础上保障其收入的稳定增长。如果保护价格高于市场均衡价格，则这一政策具有更为明显的收入增长效应。

2.对生产者净收入以及利润增长的影响

假设农产品单位成本不随总产出增长而变化，那么，其生产规模越大，总产出越高，净收入水平也越高。考虑到人力资本农业就业政策的成本变化效应，其总产出越高，单位生产成本则越低，净收入水平相对于成本不变时就更高。在免除农业税费的条件下，其净收入水平即其利润水平。此时，农业生产的有利性将大为改善。

(三)对农业与非农产业要素收益率收敛的影响

1.工业化中后期农业与非农产业要素收益率的变化

按照舒尔茨(1987)[5]的观点，传统农业是一种“贫穷而有效率”的特殊类型的经济均衡状态，这种均衡的一个突出标志是对传统要素投资收益率的长期不变。因而在传统农业中，难以形成对其所拥有的要素进行投资的激励，传统农业由此陷入长期停滞的低收入陷阱。以高增长率和高收益率为显著特征的近现代工业的兴起，极大地冲击了传统农业固有的均衡。追求高回报率的要素本能促使农业要素大规模向非农部门转移，从而使农业与非农产业的增长率和要素收益率呈离散化发展，国民经济显现二元结构特征。这种状况在工业化初期出现，到工业化中期阶段日盛，当进入工业化中后期及后期时，则开始出现收敛变化。这是因为，一方面，非农部门由于资本、劳动等要素的逐渐丰裕和产品市场的日近饱和，其增长率和要素收益率趋于下降；另一方面，农业部门由于工业化而改变了。其一，由于劳动的大规模转移，劳动过密化的传统资源配置格局逐渐为资本密集投入的现代资源结构所替代；其二，源于资源结构的改变，农业技术体系也相应地由传统的劳动密集型演化为现代的资本密集型；其三，农业生产组织也由生产消费一体化的农户逐步过渡到生产决策与消费决策分离的现代企业。基于资源结构、技术体系和生产组织的改变，农业投资的有利性不但出现，而且呈递增趋势。农业与非农部门要素收益率在工业化推进到高级阶段开始收敛，二元结构反差指数趋于弱化。

2.人力资本农业就业政策对农业与非农产业要素收益率变化的影响

人力资本农业就业政策旨在加速现代农业的成长，而现代农业建设只有在进入到工业化中后期阶段才会被提上日程。因此，讨论人力资本农业就业政策的作用是以工业化中后期及后期为时代背景的。在工业化中后期及后期，当农业与非农产业两部门要素收益率出现收敛变化时，加速农业发展，提高农业要素收益率的人力资本农业就业政策，无疑可以成为二元结构下要素收益率收敛的助推器，进而促进人力资本的农业就业。

五、人力资本农业就业政策实施的条件与可行性

政策的出台不仅要考虑选择什么样的政策措施以及这些政策措施是否具有预期效用，同时必须考虑出台此类政策的时机和条件是否成熟，亦即政策的实施是否具有可行性。

(一)人力资本农业就业政策实施的条件

在前述各项人力资本农业就业政策措施中，土地规模化经营、农业生产企业化组织和动员物质资本下乡等几项政策的实施，所需具备的时机与条件大体相同。当经济发展出现如下若干突出现象时，土地规模化经营、农业生产企业化组织和动员物质资本下乡政策的实施不仅必要，而且具备了普遍推行的可行性。第一，农业劳动力的稀缺性呈现，农业用工工资不低于其非农就业工资，农业用工成本显著上升，且在农忙时节难以雇佣到闲置的农业劳动力。第二，耕地撂荒现象不仅多见，而且持续存在；一些耕地即使在耕作，但存在明显的粗放经营现象；低租金甚至零租金流转土地使用权的情况极为普遍。第三，小规模农户经营仍然是主体经营方式，但其种田成本高，种田盈余少，种田收入往往不及外出打工收入。第四，工业化推进到中后期阶段，工业发达，城镇化水平超过50%，资本日益成为丰裕资源，资本利息率趋于下降甚至降到较低水平，工业化驱动的持续多年的经济高增长逐渐放缓，国民经济开始进入中低速增长的新阶段。

进入21世纪特别是2010年以后，前述现象在中国经济生活中普遍而且持续地存在。这表明，土地规模化经营、农业生产企业化组织和鼓励物质资本下乡等政策，在中国实施的时机与条件已经具备。事实上，在缺乏这些政策时，土地的规模化经营和农业生产的企业化组织在中国农村已大量存在，物质资本下乡也在企业家返乡创业的行动中开始出现。可以预期，这类政策的施行，必将促使中国农业如下方面的积极改变：耕地荒置和耕地的粗放经营现象消失，稀缺耕地资源的利用效率提高；传统农业经营让位于现代农业经营，企业化农业组织将成为农业经营的主体形式；资本劳动比大幅度提升，农业生产的机械化现代化以及劳动生产率均大幅度提高；农民的种田积极性高涨，粮食单产和总产水平有保证实现稳定增长，国家粮食安全保障增强。

农业技术进步、农业基础设施建设和稳定农产品价格政策的大力推行，是政府对农业农村工作重视程度和政府财政支付能力两方面条件的统一。在中华人民共和国成立直至21世纪开始期间，中国政府对农业生产特别是粮食生产是高度重视的，在农业新技术研发和推广方面也做出了卓有成效的工作。由于当时经济发展水平较低且发展重心在工业化和城市经济建设方面，不仅支农资金十分有限，农业基础设施建设和农业保护工作难以开展，而且农业剩余还是国家财政收入的一个重要税源。进入21世纪，随着中国经济发展水平的迅速提高，政府财政收入的大幅度增长；同时，由于劳动力持续地和大规模地转移，农业逐渐小部门化。在此背景下，政府不失时机地一方面开始免除农业税费，另一方面实施包括大力推动农业技术进步、大规模开展农业基础设施建设以及保护农业等项惠农政策。基于财力的支持，政府重视农业的意愿得以体现。应当承认，目前政府在农业技术进步、农业基础设施建设和保护农业方面取得的成效还是初步的，若以现代化实现为目标，有待深入开展的工作还广泛存在。

(二)人力资本农业就业政策实施中应注意的问题

规模化经营是市场化和现代化农业的必然选择，但规模化经营之“规模”，在具有不同农业资源禀赋的国家(地区)和不同历史条件下是有区别的。对于拥有世界近1/5人口因而面临巨大粮食安全压力的中国而言，规模化经营之“规模”的选择，应以不降低土地产出率为前提。也就是说，有利于提高土地产出率的土地经营规模的扩大，应当予以政策性鼓励；相反，有损于现行土地产出率的所谓土地规模化经营，则应当加以限制。同时，规模化经营的动因，是提高种田农民的收入，缩小城乡收入差距乃至实现城乡收入的趋同。在现阶段，规模化经营之目标规模的确定，应以该规模下种田经营的纯收入与农民从事非农产业所获收入大体均衡为准则；随着经济发展程度的提高，最终则可以提高到种田收益率与城市正规部门收益率趋同的境地。规模化经营须以土地的流转合并为基础，土地的流转合并必须遵循农民自愿的原则，对于荒置土地又不愿意流转的部分农民，只能采取经济调节手段(比如征收土地荒置费)促使其土地流转，而不能用行政命令的办法推进。

虽然农业生产经营的企业化组织存在多种具体形式，但在现阶段和今后相当长的历史时期，家庭农场应成为中国农业生产经营的主体形式。这是因为，第一，中国农业部门还占有较大的劳动力比重；同时，由于产业结构的升级，非农产业对现行农村劳动力的吸纳空间在缩小。长期来看，农业部门还需安置较多的劳动力就业；相对于公司化农场，家庭农场的劳动密集度要高。第二，基于农业与非农产业投资收益率的差异，中国农业部门的资本装备率还较低，劳动借助资本所能推动的生产经营规模不会很大，相应地，农业组织形式也不宜过大。第三，目前从事农业生产经营的还是以老一代农民为主，他们的企业家才能还需培育和积累，或者说他们有待于由具有现代经营才能和意识的新一代农民来替代。与当前这些农民的经营才能相适应，家庭农场是更为合适的生产组织形式选择。必须强调指出，公司化农场虽然在数量上不会过多，但它们在中国农业现代转型过程中具有主导意义，应当给予它们现代农业龙头企业的地位并加以支持。

物质资本供给保障是土地规模化经营和农业生产组织企业化转变的基本支撑条件之一。动员物质资本下乡，是工业化中后期及后期增加农业部门物质资本供给的可选择对策。动员物质资本下乡的工作，应当通过多种途径共同推进。这些途径包括：首先，给予较大优惠(比如免税和多种可选择性补贴)吸引工商部门个人和厂商资本下乡举办农业企业，同时带动一批企业家型人才从事农业生产经营。其次，加大财政资金支农力度，通过农业基础设施建设投入和发放购置农机补贴等将财政资金转化为农业物质资本供给。再次，完善政策性农业银行体系，动员信贷资金更充分地进入农业生产经营领域，借助政策性信用保证农业物质资本供给。同时，进一步发展乡镇银行，以利于将更多农业剩余转化为农业物质资本。还有，吸引外资投资农业，也是一个可行的选项。