深化长三角大通关建设研究

◆卢昌彩

长三角一体化是习近平总书记亲自谋划、部署和推进的国家战略。大通关是提高口岸工作效率工程的简称，其实质是在保证法律法规有效执行的前提下，通过机构重组和流程再造提高进出口货物的通关效率、节约通关时间成本和货币成本。如何在长三角一体化上升为国家战略的背景下，深化研究长三角大通关建设，提高通关效率，改善贸易环境，建立区域市场一体化，实现更高层次对外开放，打造中国经济高质量发展的增长极。

一、深化长三角大通关建设的重要意义

面对百年未有之大变局，面对实现“两个一百年”奋斗目标，国家主席习近平高屋建瓴，深刻把握国际国内两个大局，在首届中国国际进口博览会开幕式发表主旨演讲时提到，将支持长江三角洲区域一体化发展上升为国家战略；国务院总理李克强所作的2019年政府工作报告指出，要将长三角区域一体化发展上升为国家战略，编制实施发展规划纲要。这是继“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区后对中国改革开放空间布局的重要顶层设计，标志着中国进入“双湾区”时代，必将推进高起点的深化改革和更高层次的对外开放。长三角一体化上升国家战略后，为深化大通关建设赋予了更重要的历史使命、更深刻的战略内涵和更广阔的实践舞台，对于把长三角地区建成全国贯彻新发展理念的引领示范区、全球资源配置的亚太门户、具有全球竞争力的世界级城市群意义重大。

（一）是优化营商环境的重要举措

营商环境涉及经济社会改革和对外开放众多领域，可用国际化、市场化、法治化三个维度评价区域营商环境的优劣。我国营商环境排位整体上升较快，但仍有抬升空间。2019世界银行营商环境报告出炉，我国以北京和上海作为指标城市，排名从第78位跃升至第46位，大幅提升32名，特别指出中国实施“单一窗口”，取消行政性收费，增强透明度并鼓励竞争，压缩“跨境贸易”时间和成本，该指标排位从97位提升至65位。《2018年中国营商环境指数报告》显示，上海营商环境指数81.81拔得头筹，江苏79.88、浙江78.53位列前三、前四，安徽55.41在中部省份位列第二，但与长三角同一区域的上海、江苏、浙江相比差距较大。深化长三角大通关建设，就是全区域建立符合国际惯例和通关便利的运行机制和体系，继续压缩“跨境贸易”时间和成本，打造国际一流营商环境。

（二）是促进国际贸易的重要保证

国际贸易对于一个地区或者国家的经济发展和财富积累至关重要，英国、美国崛起无不与其兴旺的全球海上贸易相关。在全球化的背景下，中国经过改革开放40多年的发展成为全球第二大经济体、第一大货物贸易国。我国提出全球利益共同体、“一带一路”倡议，推动经济全球化朝着更加开放包容普惠平衡共赢的方向发展，也为新时代长三角国际贸易发展带来新的契机。深化长三角大通关建设，就是紧扣“一体化”和“高质量”两个关键，依托上海港、宁波舟山港及发达长江航运等集疏运网络体系，加快长三角地区国际贸易“单一窗口”建设，改写长江经济带开放版图，积极应对中美贸易摩擦升级，以更加开放的姿态推动区域国际贸易自由化便利化，带动整个长江经济带和华东地区国际贸易和高质量发展，引领贸易强国建设，正可谓“窥一斑而知全豹”。

（三）是降低物流成本的重要选项

物流运输是支撑实体经济发展的基础性、引领性、战略性产业，被誉为现代企业除降低物质消耗、提高劳动生产率外的“第三利润源”。实践证明，长三角海关区域通关一体化改革率先在上海、江苏、浙江、安徽推开，采取“多地通关，如同一关”“一地注册、五地报关”“三个审单分中心分工协作”等，有力地便利了企业货物通关，提高了物流效率，费用可降三成，外向型经济迎来“国门红利”。深化长三角大通关建设，就是充分发挥江海直达、铁海联运、空陆联程的优势，扫除长江经济带区域经济发展障碍，释放长江航运潜能，疏导治理城市交通拥堵，推进节能减排，拉近长江经济带腹地与国际市场的距离，降低企业物流费用，支持壮大发展先进制造业和实体经济。

（四）是推动港口协同的重要工程

现代港口是连接陆域经济与海洋经济的关键纽带，在“一带一路”和对外开放中扮演着重要的角色。据研究，港口每万吨吞吐量创造GDP的贡献约为120万元，对地区就业的贡献为26人，港口生产经营与其他相关产业及间接诱发经济贡献为1∶5，提供就业比值为1∶9。深化长三角大通关建设，就是整合各类港口资源，充分发挥港口优势，以大通关建设为牵引，进一步打破区域“藩篱”，通过港航物流拉动港口开发、规模做大，促进港口经济和临港型产业发展；通过以港兴业、以港兴城推动港产城湾联动一体化，实现区域协调高质量发展。

（五）是转变政府职能的重要抓手

“放管服”改革是转变政府职能的“先手棋”和“当头炮”，明显激活了企业活力。党的十八大以来，转变政府职能按下了“快进键”，但转变政府职能只有进行时，没有完成时。深化长三角大通关建设，就是复制上海、浙江自贸区的体制机制，用好政府“有形之手”放活市场“无形之手”，以“最多跑一次改革”拆除海关、外经贸主管部门、运输、仓储、海事、银行、保险等数个国家执法机关和商业机构无形之墙，推动政务协同、监管协同、服务协同，构建区域内的公共服务均等化体系，解决改革过程中存在的“最先一公里”“最后一公里”“中梗阻”以及服务质量不高等突出问题，提供更加便捷、高效、贴心的公共服务，打通口岸物流、单证流、资金流、信息流，不断提升企业的获得感，实现由传统“行政区经济”向现代“经济区经济”转变，最终实现区域经济一体化。

二、深化长三角大通关建设的现实基础

长三角区域具备地理区位、口岸开放、产业基础、协调机制等多重优势，为深化长三角大通关建设奠定坚实基础和保障条件。

（一）区位优越，口岸高度开放

长三角位于我国东部沿海开放带和沿江产业密集带的T型结合部，由我国上海、江苏、浙江、安徽等“三省一市”26个城市组成，深水岸线近千公里，长江优良岸线600多公里，集“黄金海岸”“黄金水道”于一身，高铁高速水路空运集疏运网络体系发达。长三角既是我国经济最活跃地区，也是口岸高度开放地区。三省一市拥有一类口岸55个，其中上海12个，江苏25个，浙江11个，安徽7个，形成空港、陆港、水港全方位对外开放的布局。与世界上200多个国家或地区500多个港口有贸易往来特别是国家批复设立上海、浙江（舟山）自贸区，增设上海自贸区新片区，可以在更高起点深化改革和更高层次对外开放。优越地理位置，高度开放口岸，多个自贸区叠加，为深化长三角大通关建设提供重要支撑。

（二）国家重视，政策积极推动

我国高度重视大通关建设，改善贸易环境，服务实体经济发展。2001年，国务院办公厅印发《关于进一步提高口岸工作效率的通知》（国办发明电〔2001〕38号），提出广泛应用信息和网络技术，改革口岸作业流程，提高管理效率，促进外贸出口持续增长。2006年，国务院办公厅印发《关于加强电子口岸建设的通知》，提出用5年时间把电子口岸建成具有一个“门户”入网、一次认证登录和“一站式”服务等功能、集口岸通关执法管理信息相关物流商务服务为一体的大通关统一信息平台。2014年，国务院印发《关于落实“三互”推进大通关改革方案》（国发〔2014〕68号），提出口岸管理相关部门信息互换、监管互认、执法互助“三互”改革措施。海关总署以2014第65号公告启动长江经济带海关区域通关一体化改革，建立区域通关中心，构建统一申报平台、风险防控平台、专业审单平台和现场接单平台，形成涵盖长江经济带海关通关全流程的一体化管理机制和运行模式，实现长江经济带通关作业一体化。2019年6月12日，国务院常务会议对继续简化一体化通关流程、推动更高水平对外开放提出了新的要求，年内国际贸易“单一窗口”应用率100%。2019年7月3日，国务院政策例行吹风会上获知，海关总署会同财政部、自然资源部等10个相关部门联合印发《关于加快提升通关便利化水平的通知》，提出10条具体措施，年底前实现监管证件全部网上申报、网上办理。国家高度重视，政策鼓励推动，为深化长三角大通关建设提供政策支持。

（三）经济强劲，对外贸易发达

长三角是我国经济活力最强、开放程度最高、体制机制最活、创新速度最快的区域之一，是我国经济社会发展的“火车头”，跻身世界第六大城市群，整体迈入后工业阶段。长三角区域三省一市以占全国二十六分之一的国土面积和六分之一的人口规模，创造出四分之一的全国经济总量。长三角又是我国对外贸易依存度最高的区域之一，外贸关税占全国四成，机电产品和高新技术产品出口独领风骚，石油、铁矿石进口量大，加工贸易不断上升，跨境电子商务方兴未艾。在中美贸易摩擦加剧的情况下，2018年进出口总额10.69万亿元，占中国2018年货物贸易总额30.51万亿的35.4%，其中上海3.4万亿元，江苏4.38万亿元，浙江2.85万亿元，安徽0.06万亿元。强劲经济基础，发达外向经济，为深化长三角大通关建设提供货源基础。

（四）基础完善，港口物流顺畅

长三角区域有8个沿海主要港口、26个内河规模以上港口，形成上海港、宁波舟山港为主体，南京港、镇江港、南通港、温州港、台州港等和众多内河港组成的港口群。上海港是我国最大的综合性港口，水域范围为长江上海段和杭州湾北岸水域、黄浦江水域和洋山港水域，拥有9大港区，最大设计靠泊能力为30万吨级，同时也是我国著名的国际航运中心。2018年，上海港完成集装箱吞吐量4201万TEU，增速4.42%，连续九年排位全球第一；浙江省海港集团响应全省港口一体化、协同化发展的策略，推动省内港口整合，形成宁波舟山港为主体，以浙东沿海温州、台州两港和浙北环杭州湾嘉兴港等为两翼，联动发展义乌陆港和其他内河港口的“一体两翼多联“的港口新格局。2018年宁波舟山港完成货物吞吐量10.8亿吨，增速7.3%；完成集装箱吞吐量2637.8万TEU，增速7%，排名晋升全球三强，在最新的新华波罗的海国际航运中心发展指数排名中，从全球第18位跃至第14位。上海港与宁波舟山港强强联手签署协议，浙江省海港集团以人民币现金增资20%股权入股上港集团下属全资子公司上海盛东国际集装箱码头有限公司，参与洋山港北侧岸线开发，完成江海联运集装箱的“同台换乘”，将在长三角更高质量一体化发展中发挥引领作用。完善港口设施，发达集疏运网络，为深化长三角大通关建设提供设施保障。

（五）先行先试，经验积累丰富

长三角在全国率先开展区域“大通关”建设。2005年长三角地区的4个直属海关及其下辖的隶属海关和24家企业首批参与了“属地申报、口岸验放”模式的试点，2006年合肥海关也加入了通关改革的试点。在2007年长三角区域大通关协作第一次联席会议上，签约了《长三角大通关建设协作备忘录》，对构建监管有效、规范有序、方便快捷、高效和谐的长三角区域通关大环境作出约束。以后以联席会议和备忘录方式明确改革重点和事项，第三次联席会议签署《关于长三角地区海事大通关建设合作备忘录》《关贸紧密合作机制备忘录》等文件，第四次联席会议签署《推进长三角区域口岸城市群大通关合作协议》，第六次联席会议共同签署了《深化大通关建设协作推进长三角区域通关一体化备忘录》等，第七次联席会议签署了《加强区域通关合作，推进“单一窗口”建设合作备忘录》，第八次联席会议提出率先推动长三角区域“单一窗口”建设以及促进长三角“水水中转、空陆联运、铁海联运、铁铁联运、保税货物流转”等多式联运发展等方面合作。多年探索实践，丰富经验积累，为深化长三角大通关建设提供制度创新。

虽然长三角大通关改革近20年摸索实践，取得了可喜成绩，但也存在一定问题和障碍，突出反映在三个方面：一是政府政绩考核影响。海关以税为纲的绩效考核、地方政府片面追求GDP发展为目标的考核，导致不同关区间产生货源竞争，形成区域间的通关壁垒，甚至以邻为壑、各自为政的现象屡见不鲜。二是信息互联互通问题。国际贸易“单一窗口”、EDI系统在上海、杭州、南京、合肥、宁波五大关区实现互联互通，但与各大港口“毛细血管”的“最后一公里”尚未打通，信息不能共享共用。三是监管执法标准差异。不同区域监管标准不统一，口岸执法体制和协调机制不够健全，信息互换、监管互认、执法互助“三互”尚未落实到位，通关环节多、效率低、成本高的问题依然不同程度存在。为此，要发挥优势，扬长避短，趋利避害，深入推进长三角大通关建设，为实施长三角一体化国家战略作出更大贡献。

三、大通关建设的国际经验及借鉴

口岸是一个国家或地区开放的门户和窗口。发达国家顺应经济全球化潮流，从理念观念更新和体制机制创新出发，推动大通关建设，带来了资金流货物流，直接利用“两个市场、两种资源”，实现经济社会跨越式发展。

（一）主要做法

一是制度先行。日本建立预备审查制度、关税事前预归类制度、简易申报制度、进出口许可前货物提取制度、海关咨询官制度；新加坡推进政府协调、政府和工商界交流、风险管理和企业分类、安全的通关电子平台、电子商务和网络安全的立法；韩国制订《码头直接通关制度》和自由贸易区法案。二是平台建设。美国建立商务系统（ACS）、强化系统、管理系统和其他系统，新加坡建立“贸易网”（EDI网络），并由SND网络公司负责运营，建立无缝的“一站式”电子通关系统。三是便捷通关。美国减少海关和进口商的文书工作，实施“告知遵守策略”，从交易为主转向账户处理为主，提高通关效率；日本对记录良好的进口商在申报关税前可以提货，推行港口24小时全开放通关新体制，试行每周7天全开放通关新体制；澳大利亚对有信誉客户灵活报关，定期的报关或延期的关税交付。新加坡实行无纸通关，“贸易网”每年365天每天24小时不间接工作，完成电子通关、电子付税、电子申请、电子贸易结算、电子融资等。三是风险监控。美国运用电子数据交换（EDI），对高风险船运的目标实行自动定位；日本以风险评估为基础，使用电脑技术进行货物检查；澳大利亚重组项目CMR，对高风险货物认定，例外干涉；新加坡建立风险管理系统，开箱率维持在2～4%水平。

（二）主要模式

国际上成熟的大通关模式主要有三种，即“单一机构”“单一系统”“公共平台”模式。一是以瑞典为代表的“单一机构“模式。瑞典建立“虚拟海关办公室”，代表国家税务机关、统计机关、贸易进口许可证管理部门行使职权，进出口企业只要向该机构一次性提交信息，该机构就会将相关信息反馈至各有关部门，当许可证、报送单证、税务缴纳等流程完成后，整合信息并反馈企业，可节约行政成本55%。二是以新加坡为代表的“公共平台”模式。新加坡建立“贸易网”（EDI网络），由SND网络公司负责运营和建立24小时电话问讯中心，完成电子通关、电子付税、电子申请、电子贸易结算、电子融资等。三是以美国为代表的“单一系统”模式。美国建立商务系统（ACS）、强化系统、管理系统和其他系统，从交易为主转向账户处理为主，减少海关和进口商的文书工作，提高通关效率。

（三）主要借鉴

从国外大通关模式和经验得知，深化长三角大通关建设要坚持问题导向和目标导向，必须推进政府创新、制度创新和技术创新三者紧密配合，实现公共服务、互联互通、通关模式、运输动脉四方齐头并进。第一，必须强化公共服务。要从长三角一体化发展出发，树立大通关理念，增强口岸整体意识，摒弃以税为纲、片面追求GDP发展的绩效考核，打通区域通关壁垒，建设服务型政府。第二，必须推进互联互通。要从跨部门、跨区域和跨境三个维度，从机制化合作、信息化联通、设施化共用三个层面推进互联互通，最大限度消除阻碍、压减成本、增加便利、提高效率。第三，必须创新通关模式。要破除监管标准不一的“藩篱”，建立口岸安全联防联控机制，推进口岸协同执法和区域通关协作，推广国际贸易“单一窗口”建设和“一站式作业”“一体化通关”，实现改革综合效应最大化。第四，必须畅通运输动脉。按照打通关键点、畅通主干线、拓展辐射面的要求，完善口岸开放布局，推进港航建设运营一体化，完成多式联运体系，助力长三角一体化发展。

四、深化长三角大通关建设的对策措施

深化长三角大通关建设，要主动抓住长三角一体化上升为国家战略的重大机遇，深入贯彻《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，紧紧围绕把长三角建成贯彻新发展理念的引领示范区、全球资源配置的亚太门户、具有全球竞争力的世界级城市三大目标定位，坚持安全便利并重，优化口岸管理机制，积极落实国务院“三互”大通关改革要求，加快推广国际贸易“单一窗口”和“一站式作业”“一体化通关”，努力建立与国际高标准投资贸易规则相一致的制度体系，不断推进口岸治理体系和治理能力现代化。

（一）持续推进口岸规划建设一体化

口岸开放是深化大通关建设的基础前提。一是合理布局国家一类口岸。抓住长三角一体化上升到国家战略的重大机遇，有序规划和推进长三角区域口岸开放步伐，建设高水平全球枢纽和辐射型的口岸集群，构筑优势互补、便捷高效、公开透明的国际一流口岸营商环境，打造区域口岸开放新版图。上海港、宁波舟山港口岸要继续保持货物、集装箱吞吐量全球领先，加强口岸开放和枢纽功能建设，提升全球供应链的枢纽节点地位，建成全球资源配置的亚太门户。浙江、江苏、安徽沿海沿江港口要加快国家口岸扩大开放，积极承接上海港、宁波舟山港口岸的溢出效应，提升对外开放水平。二是高标准建设自由贸易区。按照深化“一线放开、二线管住、区内自由”贸易监管制度创新要求，探索推动口岸作业区和保税区顺畅衔接、功能叠加，探索建立国内非保税货物进入海关特殊监管区的监管和配套管理措施，高标准建设中国（上海）、中国（浙江）、中国（江苏）自由贸易区，发挥自贸区引领示范效应。三是实现更高水平的对外开放。积极推动扩容升级，加快实施中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案，加快谋划和申报创建中国（安徽）自由贸易区，加快复制上海自贸区海关创新制度，推进自贸区创新联动区和综保区建设，实现自贸区三省一市全覆盖。要从长谋划，建议研究复制自由贸易港政策，积极探索服务业、财税金融等政策和制度体系，实施全球最高开放标准的市场准入政策与贸易自由化便利化政策，争取建设上海自由港。

（二）持续推进通关管理制度一体化

制度创新是深化大通关建设的关键一招。一是完善长三角大通关协调机制。借助长三角一体化办公室和长三角区域大通关协作联席会议的平台，聚焦区域大通关的重点难点问题，加强政策协同和多部门联动，协调解决“单一窗口”通关模式改革、信息平台互联互通、口岸物流多式联运、区域进出口信用管理机制，协调区域海关税收统一征管，协调海关和地方政府绩效考核体制，强化口岸收费目录清单管理，不断拓展和丰富大通关建设领域。二是推广自贸区成熟制度成果。总结上海自贸区“负面清单”“证照分离”“容缺受理、联动审批”以投资体制改革、贸易监管模式、金融开放创新、事中事后监管等一系列制度成果，加快复制已成熟的贸易便利措施，根据相关条件满足程度，建立“自由贸易园（港）区—海关特殊监管区域—区外”的分级推广机制，推动区域全方位扩大开放。三是建立统一风险管理机制。借鉴国际通行的分类通关制度，加快口岸诚信体系建设，建立长三角区域统一的风险判别标准和管理机制，建立企业诚信管理机制，推进国际AEO（“经论证的经营者”）制度。按照通关记录划分不同诚信和风险等级的企业，在通关过程中给予优惠至严格的不同待遇，既节约查验时间和成本，又防范偷税漏税、走私等行为发生。

（三）持续推进通关作业模式一体化

通关改革是深化大通关建设的重中之重。一是优化通关方式。推行7×24小时预约通关，优化“水水中转”货物通关模式，引导企业择优选择通关方式，提高提前申报比例。改革串联流程为并联流程，积极探索“一次申报、分步处置”货物通关模式，简化出口原产地证办理流程，大力推行通关作业和税单无纸化，不断提升通关效率和国际贸易便利化水平。二是优化港口航运服务。实施进出港货物提前进港报告，全面推行24小时全天候服务，提高港口作业效率。培育发展货代、船代、报关行等中介机构，将政策咨询服务、规范企业管理、加强企业自律等职能“让渡”或部分“外包给社会中介机构。加快港航业务全程电子化办理，改善航运代理服务水平，推动货代、船代上门服务、集中服务，确保港口经营服务性收费项目由15项压减至11项，货物港务费、港口设施保安费的费率标准下调至15%、20%。三是优化执法监管。通过“信息互换、监管互认、执法互助”“三互”改革，全面推进“一站式”作业，实施货物“联合查验、一次放行”，压缩现场执法和物流操作耗时。优化船舶检查方式，实施全天候24小时预报预检制度，推进船舶联合登临“2+X”检查模式常态化，确保船舶“随到随检、随检随走”。

（四）持续推进通关信息保障一体化

信息共享是深化大通关建设的技术保障。一是扎实推进数字口岸建设。整合长三角通关信息网络资源，以上海、杭州、南京、合肥、宁波五大关区为节点，建设三省一市口岸公共服务平台，对内完善相关功能，实现口岸与贸易管理以及供应链的各环节全覆盖；对外探索与“一带一路”沿线国家及世界主要贸易伙伴国家之间的信息互换与服务共享；对区域将信息化系统延伸到各港区，推动长三角各港EDI系统有机衔接，打破部门垄断和信息“孤岛”，实现跨部门、跨区域、跨行业数据互联互通和资源共享，实时监管区域内企业状况、物流情况、通关情况等信息，打造国际贸易“单一窗口”的升级版。二是构建海关管理公共平台。推广海关总署办公综合应用系统（HB2004），完善相关模块和功能，建立长三角统一的行政管理平台，实现长三角区域跨关区办公、决策、指挥、执行、评估和监督等行政工作信息化。三是提升口岸智能化水平。积极利用5G通讯技术、人工智能和万物互联，积极利用空间地理信息技术和远程识别技术，推进货物流、信息流、资金流通过国际贸易“单一窗口”平台实现动态交互，实现港口货物装卸作业自动化，实现货物运输、库内暂存和实施查验的全过程可控。

（五）持续推进港航建设运营一体化

港口航运是深化大通关建设的重点区域。一是加强上海港与宁波舟山港协同合作。落实小洋山综合开发合作协议，加快推进小洋山二期围垦和北侧岸线开发，完善上海国际航运中心港口布局，更好服务于舟山江海联运服务中心和长江经济带。要以长三角一体化为契机，以服务国家战略为导向，从小洋山区域合作出发，探索开发合作模式，以资本为纽带，以企业为主体，通过股权合作方式，进一步探索上港集团与浙江省海港集团合作方式和途径，积极推进上海港与宁波舟山港开发运营一体化。二是逐步推进区域港口一体化。以上港集团、浙江省海港集团为龙头，促进江苏、安徽两省港口资源资产重组和股权合作，加强长三角三省一市港口开发建设、港口运营管理、港口资源共享等方面的协作，推进港口航道统一规划、统一建设、统一运营，举集团之力和国家扶持加快长江航道整治，加快长三角区域港口实质性一体化，形成功能互补、错位发展的多层次港口群，分享长三角一体化上升为国家战略的红利。三是推动各地设立启运港。发挥上港集团与浙江省海港集团作用，建设长三角航运创新发展联盟，协调对接马士基、地中海、达飞等全球各大船公司，争取在浙江、江苏沿海港口和安徽沿长江港口获批为启运港，加密海上“穿梭巴士”，加快发展多式联运，密切大港与小港的互补关系，力争“启运港退税制”政策落地，推动企业在当地完成退税手续，切实缩短企业退税周期、降低企业财务成本，实现区域通关一体化。