科学决策视阈下中国特色新型智库建设——基于政府-智库-公众三方互动的思考

◆梁 健

科学合理的公共决策对治理现代化至关重要，公共决策的公共性使其必须具备高度的科学性才能尽可能地避免决策失误而损害公共利益。在改革进入深水区，社会问题对科学决策的需求越来越大，决策环境愈发复杂的背景下，有必要对智库的发展水平与公共决策科学化之间的内在耦合度加以研究，从而更好地推动我国智库的发展，提高我国公共决策水平。

一、公共决策科学化与智库发展的内在耦合

智库作为相对稳定且独立运作的政策研究和咨询机构，是实现决策科学化、民主化的一种制度和组织安排，发挥着抢占思想高地、提高决策质量、提升国家软实力的重要功能[1]。现代智库虽然严格来说诞生于二战后以英美等国为代表的西方发达资本主义国家，但早在两千多年前的春秋战国时期，决策智囊就开始在中国方兴未艾，这种决策智囊其实类似于现代语境下的智库，起到了为统治者提供政策建议和咨询的作用，典型的是百家争鸣时期儒家、法家、墨家等不同学派对统治者进行游说，希望自己的学说能够影响其决策，涌现了诸如孔子、墨子、韩非等著名思想智囊。在长达两千多年的封建时期，我国也一直有“群策群力”“三个臭皮匠，赛过诸葛亮”等朴素的决策咨询思想，“食客”“军师”“师爷”“幕僚”等群体在我国历史发展尤其是决策过程中发挥了不小的作用，这足以证明决策咨询在我国是有着深厚的思想土壤和历史土壤的。作为马克思主义政党，中国共产党具有鲜明的科学性，党及其领导下的政府高度重视决策的科学化和民主化，强调科学决策对党和国家工作的极端重要性，尤其是党的十八大以来，习近平总书记高度重视智库工作，先后50余次对智库建设做出重要论述、批示和指示，为中国特色新型智库建设提供了指导原则和前进方向。各省对智库建的重视设也与日俱增，纷纷出台智库建设的具体方案和相应措施。可以说，我国的智库建设开始进入了全新的时期。

而“决策科学化”是指在科学理论指导下，遵循决策原则和程序，应用现代科技手段，通过各种方案的选择，达到方案的最优[2]。如今，重视决策的公益性、稳定性、灵活性以及“要大力发展以信息技术为代表的科技手段以促进决策科学水平”已经成为各国决策者的共识。本文研究智库与政府科学决策的关系，而政府决策实际上是政府在管理公共事务的过程中所作出的决定，全面、深刻地影响着公众生活。因此，公共决策涉及到的最关键的两个主体就是政府与公众。而智库正是通过与政府以及与公众之间的互动形成并表现着自己的独特优势的，这种三方之间的互相作用共同指向这决策科学化这一目标。因此，本文试图从智库、政府以及公众三者之间在决策科学化的目标和背景下的相互作用机制来考察智库对促进科学决策的作用以及智库在促进科学决策过程中所存在的问题，并进而提出有针对性的意见和建议。

二、决策科学化下的政府-智库-公众三方互动

如前所述，政府公共决策的最终制定者是政府，其政策受众却是广大民众，而在政府决策的制定、执行以及最后的评估过程实际上智库和民众都会产生一定的影响，并与政府互动。而这其中，政府与公众之间针对公共决策科学化的互动实际上也可以以智库为中介进行，而这也是智库优势的集中体现。在这里，我们讨论智库与政府以及智库与公众之间的互动关系，而政府与公众之间在决策科学化下的互动实际上是可以以智库为中介元素的，因此在讨论前智库与政府、公众的互动时便也会涉及到，故不再单独讨论。

（一）智库与政府：权力与知识的互补

《关于加强中国特色新型智库建设的意见》明确指出，新型智库既要“坚持党的领导，把握正确导向”，同时也要“提倡不同学术观点、不同政策建议的切磋争鸣、平等讨论”[3]。这一意见也就要求新型智库既要符合政治上的正确性，拥护和遵守党和政府的大政方针，同时，也要发出自己独立的客观的声音，不能过于依赖甚至“主动迎合”政府。也就是说，政府与智库实际上是一种互相依赖、相辅相成的伙伴关系。

新型智库最核心的功能就是要为政府决策提供建议、为政策提供参考。这样，新型智库与政治权力之间便形成一种强互动的契约关系，任何一方都需要另一方的力量来获得自身存在的合法性[4]。一方面，随着现代社会的飞速发展，公共事务日益增多，这就需要作出更多的公共决策，但决策环境又高度不确定，政府也就面临着决策能力赤字的问题，单靠政府一家智慧是难以解决好现实矛盾的，政府也需要借助智库的专业化和技术性力量，去分析决策环境，制定决策；另一方面，智库所提供的意见和方案影响或转化成了政府决策并进而增进了社会的福祉，则智库也就获得了合法性，而这也是智库存在的意义。智库代表的是知识和智慧，政府代表的是公权力。在知识经济和知识社会的时代背景下，“由于知识的实现依赖于在特殊的社会条件范围内对有关作为社会行动能力的知识进行积极详尽的阐述，所以知识和社会权力之间的联系也变得明显起来，因为对于相关条件的控制需要社会权力”[5]。通过获得政府机关的经费资助、方向指导、政策支持等方式，智库及其专家获得了经济、政治和职业方面的利益，并可借此对其他组织形成优势；而智库则为政府机关提供决策咨询，政府也获得了决策上的智力回报，这种过程实际上是一种政府与智库的互惠过程。另一方面，政府与智库二者又是高度的互相依赖的关系，政府影响甚至决定这智库的规模、发展方式、发展政策等；而新型智库也是促进政府科学决策、民主决策的重要推动力量。但二者距离太近，智库就存在缺乏独立性、缺乏公信力、疏远公众和社会土壤的风险；而与政府的距离太远，智库就难以获得政府资源，其影响就会大打折扣，而这种影响和资源是智库发挥作用的重要基础。因此，政府权力与智库知识进行良性互动是一种较为理想的政府-智库相处模式。“这种互动是一个‘去中心化’过程，它依赖于互动双方‘外部限制’与‘内部依赖’两种机能的相对平衡，因而是螺旋发展而不是直线上升的过程。”[5]

具体来看，智库对政府决策的最大作用实际上就表现在智库对决策的不同程序的作用。

1.在决策制定阶段。一方面，在决策前智库提供的咨询服务可以为决策者提供“理性强化”的作用。但决策者对自己的过度自信以及对智库专家“书生只会纸上谈兵”的偏见往往会使其产生“角色混淆”，把自己的决策角色与专业咨询决策混淆了，专家咨询的作用也就没有真正发挥出来。对此，建立能保障专家咨询的独立性和话语权的“专家充权”机制和能防止和抑制专家角色错位和越位的“角色限制”机制[6]对专家咨询的真正开展就十分有必要。另一方面，为决策方案的可行性进行论证也是智库在决策前的重要功能，帕顿和沙维奇把技术可行性、政治可行性、经济和财政可能性以及行政可操作性作为“通常使用的政策评估标准”[7]，认为它们会对政策效果产生重要影响。而智库专家论证可以凭借自己的专业知识优势论证这些方面的可行性，从而使公共决策尽可能地“接近理性”并具备尽可能高的可行性。

2.在决策执行阶段。智库一方面可以起到第三方监督的作用，尤其是社会民间智库，可以发挥社会监督的作用，监督政府的执行，提出自己的意见和建议并及时地反馈给政府部门，以便在执行过程中进行相应的调整和纠偏，避免决策执行的错误扩大；另一方面，更为重要的是，智库可以在决策执行阶段对政府决策的标的群体，也即社会公众进行引导和教育，为他们宣传和解释政府政策，从而增强公众对政府政策的了解、理解和认可，进而减小政策的执行阻碍。

3.在评估决策阶段。一项政府决策的好坏与否最终需要进行政策评估和反馈，将政策结果与政策目标进行比对，发现二者之间的偏离程度，并为下一步的政策或决策制定打下基础，这是保障决策科学的一项重要程序。在这一阶段，智库可以发挥其自身的专业优势，在政策后果的信息采集、效果分析、社会影响程度等方面进行分析和说明，并将决策效果的研究结果反馈给政府，从而注意决策评估。应该说，智库毕竟不是决策执行主体，其对政府决策科学化的最大助力就体现在决策前的咨询和科学性论证以及决策后的评估阶段，这两个阶段也是智库最能发挥自身优势的领域。

（二）智库与公众：合理性与合法性的融合

智库与公众实际上也是一种互相倚重的关系。一方面，智库所追求的终极目标就是自己的意见和方案能得到政府的注意和采纳并影响政府决策，促进政府决策的科学化和民主化，从而提高政策效果，增进社会福祉。如果这一目标得到实现，智库就能获得极大的社会声望和认可，可以增加自身的合法性，同时，智库也依赖于社会公众的宣传、捐资等，这对其发展有着直接影响，尤其是社会智库，更是受社会公众影响极深；另一方面，社会公众也希望智库能够发挥传声筒和减震器的作用，在整合多个利益主体的多元利益后能将他们的诉求和想法通过一定的方式传达给政府，并希望智库能充分发挥智囊团的“外脑”作用，群策群力，助力政府决策质量的提高。所以，智库与公众实际上也是一种利益共存、互相依赖的关系，二者为了自身利益都有与政府互动的动机，与此同时，也都追求政府决策质量的提高这一目标。

具体来看，在促进决策科学的视角下，智库对公众的作用集中表现在以下三个方面。

1.决策前的利益综合与反馈。在政府决策过程中作为多元社会主体利益的代言者——智库，尤其是社会智库，可以发挥整合不同意见、筛选无效意见的功能，智库通过区分、汇总和转达社会的多元利益要求，然后通过智库自身的方式和渠道，使不同的利益主体能够相对自由地交流甚至辩论，从而把合理合法的意见输入政府决策过程。通过这样的方式，不同利益主体的不同利益诉求便通过智库较好地表达了出来，智库继而影响政府，使政府政策体现这些不同利益主体的不同利益诉求，使决策效果的相对公正在一定程度上得到了保证[8]。

2.决策执行时的引导和教育。公众参与政府决策一方面可以推进政府决策的民主性和正当性，从而使公民对政府决策有更强的信任感和理解感；另一方面，公众参与政府决策也能够满足公民自身的政治参与感，并且有助于政府汇集公共智慧，弥补政府自身在知识和信息上的不足，提高政府决策的科学性。托马斯对公民参与公共决策问题作了系统深入的研究，并构建了公民参与的有效决策模型，这为公共决策发挥公民参与的作用提供了有益指导。近年来，公民参与政府决策总体上呈现出多样化、规范化的发展趋势。听证会、重大事项向社会公布、民意调查、民主协商等方式极大促进了公众对政府决策的参与，而面对多元且错综复杂的利益诉求以及政治参与水平不一的公众，智库的有效引导就十分重要，这能在很大程度上保证公众参与有序进行。

3.决策执行后的意见传达。决策（政策）好不好，最终要看老百姓认不认可、满不满意。在政策评估这一环节，智库可以依托自身的优势充分搜集民众的意见和建议等评价信息，并梳理成文反馈给政府决策者，以便下次决策做到有则改之无则加勉。

三、政府-智库-公众互动下的智库窘境

随着政府民主意识和决策科学意识的不断提高、智库自身能力的不断增强，以及社会公众的科学素养的提高，我国的决策科学化得到了稳步的推进。但是就智库在推动决策科学化发展而言，还存在以下突出问题。

（一）权力与知识的不平等合作

我国中央集权的封建社会历经两千多年，“士农工商”的阶级划分深刻影响着我国的传统社会，而“官本位思想”“和“权力崇拜”等。传统政治文化的历史惯性，以及在生态行政观所描述的“过渡型社会”中知识分子对权力的人格依附，一方面使智库专家对积极大胆向政府建言献策和大胆创新有所犹豫，另一方面也导致政府决策者缺乏广开言路、主动寻求专家智力支持、主动寻求决策咨询的自觉。而这就可能导致权力对知识的“高傲”，是知识依附于权力，进而侵犯智库的独立性和自主性。我国现有智库中，隶属于政府的高校、党校、行政学院等事业单位数量庞大，本身就与政府机关联系紧密，自身的独立性往往受到政府权力的约束，这种二者之间不平等的隶属关系和支配与被支配的关系，就使得智库及其专家的知识优势和功能难以有效发挥。

（二）合理性与合法性的不完全融合

对决策来说，智库及其专家为政府决策提供专业咨询和治理支撑，增加了政府决策的合理性；但社会公众的认可才是政府决策合法性的最深层次来源。换而言之，智库实际上代表的是合理性，而公众代表的则是合法性。但是智库和公众之间本应有的相互合作、彼此信任和互相依赖的关系由于现实条件的约束还未完全建立起来，二者之间还存在这一定程度上的摩擦。尤其是在“智库更多的是接受政府的指派性任务而没有很好地聚焦于公众的利益诉求”这一点上表现得尤为明显；而社会公众对智库的不了解和不信任也加剧了二者之间的疏离感。实际上，一项决策是需要合理性和合法性的高度融合的，因此，这一问题需要引起足够的重视。

（三）有效性的不完全发挥

正如前面所提到的，智库需要充分显示出自身的实力和优势才能获得政府的支持与观众的信任，从而保证存在的基础和获得相应的利益。但是，当前的一些体制机制也制约着智库功能有效性的发挥，这主要表现在：

1.智库自身局限。一是人才构成和内部分工不合理。“科研人员的高比例和高素质”是智库评估的重要指标，智库对此十分强调。但在编制有限的情况下，科研人员的高比例必然导致其他人员的低比例，这就使得科研人员难以摆脱繁琐的行政、后勤等日常事务，难以全身心投入科学研究中去，而这就必然会导致科学研究这一智库的本质工作的低效率；二是智库难以形成有效的影响力。智库人员往往习惯于通过内部的研讨会、座谈会在智库圈、学术圈进行内部交流，但却缺乏积极主动地向社会公众进行政策宣传、成果介绍的意识，更缺乏智库成果引导社会公众认识、了解和信任智库的意识，导致智库的舆论引导和社会服务的功能仍发挥不够。有些学者在公众舆论中表态不当、阐述不专业，甚至是发表雷人雷语，更是大大损害了智库在公众当中的公信力，导致公众对“砖家”的调侃。这种难以形成有效的政府、社会和国际影响力的现实也是智库自身缺点的重要表现。

2.体制机制的束缚。一是对智库的重视程度还不够。决断、咨询、信息、执行反馈等是决策系统的基本子系统。其中，智库在决策中起到的是参谋咨询的作用，但现行的决策体制更多的还是侧重于决断系统的作用，部分政府官员也并不是很看重和信任智库及其专家；二是官办智库比例过大。官办智库与政府机关有千丝万缕的联系，行政色彩较浓，灵活性和独立性难以得到保障，且在组织形式、人才经费保障等方面受到体制机制的制约；三是保障不力。资金问题是我国大多数智库，尤其是民间智库所面临的首要难题，对于哲学社会科学方面的课题，企业不愿意投钱，政府资助又可能不足，经费保障的问题就凸显出来了。经费不足还容易给别有用心的外国势力以可乘之机，他们打着经费资助的幌子，利用智库引导舆论、误导民意、甚至左右政府决策，必须引起高度注意和警惕[9]。四是评价体系不科学。当前的智库评价主要还是以发表论文数量、获得领导批示的次数和级别为标准，而这将导致智库工作的方向转向物质化、浮躁化。

四、三方合作下的决策科学化

推动决策科学化的不断深入，需要智库、政府和公众三方共同合作，群策群力，在不同位置上发挥自身的作用，促进决策科学化取得更大成效。

（一）共景式责任型政府

1.站在智库的视角促进决策科学化。首先就需要打造“共景式政府”，也就是政府就像是一个透明的金鱼缸——具有信息网络的开放性和共享性，不仅政府内部能够看到，组织外部也能清楚看到鱼缸内部的情况[10]。“共景式政府”有利于使政府一元主体强势引导决策转变为多元主体共同参与决策。在信息时代，共景政府可以运用大数据、云技术等手段分享自己的数据和信息，让智库研究有据可循，政府决策更加开放和透明。

2.强化对决策者的责任约束。有效的监督和问责制约是促进决策科学民主化的重要保障。决策者垄断性的权力往往导致民主和法治的“靠边站”，导致在决策中“一言堂”的现象屡见不鲜。因此需要进一步规范权力运行、强化监督，积极推进问责制，加强对政府部门和政府官员质询和监督，真正落实好问责制度。只有建立起有威慑性、真正有效的监督和问责制度，才能保障决策的民主化和法治化，也才能让政府官员更加重视决策的科学性，从而重视智库建设。

3.深化决策咨询体制改革。智库咨询制度是政府决策体制的重要组成部分，要把智库建设、咨询制度改革放在政府决策体制改革的高度上去看，将三者统一起来。同时，积极吸收借鉴发达国家智库建设的经验，积极开展研究，明确决策咨询的地位和作用，明确决策咨询的程序，明确决策咨询成果的转化和利用规则，从制度上保障决策的科学化和民主化，保障智库的地位和作用[11]。此外，要建立健全决策子系统与参谋咨询子系统之间的制衡机制、智库参与决策机制、政府信息公开和使用机制等，在机制上给新型智库建设具体指导。

（二）高效特色新型智库

1.智库要完善自身的人才和机构设置。尤其要重视定量研究方法和理工科领域的研究，要积极吸收学习借鉴外国智库的先进经验和做法，加强自身的团队建设和品牌建设。再次，要合理配置科研人员和其他后勤行政人员的比例，做到分工合理明确，使科研人员能够从繁琐的非研究性事务中解脱出来，专心从事科学研究这一本职工作。此外，智库也要积极进行自我宣传，引导公众了解和信任自己，提升自身的影响力，尤其是要注重对外宣传，在国际上形成一定的话语权。

2.积极推动智库竞争和三方评价。有竞争才有效率，智库提供的咨询成果是知识性产品，专业性和技术性很强，客观上来说，评价难度较大。如果不能加以准确评价，不仅会挫伤智库的积极性，也会造成智库咨询成果的浪费。政府和公众缺乏必要的进行评价的知识储备，被评价智库自身也不能既当裁判又当运动员，所以，就需要借助第三方智库进行评价，这样，不同智库之间有着同行竞争和评价的压力，可以形成一定的竞争压力。而同行评价，也能弥补外行评价的不专业缺陷，进行较专业的评价。但同时，“也要建立以党政、企业、社会等用户为主的评价机制，并以此来协调推进高校科研体制机制综合改革，构建有利于智库创新发展的长效机制”[13]。

3.以咨询产业化促进咨询质量的提高。在知识社会时代，信息资源，尤其是有价值的信息资源已成为最重要的社会资源之一，而这正是智库擅长的领域，要积极推动智库咨询产业化，这不仅能够在很大程度上解决智库的经费和资金来源问题，还能发挥市场的竞争作用，形成竞争压力和优胜劣汰机制，促进智库自身工作质量的提高。而咨询产业也有可能成为我国产业经济的又一重要发展点。

（三）理性参与型公众

1.理性检验和反馈智库水平。公众对政府决策的体验的好坏是衡量决策成功与否的根本标准，也是智库应追求的目标。公众应加强自身的理性思维，辨别和分析智库所提供的咨询服务和提供的咨询影响所带来的政策效果，并通过各种方式反馈给智库和政府，这将成为促进智库咨询水平提高和政府决策水平提高的最重要动力。

2.积极参与智库工作。如前文所述，智库在聚合平衡民意、反映民众诉求、引导教育民众等方面能发挥自身的独特优势，而这也是需要公众的配合和参与的。社会公众应该通过座谈会、调查问卷、网络反映等形式参与智库工作，公众的意见和建议是智库最为宝贵的信息分析来源，将成为智库筛选咨询信息、制定咨询方案的重要依据，并进而使得政府决策更加科学和接地气。