论新时期乡镇“三规”的协调框架

◎ 翀张 胡阳

一、构建发展规划法规体系，确立乡镇发展规划的法定地位

“三规”的法规方面没有明确乡镇“三规”的关系、协调内容，此外，乡镇发展规划处于非法定地位。首要是赋予乡镇发展规划的法定地位，可以通制定《国民经济与社会发展规划管理办法》，明确发展规划体系，包括发展规划的层级体系，各层规划的主要内容、基本任务、规划编制的程序、规划成果的要求；明确发展规划的基本编制程序，规划实施、监督。通过制定《国民经济与社会发展规划管理办法》可以从法规层面确定发展规划体系的地位，法定事项，从法制层面完善发展规划体制。对于乡镇发展规划，赋予其法定规划地位，明确乡镇发展规划管理部门，确定乡镇政府作为乡镇发展规划的管理主体，赋予乡镇政府编制发展规划的规划权。同时，明确乡镇发展规划的编制方法、技术、成果要求。乡镇发展规划审批主体由乡镇人大进行，报县市政府备案，赋予乡镇政府实施、监督乡镇发展规划的职能，建立乡镇发展规划实施考核的中期、评估制度。通过制定发展规划的法规体系，确保发展规划体系有法律法规支撑，并且规定从规划的管理、编制内容、编制成果、实施、监督过程中的相关主题、主要内容、程序，构建发展规划的完整体系。此外，赋予乡镇发展规划的法定地位，使乡镇发展规划成为乡镇土地规划、乡镇总规的指导。

二、完善乡镇发展规划编制内容，发挥乡镇发展规划指导作用

乡镇发展规划编制内容残缺，大多数乡镇发展规划文本流于表面，使得乡镇发展规划不足以成为五年内乡镇国民经济与社会发展的指导。因而需要完善乡镇发展规划的编制内容，成为乡镇发展规划编制的基本内容，发挥乡镇发展规划的指导作用，构建乡镇“三规”协调。乡镇发展规划完善内容要严格按照上级主体功能区规划划定的本乡镇的基本功能区为基础，完善编制内容主要包括：有上一轮规划实施评价，规划实施存在的问题、困难；乡镇发展现状，目前发展的主要成绩；发展的指导思想及目标体系，包括发展定位、发展战略、乡镇域发展的空间布局，规划期内的指标体系，囊括经济、建设、人民生活、公共服务、生态环境等方面；乡镇一、二、三产业发展目标、发展措施、发展方向等；乡镇内乡镇各项事业主要工作任务；乡镇内村庄建设、发展任务、建设项目等；规划相关保障措施。此外，研究确定规划期内乡镇基础设施、经济发展、村庄建设、及上级确定的建设项目等，明确项目建设地点、建设规模、建设内容、投资规模、建设安排，以保证建设项目有序实行。

三、乡镇“三规”部门整合，建立乡镇自然资源管理所

目前，乡镇土地规划的管理部门分别是乡镇国土所，乡镇规划建设站、乡镇政府。三个部门分分属不同上级管理，缺少部门之间的工作协调。此外，乡镇三部门对于乡镇规划的职责不明，管理权限不足，导致乡镇三部门不能处理好乡镇“三规”管理、实施、监督工作。在国家空间规划体系改革背景下，从中央到地方的自然资源部门相继建立，乡镇层面的部门合并、职责重确也是空间规划改革的深化的必然要求。首先把乡镇国土所、规划建设站进行合并，成立乡镇自然资源管理部门。由于乡镇发展规划没有专门发改部门负责，可以在乡镇自然资源管理部门内增设乡镇发展规划编制岗位，负责乡镇发展规划的编制。在中央到地方自然资源部门管理体系没有确定情况下，考虑自然资源管理涉及诸多规划。为保证自然资源管理体制自上而下的顺畅构建，发挥自然资源部管理职能。参考国土部门的省以下垂直管理的体制，可以把乡镇自然资源管理部门确立为县市级自然资源局的下属机构，实行省以下垂直管理的自然资源部门体制，保证自然资源管理的上行下效。对于乡镇自然资源管理所的职能方面，包括乡镇“三规”的编制、规划实施、管理等内容，土地用途管制。

四、建立乡镇“三规”协调信息平台

建立乡镇自然资源管理所的建立，实现了乡镇“三规”行政部门上的整合，但由于规划具有很强的技术性、综合性，需要建立乡镇“三规”的协调信息平台，包括协调平台的专家组、协调技术平台。协调专家组可以由乡镇自然资源管理所、乡镇政府主要负责人、负责规划编制工作的服务公司人员组成。协调技术平台以GIS、数据库软件为基础建立专门的规划协调工作信息系统。协调技术专家组、协调技术平台的建立，可以建立乡镇“三规”的协调平台，保证“三规”的协调有专门的平台负责。协调信息平台包括规划成果、项目审批、数据资料的内容。规划的成果，包括乡镇“三规”用地规模、用地布局、用地性质等方面，形成"一张图"；项目审批中，协调信息平台在空间上落实项目选址、用地规模，也方便项目的审批环节；GIS 具有大量数据存储功能，协调信息平台可以存储大量规划资料，方便规划运作。

五、保障乡镇“三规”编制、实施的科学性，减少行政权力的任性

规划具有其技术性，但是在规划的编制和实施过程中，"长官意志"的存在导致规划编制、实施中行政干预存在，是导致规划冲突的主观原因。例如规划布局中用地性质、容积率、布局的调整，加剧了规划的冲突。从保障乡镇“三规”编制、实施过程的科学性来看。在规划编制过程中，要切实从乡镇的自然条件、社会经济出发，制度合理的规划。对于乡镇总规中人口规模、用地规模的预测要符合乡镇的未来发展情况；对于乡镇发展规划中，发展定位、各类社会经济目标的设定也要从实际出发。另外，在规划的审议阶段，要听取多方意见，科学审议规划。在规划实施过程中，规划的调整在所难免，而地方政府领导为追求地方财政、以权力干涉规划等情况却存在。因此，在规划实施过程中，对于规划的调整问题，要严格监督，在决策阶段加强民主集中论证，注重多方主体如规划专家、公众等的监督参与，防范规划实施过程中的调整的任性。