黑河市自然保护地管理现状及发展对策

马珍珍,杨锐芳

(黑河市林业种苗和有害生物防治服务站,黑龙江 黑河 164300)

1 黑河市自然保护地建设沿革

黑河市重视自然保护地建设，多年来由各级政府和林业草原、住建、生态环境、自然资源、农业农村、水务等行业部门建立了自然保护区、风景名胜区、地质公园、湿地公园、森林公园、湿地保护小区等各类自然保护地。其中地质公园原由国土部门管理，风景名胜区原由住建部门管理，自然保护区采取由环保部门综合管理与林业等部门管理相结合的方式进行。2018年2月28日，中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过《党和国家机构改革方案》，将自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责整合，组建国家林业和草原局。随后改革自上而下开展，各类自然保护地统一由林业和草原部门进行管理。

2 保护地现存问题及其症结

1)因历史原因，黑河市抢救性的建设了一批自然保护地。因追求面积适宜性，例如自然保护区面积2万hm2以上视为面积适宜，同时按要求集中连片，有的保护地内存在一些基本农田、草原、林辅用地、水面、矿山等划入现象，而这些资源的经营权仍掌握在原有单位和个人手中，给自然保护地的监管带来一定难度。

2)各类自然保护地的林权仍集中在国有林场内，各保护地内的林权仍由森林生态效益补偿基金聘请的林场管护人员监管，保护地管理机构和林业部门在保护地管理方面都感觉难以施展手脚，林业部门和保护地管理机构的关系尴尬。

3)在执法中，因保护地管理机构多为事业单位，多数无执法权，在资源保护方面仍需依托林业、森林公安、环保等部门，难以形成保护合力。另自然保护地原来管理权限分散，风景名胜区和地质公园原来分别由住建和国土部门管辖，自然保护区也分林业、环保、国土、水务等不同的行业主管部门。机构改革后虽明确了自然保护地由林业和草原部门管理，但相应人员转隶等工作并未开展，林业和草原管理部门的任务和担子很重，自然保护地管理关系捋顺仍需一定时间。

4)保护地重叠现象突出也在黑河市山口和五大连池存在，一个地方挂自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园等多块牌子，相关保护地保护方向和管理办法不一致，造成了管理混乱。此外，各类自然保护地囿于机构编制限制，多数保护级别低的保护地仍未建立独立管理机构。特别是市县级的各类自然保护地自建立起便处于无人员管理、无经费、无范围分区的“三无”状态，目前多数市县级自然保护区已经启动撤销程序。而各类湿地公园、森林公园等自然公园多数未建立独立管理机构，也不利于管理。省级以上自然保护区虽建立了专门管理机构，但人员编制及实际在岗人数及素质远远不能适应目前的发展形势。这些问题的产生原因是多方面的，一方面由于管理不顺，九龙治水，造成了保护地管理的混乱。另一方面由于抢救性的建立了一大批自然保护地，难免将一些资源不太好，权属不清晰的区域划入保护地。因社会的发展，保护地周边社区百姓生计与保护地的发展和管理也存在一些冲突。(例如保护地内周边村民在保护地内放牧、种地、采药等问题)。此外还因自然保护地以前管理粗放，没有遥感等先进技术支撑，没有或无法严格按照自然保护地相关法律法规和规章制度管理等原因，造成一些自然保护地内问题突出，积重难返。

3 黑河市加强自然保护地管理方面的措施

目前国家越来越重视生态文明建设，自然保护地作为最优资源载体，在生态文明建设中担负着重要的作用，黑河市也不遗余力，在加强自然保护地监管方面采取了一系列措施。

3.1 加强自然保护地监督检查

中央8部委自2017年起连续3年开展绿盾自然保护区监督检查，黑河市也按照中央和省部署，认真开展绿盾监督检查工作。检查分为各保护区自查和市联合督察组督导检查两种形式，检查发现了一大批自然保护区存在问题，督促各地建立台账，限期整改销号。2018年黑龙江省开展自然保护地监督大检查专项行动，省林草局根据机构改革精神，对黑河市辖区内22处自然保护地进行检查，摸清资源底数和并列出问题清单。2019年又开展2次自然保护地情况统计工作，将原不隶属林业部门管理的风景名胜区和地质公园也纳入调查范围。2019年开展自然保护地内违建别墅清查工作；开展绿卫2019专项行动，对在流域内河流、湖泊、水库管理范围内开垦农田、破坏植被、建设违法别墅等活动进行查处。开展湿地保护修复方案编制工作。编制《黑河市湿地保护修复工作实施方案(征求意见稿)》，已征求市直相关部门和各县(市、区)政府意见并进行了规范性文件审查，拟于2019年年底前上报市政府印发，方案的出台将有利于加强对黑河市湿地类型自然保护区、湿地公园等类型自然保护地的监督与管理。

3.2 规范各类自然保护地管理

各类自然保护地管理机构也发现自然区划等一些问题，陆续申请调整范围或者撤销保护区。目前黑河市有新民山、白云蕨菜等8处市县级自然保护区申请撤销并被批复。有干岔子、五大连池、公别拉河、山口等自然保护区申请调整面积并获得批复。黑河市也陆续开展了自然保护区边界勘定定标并建立矢量数据库工作。

3.3 加强现有自然保护地晋升及能力建设

黑河市先后完成了中央站、公别拉河2处省级自然保护区晋升国家级工作；完成山口地质公园晋升国家级工作；自2012年起先后完成了圈河、五大连池等5处省级湿地公园的申报和黑龙江北安乌裕尔河、黑龙江黑河坤河、黑龙江爱辉刺尔滨河3处省级湿地公园晋升国家级工作；新建嫩江科洛火山森林公园1处。依托国家项目，先后实施一批湿地保护与恢复项目、退耕还湿项目、省级保护资金项目等，保护区基础设施和能力建设有了长足进步。2015年以来，黑河市北安、干岔子、刺尔滨河、都尔滨河等5处保护区累计退耕还湿750hm2。

3.4 逐步解决自然保护地编制和人员及经费不足等问题

原市林业和草原局直属的平山和干岔子省级自然保护区均为自筹自支事业单位，核定编制20人，因地处偏远和自筹自支经费限制，实际在编在岗人数仅为3人，远远不能满足管理需要。坤河国家湿地公园成立后一直未设立专门管理机构，一直由市林业和草原局代管，国家湿地公园试点建设进展缓慢。根据黑河市林业和草原局最新批复的《黑河市林业和草原局所属事业单位机构改革方案》显示，市林业和草原局将整合平山、干岔子2处自然保护区，卡伦山野生动物救助站等5处事业单位，成立黑河市自然保护地服务中心，加挂黑龙江平山省级自然保护区管理局、黑龙江干岔子省级自然保护区管理局、黑龙江黑河坤河国家湿地公园3处牌子，核定全额拨款事业编制23名。黑龙江刺尔滨河国家湿地公园等1批自然保护地也在争取成立专门管理机构，引龙河省级自然保护区管理局和山口省级自然保护区也在探索分开成立独立管理机构。

4 未来工作开展方向

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。黑河市也将按照国家最新指导意见和黑龙江省出台的具体实施办法，探索建立以国家公园为主体的自然保护地体系。一是科学探索划定自然保护地的类型。目前黑河市15处省级以上自然保护区、4处风景名胜区、2处地质公园、6处森林公园、5处湿地公园、8处湿地保护小区等各类自然保护地开展综合评价，探索建立国家公园的可能性。对胜山国家级自然保护区、平山省级自然保护区、红旗省级自然保护区3处集中连片的自然保护区进行整合，整合后面积达到近15万hm2，考虑再将周边资源较好区域划入一部分，建立1处国家公园；二是探索整合交叉重叠的自然保护地。目前黑河市五大连池国家级自然保护区、五大连池国家级风景名胜区几乎完全重叠，而五大连池地质公园和五大连池国家森林公园也在自然保护区和风景名胜区范围内，盖被严重，建议整合为国家公园。五大连池山口省级自然保护区、五大连池山口湖风景名胜区和五大连池山口国家地质公园也存在盖被，建议按照保护级别顺序，保留五大连池山口湖省级自然保护区1块牌子。逊别拉河省级自然保护区建立较早，但始终没有专门管理机构，且面积及四至坐标信息不全，与平山等省级自然保护区也存在一定的重叠，建议撤销。此外黑河市还有一些市县级自然保护区，多年来始终属于无人员管理、无经费、无范围分区的“三无”保护区，建议依程序撤销。对此次没有整合的自然保护地，每个保护地都建立专门管理机构，切实有效的加强监管，对自然保护地勘界定标并建立矢量数据库，与生态保护红线衔接，在重要地段、重要部位设立界桩和标识牌。三是分类有序解决历史遗留问题。对自然保护地进行科学评估，将保护价值低的建制城镇、村屯或人口密集区域、耕地集中的地区调整出自然保护地范围。例如五大连池国家级风景名胜区内有五大连池镇1个建制镇和矿泉水厂等企业。干岔子省级自然保护区内有近一万公顷的耕地。对自然保护区内的耕地问题，建议通过置换的方式进行解决。保护区内居民，建议生态移民。四是严格监管。加强管理机构和队伍建设，探索建立统一执法机制，避免出现林业和保护地管理机构互相推诿扯皮现象。森林公安要发挥职能作用(目前国家林业和草原局没有对森林公安的一些行政执法进行授权，导致森林公安职能发挥不充分)，林业和保护地管理机构要加强通力配合，共同做好资源监管。在目前的机制体制下，自然保护地内的资源监管应当以林场的管护队伍为主，林业部门要守土有责，不能认为保护地有专门管理机构后自己就可以置身事外，对保护地内的违法案件不管不问。保护地管理机构也不应该以没有执法权为由对保护地内的违法行为坐视不管。充分利用遥感监测技术对各类自然保护地内违法现象进行监管，及时发现问题，建立台账，按期整改。