治理现代化目标下国家空间规划体系的变迁与重构

张 倩

兵团第十二师规划信息中心

1 引言

2018年，党和国家曾对空间规划体系的重构做出明确规定，要求空间规划体系的建立与监督工作全部由自然资源部承担。《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》于2019年5月出台，该意见明确提出我国到2020年需要基本完成国土空间规划体系的构建，这是从制度层面进行空间规划体系重构的重要表现，也是国家基于现代化目标进行治理体系优化的重要举措。在国家治理体系当中，空间规划体系的重构占据极为重要的位置，与生态文明建设需求相符，也是国家提升治理能力的必由之路。从某种角度而言，新一轮的国家空间规划体系重构与调整只是表面性的工作，意在加快国家治理体系的重组。这也是从治理现代化目标下分析国家空间规划体系变迁与重构的重要原因。

2 空间规划体系的概述

与西方发达国家不同，我国主要实施城乡土地公有制度，所以说空间规划对于此种背景下的中国而言是一项十分重要的政策，也是政府用于治理空间的有效手段。“多规并存”的问题普遍存在，并在很长的一段时间内影响着我国的空间规划。在此背景下，不同类型的空间规划会给国家体系带来不同的影响，并从层级和维度方面对其造成制约[1]。从主体功能规划角度而言，主要是利用恰当的措施将国土空间划分为以下四种类型，分别为重点开发区域、优化开发区域、禁止开发区域还有限制开发区域，这也体现出了国家的发展战略与发展方向，是国家利用制度的作用对国土空间开发进行的控制与管理，长此以往，地方和中央政府之间的权力关系一定会得到有效的优化和调整。而长久实施的城乡规则更重视利益格局的调整，主要是通过权衡各个主体诉求的方式，综合分配各项空间资源，实现收益最大化。不难发现，国家空间规划体系的重构不仅会给未来的社会发展带来直接影响，还与市场和政府之间有着极为密切的联系。要想加深对空间规划体系的重构与理解，绝不可将技术工具优化作为唯一的切入点，而是要从多重目标关系入手，对其进行深入的剖析和思考。

3 治理现代化目标下国家空间规划体系的演变历程

在治理现代化的目标之下，国家空间规划体系共经历以下五个阶段分别，从计划经济时期开始，一直到如今的治理体系全面重构，中间还经历了“双轨制”并存时期、“增长主义”导向时期和“调控—刺激”反复期三个阶段。每个阶段的空间规划体系均不相同，作用及目标也有所差异。计划经济时期的国家空间规划体系，主要用于落实国家针对经济发展制定的各项计划与政策，此时的国家空间规划体系更像是一个有效的载体，作用于社会及经济发展当中。集权—分权交织的规划体系则代表了“双轨制”并存的特征，这不仅是从空间规则上对计划时期的经济和政策进行延续，也是通过具体的城市总体规划编制工作，体现出地方发展的需求和走向。在“增长主义”导向时期，国家空间规划体系主要作为空间工具进行使用，为经济建设和社会发展提供了必要的支持，此时我国的经济发展正进入快速增长的阶段，此时的国家空间规划体系在国家治理体系的引导下高度分权，以地方或城市为核心提高竞争力，吸引资本。“调控—刺激”反复期的主要特征为多项体系共同存在，多个规章制度之间存在一定的矛盾和冲突，这是因为当时的国家治理并未形成确切的治理思路，虽然想通过强化集中管制的方式进行国家治理，但是还要考虑到地方经济发展的难题。加之2008年爆发的世界性金融危机的影响，当时的国家治理政策呈现出方向不清，反复性较强的特征。截至目前为止的阶段，就是治理体系全面重构的时期，这也标志着国家和政府利用政策的作用和问题导向开始全面的治理体系重构，这是国家治理体系现代化改革的核心内容，也是其提升治理能力的关键环节，有利于打造现代化、智能化的治理格局。

4 治理现代化目标下国家空间规划体系变迁与重构的思考

4.1 平衡多元目标，统筹发展

无论是长久以来积累的发展经验，还是通过对其他国家发展历程进行的分析都可以证明，良好的国家治理体制绝不是单纯的依靠政府或者是依靠社会，而是需要各个主体之间通力合作，统一口径[2]。从某种角度来说，国土空间是一种物质性的载体，承载了不同主体的利益诉求，涉及到个人、市场及中央政府等多个内容，价值属性较为复杂，表现出多元化的特征。国土空间并不是理论意义上理解的几何空间，而是现实经济发展的缩影，也代表了社会活动的需求。在生态文明建设的引导之下，国土空间规划必须重新定位，基于人与自然和谐相处，打造全新的规划体系。事实上，生态文明建设并不是保护生态环境那样简单，而是有着更深层次的发展和追求。作为国土空间规划体系的重要组成部分，国土空间开发保护已经引起了社会各界的重视。在治理现代化的目标之下，国家空间规划体系必须认识到国土空间的内涵与价值，准确把握其价值属性，将人与自然和谐发展作为第一要义进行体系上的重构与优化。事实证明，只有认识到国土空间的价值属性，才能顺利开展后续的重构空间规划体系的工作，逐步解决供需不平衡的问题。更好地完成国土空间规划的定位与理解，以其功能性的作用，平衡保护和发展之间的关系，兼顾各个主体之间的效益，实现长久发展的目标。

4.2 建立层级有序的治理体系

每个国家的国情和制度均不相同，并遵循不同的轨迹进行国家治理体系的改革，这不仅是社会传统影响的结果，也是因为政治制度和历史环境的共同作用。长久以来，我国都在集权与分权的制约下进行发展，要想做好国家空间规划体系的重构，打造新型的国家治理体系，必须克服这一弊病，跳出这个怪圈，建立层级有序的治理体系，兼顾各个主体的利益，明确政府事权。国土空间规划并不是单一的规划体系，也不是单纯的规划类型，而是具备综合性特征的空间规划体系，由多个层级和规划类型共同构成。各个主体的利益诉求不同，关注重点也有所差异，是我国不能回避的现实国情，不同的主体和不同层级的政府也需要面临不同的内容进行规划。要想解决这一问题，必须理清各个主体之间的差异，对其进行明确的界限划分，利用有机结合的方式对社会和经济进行秩序性的管理，绝不可出现放任市场经济自由发展的问题，也不可延续计划经济的管控思维。最好的方法就是建立层级有序的治理体系，确保其与政府事权相对应，并满足国土空间在规划过程中提出的差异性原则。从而在逐步发展过程中完成国家治理体系的重构与深化。

4.3 以科学的规划研究支撑国土空间规划

作为一项重要的公共政策，政府主要利用空间规划来实施空间治理工作，由此来看，空间治理的效果和水平很大程度上由空间规划来决定，只有提高空间规划的合理性，才能更好地开展空间治理工作。如何构建科学合理的规划体系始终是国土空间规划体系的核心内容，也是其原则之一，只有具备法律效力的规划体系，才能为国家治理工作的顺利开展提供制度上的保障。通过对其他国家的空间规划工作进行分析后可以发现，只有在非法定规划和规划研究的支持下，才能形成政策性的文件。然而我国现有的城市规划无法满足这一问题，明显存在缺乏前期研究的问题，所以无法在技术标准或规范推行过程中提供必要的支持。在此背景下，绝不可将构建空间规划体系作为唯一目标，更多的是要关注规划研究和法定规划转化之间的转变，通过多个主体及目标相互联合的方式，使得国家空间规划体系与法定规划融合在一起，共同为国家治理水平及能力的提升而努力。

5 结语

在全新的发展背景下，经济及社会建设面临种种矛盾和考验，这也对国家的治理水平提出了前所未有的挑战。从国际角度而言，不同的制度、传统和国情都是导致中西方国家在治理过程中出现差异的直接原因。即便发达国家在治理过程中取得了理想的成绩，也不可完全套用于我国的治理与改革当中。要想提升治理水平，做好治理体系的优化与重建，必须充分考虑我国国情。在未来的很长一段时间内，国家空间规划体系构建都会是治理现代化目标和国家治理体系重构的重中之重。这是因为国家空间规划体系不仅是一项重要的工具，也作为一项公共政策应用于空间治理当中，有利于完成国家治理机构的重组与优化，意义十分深远。